對(duì)優(yōu)化公共服務(wù)的思考

□文/吳正金

（中共漳州市委黨校 福建·漳州）

一、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)必須把握公共需求變化

（一）公共需求變化趨勢(shì)。社會(huì)公共需求是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高而不斷變化的。當(dāng)前我國已從生存型階段進(jìn)入發(fā)展型新階段，公共需求呈現(xiàn)出一些變化趨勢(shì)。一是需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。過去在吃、穿等方面所需的私人產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺開始成為歷史，公共安全、醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障、養(yǎng)老等方面的公共需求已經(jīng)成為需求的重要內(nèi)容；二是需求主體不斷擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，越來越多的人把社會(huì)保障看成是生存的基本權(quán)利，尤其是中低收入群體對(duì)醫(yī)療、義務(wù)教育、就業(yè)和社會(huì)保障的公共需求日益強(qiáng)烈。特別是廣大進(jìn)城務(wù)工人員渴望享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，必然導(dǎo)致公共需求主體的進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，隨著農(nóng)村改革的不斷深化，農(nóng)村公共需求在各個(gè)領(lǐng)域都將被逐步激活，廣大農(nóng)村居民也開始成為公共需求的重要主體；三是需求質(zhì)量越來越高。隨著收入水平的不斷提高，廣大城鄉(xiāng)居民開始由注重生活的量向注重生活的質(zhì)方面轉(zhuǎn)變，關(guān)注和追求生活環(huán)境、文化教育和個(gè)性發(fā)展等方面的新需求。因此，只有研究人民生活水平的變化，摸清掌握公共需求變化規(guī)律，根據(jù)需求變化主動(dòng)提供公共服務(wù)，才能做到有的放矢。

（二）公共服務(wù)供給壓力。雖然我國不斷改善公共服務(wù)，加大民生投入力度，在滿足公共需求方面取得一定成效，但由于發(fā)展不平衡、制度不統(tǒng)一引發(fā)的差距給公共服務(wù)供給帶來巨大壓力。一是城鄉(xiāng)之間的差距。以城鄉(xiāng)的人均衛(wèi)生費(fèi)用差距為例，占中國人口60%以上的農(nóng)村居民，其醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用僅占全國衛(wèi)生總費(fèi)用的23.7%，資源過度集中在城市大醫(yī)院。在養(yǎng)老方面，重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率不及城市1/10；二是不同地區(qū)之間的差距。我們從基礎(chǔ)設(shè)施方面作一個(gè)比較：2012年我國東、中、西部地區(qū)每萬平方公里國土面積公路里程分別為 10，672 公里、8，429 公里和 2，456 公里，可見東、中、西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施差距較為明顯。從農(nóng)民的人均純收入和文化設(shè)施水平看，中西部地區(qū)也明顯低于東部地區(qū)；三是不同群體之間的差距。主要是部分壟斷行業(yè)收入過高，資本收益過高，勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬過低。壟斷行業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、一般企業(yè)等不同群體的收入水平和退休養(yǎng)老金也存在一定的差距，解決這些差距必須要有一個(gè)公平合理的制度安排。基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、地區(qū)、不同群體之間存在的差距，給實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化帶來很大壓力。當(dāng)然，造成壓力是多方面的，既有績(jī)效導(dǎo)向偏差、公共服務(wù)支出比重偏低的因素，也有缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、服務(wù)人才短缺等方面的因素。

二、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)必須改進(jìn)公共服務(wù)方式

新公共管理認(rèn)為，政府的職能是掌舵而不是劃槳。只有創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，讓政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮“掌舵”的作用，各種社會(huì)力量發(fā)揮“劃槳”的作用，才能提升公共服務(wù)的績(jī)效。

（一）公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是確保底線公平和制度公平的重要基礎(chǔ)。一是在城鄉(xiāng)之間推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有些差別，但制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。當(dāng)前，最重要的是要改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，特別是要解決土地同權(quán)同價(jià)問題，積極為農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)要推進(jìn)戶籍制度改革，解決城鄉(xiāng)待遇不同問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度的統(tǒng)一；二是在不同地區(qū)之間要統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。原東、西德合并后，在東部生產(chǎn)力水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西部的條件下，為東西部公民提供基本無差異的公共服務(wù)，促進(jìn)了區(qū)域融合，基本公共服務(wù)發(fā)揮了重要的作用。這對(duì)我國實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化具有重要啟示；三是在不同群體之間主要是實(shí)行統(tǒng)一制度。要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，尤其是要制定和落實(shí)農(nóng)民工基本社會(huì)保障跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)的管理辦法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度的對(duì)接。

