旅游管理體制改革路徑探析

□文/王偉霞

（鄭州旅游職業(yè)學(xué)院 河南·鄭州）

一、前言

基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)講，任何行業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中都會(huì)受到政治、文化以及科技等因素的影響，在不同時(shí)期具有不同的市場(chǎng)需求與供給，帶有一定的階段性特征，因此在某一階段上，其具有明顯的發(fā)展初期與末期，而階段間的劃分就依靠到有效的改革工作。現(xiàn)階段，隨著信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的大發(fā)展，在我國(guó)人民生活普遍提高的背景下，我國(guó)旅游行業(yè)的供給與需求都發(fā)生了較大的變化，現(xiàn)行的旅游管理體制由于傳統(tǒng)管理模式與方式的限制，其不利于旅游行業(yè)大發(fā)展大繁榮的同時(shí)，還影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，基于旅游管理體制的演進(jìn)歷史出發(fā)，對(duì)其改革路徑進(jìn)行探析也就具有較大的意義。

二、旅游管理體制演進(jìn)階段

（一）初步建立階段（1978～1985年）。部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)旅游的初始階段應(yīng)該由新中國(guó)成立初期開始，但是從具體的組織性質(zhì)來(lái)看，該時(shí)期主要是為了滿足外交需要，因此并不能作為旅游管理體制建立的標(biāo)志。而到了1978年，隨著我國(guó)國(guó)門進(jìn)一步開放，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大號(hào)召下，外國(guó)人員訪問(wèn)我國(guó)的數(shù)量急劇增加。為了便于實(shí)際管理與相關(guān)手續(xù)的辦理，我國(guó)相繼建立了旅行游覽事業(yè)管理局、中南旅游事業(yè)管理局、華東旅游事業(yè)管理局等，這才是我國(guó)旅游管理體制建立的重要標(biāo)志。

（二）發(fā)展階段（1986～1992年）。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，我國(guó)部分人民開始率先“富起來(lái)”，再加上旅游開始形成一個(gè)獨(dú)立的服務(wù)性行業(yè)，該階段的旅游管理體制開始在摸索中發(fā)展。其中，從思想上來(lái)說(shuō)，開始尋求一條較為適應(yīng)我國(guó)基本國(guó)情的旅游管理體系，并劃清政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)，開始摒棄傳統(tǒng)的管理體制，走向市場(chǎng)為引導(dǎo)的發(fā)展道路。而在機(jī)構(gòu)上，不斷完善了基于中央到地方垂直管理單位，而各省也相繼設(shè)置旅游局，旅游管理體制開始由中央向各區(qū)域細(xì)化，標(biāo)志著我國(guó)旅游事業(yè)的全面性“開花”。

（三）完善階段（1992年至今）。隨著我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)旅游管理體制開始走向一條較為符合我國(guó)國(guó)情與行業(yè)性質(zhì)的道路。在這一階段，旅游開始走向綜合性發(fā)展，在管理體制上開始由微觀向宏觀管理拓展，具體體現(xiàn)在以往的部門管理到現(xiàn)在的行業(yè)性引導(dǎo)與管理。另外，中央也逐漸把旅游管理的相關(guān)權(quán)限進(jìn)行有序地細(xì)化與下放，在具體的工作上，主要由中央行業(yè)性規(guī)范與引導(dǎo)，地方相關(guān)權(quán)限的審批，企業(yè)的市場(chǎng)性自由競(jìng)爭(zhēng)，這此對(duì)我國(guó)旅游行業(yè)接軌國(guó)際市場(chǎng)具有重大的意義，促進(jìn)了我國(guó)旅游市場(chǎng)的大繁榮。

三、旅游管理體制改革路徑

（一）思想觀念的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的節(jié)點(diǎn)上，旅游作為第三服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，其在我國(guó)市場(chǎng)上還具有較大的發(fā)展空間。因此，在以政府為主導(dǎo)的管理體制改革過(guò)程中，首先要提高當(dāng)局者思想觀念的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。在具體的工作上，要規(guī)劃好自身的管理職能，從傳統(tǒng)的體制化管理過(guò)渡到服務(wù)為主的宏觀引導(dǎo)與調(diào)控上。在進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃、行業(yè)規(guī)范制定與完善市場(chǎng)定位等工作上，其出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)都是為旅游行業(yè)與市場(chǎng)提供最為專業(yè)與規(guī)范的服務(wù)。另外，政府與各職能部門還要做好市場(chǎng)的有效補(bǔ)充工作，當(dāng)市場(chǎng)手段不能良好地調(diào)控與配置旅游資源時(shí)，要及時(shí)為市場(chǎng)參與者提供大方向的有效協(xié)調(diào)服務(wù)。因此，就現(xiàn)階段的旅游管理體制改革工作來(lái)說(shuō)，政府與職能部門一定要做好自身權(quán)限、細(xì)則以及相關(guān)規(guī)范的細(xì)化工作，把屬于市場(chǎng)調(diào)控的權(quán)責(zé)下放到企業(yè)身上，強(qiáng)化市場(chǎng)框架的有效把握工作，不斷激活我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

（二）協(xié)會(huì)體系的構(gòu)建。從西方國(guó)家的旅游產(chǎn)業(yè)來(lái)看，政府并不屬于唯一的管理主體，在很多行業(yè)規(guī)范與引導(dǎo)上，協(xié)會(huì)才屬于重要的參與方與發(fā)起方。因此，在旅游管理體制改革的現(xiàn)階段，一定要在遵循我國(guó)基本國(guó)情的前提下，積極培育多市場(chǎng)主體的管理體系，構(gòu)建政府、企業(yè)以及公民等聯(lián)合管理辦法。在具體工作上，政府與各職能部門一定要做好引導(dǎo)工作，積極鼓勵(lì)相關(guān)區(qū)域旅游協(xié)會(huì)的構(gòu)建，而對(duì)于已有的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，還要進(jìn)一步提供管理理論層面的支持與引導(dǎo)，規(guī)范化協(xié)會(huì)的市場(chǎng)引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，然后進(jìn)行資質(zhì)門檻的管理，對(duì)于符合相關(guān)規(guī)范要求的旅游協(xié)會(huì)，可以把部分權(quán)限與話語(yǔ)權(quán)等進(jìn)行下放，在有效監(jiān)督的前提下，讓利益相關(guān)方去限制與優(yōu)化權(quán)利的利用。同時(shí)，還要打擊市場(chǎng)的壟斷行為，對(duì)不合規(guī)程的旅游管理協(xié)會(huì)，要積極引導(dǎo)，情節(jié)嚴(yán)重的要求進(jìn)行有效整改，進(jìn)而讓管理權(quán)責(zé)在政府、人民以及相關(guān)媒體的監(jiān)督下陽(yáng)光運(yùn)行。相對(duì)來(lái)說(shuō)，協(xié)會(huì)屬于現(xiàn)代市場(chǎng)管理的重要橋梁，其在政府與企業(yè)之間具有潤(rùn)滑、協(xié)調(diào)以及組織的作用。

（三）優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。旅游行業(yè)是一個(gè)涉及眾多管理部門的行業(yè)，其自身性質(zhì)與管理取向較為復(fù)雜，在之前政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及國(guó)防等因素的限制下，目前本應(yīng)屬于旅游資源的很多資源還隸屬于不同的部門管理，而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與政治、國(guó)防實(shí)力的強(qiáng)大，相關(guān)限制的枷鎖已經(jīng)發(fā)生了較大的變化。因此，在具體的工作上，政府應(yīng)該樹立“大旅游”的理念，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)好各種旅游資源與我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治以及國(guó)防等戰(zhàn)略性因素的前提下，還要針對(duì)各個(gè)地區(qū)不同的情況，指導(dǎo)地方性旅游部門進(jìn)行不同的旅游定位，進(jìn)而對(duì)自身的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，把經(jīng)濟(jì)行為交付于市場(chǎng)與民間協(xié)會(huì)等大眾方式進(jìn)行引導(dǎo)，從而做到“精兵簡(jiǎn)政”，優(yōu)化自身機(jī)構(gòu)設(shè)置的同時(shí)，還進(jìn)一步提高日常管理與引導(dǎo)的力度。而在明確的定位之下，各部門要統(tǒng)一合作，打破部門之間的管理壁壘，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)旅游行業(yè)向市場(chǎng)引導(dǎo)型發(fā)展。

（四）提高消費(fèi)者在改革中的作用。旅游作為一種服務(wù)性行業(yè)，其目標(biāo)主要是為相關(guān)游客提供旅游產(chǎn)品與服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身的無(wú)形價(jià)值，因此在對(duì)旅游行業(yè)進(jìn)行改革的過(guò)程中，消費(fèi)者應(yīng)該屬于最為重要的引導(dǎo)方向。在具體的工作上，一定要基于現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，把消費(fèi)者的本質(zhì)需要引導(dǎo)進(jìn)實(shí)際的旅游管理體制中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)的市場(chǎng)重要導(dǎo)向。特別是在旅游定位上，一定要避免強(qiáng)制性手段，在迎合市場(chǎng)實(shí)際需要的淺析下，充分聽取消費(fèi)者的意見與需求，然后再進(jìn)行旅游管理體制的改革工作，避免出現(xiàn)沒有市場(chǎng)而胡亂進(jìn)行旅游開發(fā)的現(xiàn)象。如在2014年，出于迎合桂林國(guó)際性旅游都市定位的需要，我國(guó)國(guó)務(wù)院在聽取多方意見后批準(zhǔn)桂林成為我國(guó)第九個(gè)落地72 小時(shí)免簽的城市，對(duì)桂林市定位國(guó)際性旅游大都市的開發(fā)具有絕對(duì)的意義，同時(shí)對(duì)其旅游管理體制的改革也具有直接的影響作用。

四、結(jié)論

綜上所述，從管理體制的演進(jìn)角度來(lái)看，政府對(duì)于整個(gè)旅游行業(yè)具有較大的引導(dǎo)作用。因此，在尋求改革的現(xiàn)階段，政府與相關(guān)職能部門同樣要做好自身的引導(dǎo)作用，優(yōu)化自身的管理職能與權(quán)限，并引導(dǎo)協(xié)會(huì)的有序構(gòu)建與提高消費(fèi)者在改革中的作用，從而進(jìn)一步改善我國(guó)旅游行業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境，為我國(guó)旅游行業(yè)的大發(fā)展提供動(dòng)力，迎合我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要。

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［2］昂文尼瑪.外國(guó)旅游管理體制比較研究［J］.旅游管理研究，2011.10.

［3］石齊鈞.我國(guó)旅游管理體制的演進(jìn)與改革路徑研究［J］.旅游管理研究，2015.2.