（二）公共服務(wù)市場(chǎng)化。20世紀(jì)90年代，“新公共服務(wù)理論”在西方發(fā)達(dá)國家普遍推行。這個(gè)理論在強(qiáng)調(diào)政府主體地位和主導(dǎo)作用的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)應(yīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，提高公共服務(wù)供給效率。李克強(qiáng)一貫主張，要厘清和理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系。市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)；社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事。要進(jìn)一步深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)要積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。特別是要推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。只有通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能提高供給效率，降低成本，讓百姓多得利。

（三）公共服務(wù)社會(huì)化。政府購買服務(wù)是國際上的普遍做法，沒有一個(gè)政府可以包辦一切。十八屆三中全會(huì)提出：“要推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。政府財(cái)力有限，民力無窮。公共服務(wù)不能光靠政府“配餐”，也不能讓民眾養(yǎng)成習(xí)慣坐等用餐，而是要求大家齊動(dòng)手，一起做餐。所以，要把民眾的主人翁意識(shí)激發(fā)出來，把眾人的聰明才智調(diào)動(dòng)起來，充分發(fā)揮社會(huì)力量在公共服務(wù)中的重要作用，既減輕政府壓力，又提高服務(wù)滿意度。

（四）公共服務(wù)電子化。現(xiàn)代信息通信技術(shù)正在改變著政府提供公共服務(wù)的方式。作為一種新的服務(wù)方式，電子政務(wù)在改進(jìn)公共部門的服務(wù)質(zhì)量、效率方面具有重要的作用。一是要加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)和管理。要切實(shí)增加投入，啟動(dòng)實(shí)施“最后一公里”行動(dòng)計(jì)劃，重點(diǎn)解決電子政府服務(wù)項(xiàng)目向社區(qū)、村鎮(zhèn)延伸服務(wù)的問題，確保廣大人民群眾用得上、用得起、用得好。同時(shí)，要制定并向社會(huì)公開政府網(wǎng)上服務(wù)目錄，提出服務(wù)上網(wǎng)數(shù)量和質(zhì)量承諾，公布服務(wù)上線時(shí)間表，明確各項(xiàng)服務(wù)的提供部門和負(fù)責(zé)人，建立政府網(wǎng)上服務(wù)問責(zé)制；二是要建立統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“一站式服務(wù)”。訪問者只要登陸到政府網(wǎng)站，即可享受到政府跨部門的服務(wù)，不必再考慮要登陸各個(gè)政府站點(diǎn)，分別辦完各種相關(guān)手續(xù)，讓百姓辦事更方便；三是要重視服務(wù)設(shè)計(jì)。美國聯(lián)邦政府門戶網(wǎng)站的設(shè)計(jì)很有特色，它將政府服務(wù)分為三類，即面向公民的在線服務(wù)，面向企業(yè)的在線服務(wù)以及面向政府機(jī)構(gòu)的在線服務(wù)。這種設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單明確，可以更方便地找到所需要的服務(wù)。

三、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)必須提升公共服務(wù)質(zhì)量

我國在推動(dòng)公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)上雖然取得一定成效，但還不能滿足服務(wù)型政府建設(shè)的要求。要提升公共服務(wù)質(zhì)量，讓公共服務(wù)受益者真正滿意，就必須有相關(guān)制度安排和相應(yīng)措施保障。

（一）要樹立正確的績(jī)效導(dǎo)向。十八屆三中全會(huì)明確提出：“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。”一是要改進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方案，加快建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估體系，將公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部績(jī)效考核體系，作為評(píng)價(jià)和考核干部的基本尺度，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)估考核的導(dǎo)向作用與激勵(lì)約束作用；二是要鼓勵(lì)多方參與評(píng)估，積極引入第三方評(píng)估。為了保證公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，應(yīng)當(dāng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的多元化，擴(kuò)大公民的參與，大力開展公民評(píng)議活動(dòng)和公共服務(wù)社會(huì)滿意度調(diào)查，加大社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的考核影響權(quán)重，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，以提高我國的公共服務(wù)質(zhì)量和效率。也可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立專門的社會(huì)評(píng)估組織對(duì)各級(jí)政府績(jī)效進(jìn)行科學(xué)的診斷和評(píng)估。

（二）要建立優(yōu)先的財(cái)政保障制度。十八屆三中全會(huì)提出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。”財(cái)政成為搞好公共服務(wù)的重要保障。一是要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。過去預(yù)算雖然有公開，但不夠透明。所以，要健全公共服務(wù)預(yù)算公開機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算透明度，接受社會(huì)的監(jiān)督；二是要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。當(dāng)前，最主要的是要明確各級(jí)政府公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，增加中央和省級(jí)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)困難地區(qū)、財(cái)力不足的地方基層政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度，使基層政府有足夠的能力保障公共服務(wù)，從根本上解決基層政府財(cái)力與支出責(zé)任不對(duì)稱問題；三是要健全財(cái)力保障機(jī)制。一方面要嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)；另一方面在公共服務(wù)預(yù)算安排上給予優(yōu)先保障，同時(shí)要逐步提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重，建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

（三）要實(shí)行嚴(yán)格的服務(wù)質(zhì)量管理。當(dāng)前，管理實(shí)踐出現(xiàn)了一個(gè)顯著變化就是質(zhì)量第一成為新的游戲規(guī)則。一是要制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的基礎(chǔ)。許多西方國家都有這方面的標(biāo)準(zhǔn)，如美國政府《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》、意大利《服務(wù)憲章》、愛爾蘭《優(yōu)質(zhì)顧客服務(wù)行動(dòng)》。漳州市行政服務(wù)中心在加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面進(jìn)行探索和實(shí)踐，在審批項(xiàng)目、流程、時(shí)限和服務(wù)四個(gè)方面制定了1，064項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，這就使得推進(jìn)基本公共服務(wù)有了可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和抓手；二是要實(shí)行質(zhì)量認(rèn)證。借鑒企業(yè)做法，按ISO9000標(biāo)準(zhǔn)建立質(zhì)量管理體系，將政府工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié)該做什么，不該做什么，怎么做，達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)都細(xì)化成制度確定下來，這樣就能有效避免因公務(wù)人員缺席導(dǎo)致工作無法正常進(jìn)行的情況；三是要設(shè)置公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)。設(shè)置公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)是持續(xù)改進(jìn)質(zhì)量的一個(gè)重要激勵(lì)機(jī)制。如，聯(lián)合國公共服務(wù)獎(jiǎng)、歐洲公共部門服務(wù)獎(jiǎng)、美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)、臺(tái)灣政府服務(wù)品質(zhì)獎(jiǎng)等。新加坡2001年就設(shè)立杰出創(chuàng)新獎(jiǎng)，2005年又設(shè)立專門公共服務(wù)創(chuàng)新獎(jiǎng)，每年都評(píng)出若干具有創(chuàng)新意識(shí)的公共服務(wù)部門，以鼓勵(lì)各公共部門創(chuàng)新意識(shí)和變革精神，促進(jìn)政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高。

（四）要建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。由于政績(jī)觀偏差，一味只追求GDP，雖然GDP上去了，但有的并沒有促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和人民富裕，有的還帶來環(huán)境污染。如果不對(duì)決策失誤進(jìn)行問責(zé)，就會(huì)導(dǎo)致決策輕率。因此，要強(qiáng)化行政問責(zé)，追究公共服務(wù)方面的失職責(zé)任。一是將公共服務(wù)作為政府問責(zé)的重要指標(biāo)，使公共服務(wù)的決策、執(zhí)行都納入問責(zé)范圍；二是構(gòu)建全流程、立體式的問責(zé)機(jī)制，使行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)、立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)輿論問責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來；三是要建立公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量追溯制度，尤其是對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、福利機(jī)構(gòu)、保障性住房等建筑質(zhì)量要實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。同時(shí)，要通過治理“庸、懶、散”，解決工作拖拉、推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、吃拿卡要、服務(wù)態(tài)度差等突出問題，切實(shí)改進(jìn)干部隊(duì)伍作風(fēng)，提高服務(wù)水平。

[1] 高尚全，傅治平，李一鳴，徐連林.創(chuàng)新政府[M].人民出版社，2012.

[2] 魏禮群，何家成.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理講座[M].學(xué)習(xí)出版社，2011.

[3] 遲福林.第二次改革[M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

[4] 十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》.