盤活財政存量資金的思考

□文/李敏之

（西安市長安區(qū)財政局 陜西·西安）

國家為了推進財政資金統(tǒng)籌使用，盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌使用，2013年7月李克強在國務(wù)院常務(wù)會議首次提出，要研究激活財政存量資金，提高資金使用效益，財政要帶頭過“緊日子”。2014年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，將其作為創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，提出總體目標、主要原則，系統(tǒng)部署工作要求。

2015年2月27日發(fā)布《關(guān)于盤活中央部門存量資金的通知》（財預(yù)[2015]23號）和《關(guān)于推進地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2015]15號）文件。對如何盤活一般公共預(yù)算存量資金和政府性基金預(yù)算存量資金提出了具體的工作要求；明確了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的范圍及清理措施，規(guī)范了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序，提出建立財政存量資金定期報告制度和完善相關(guān)保障措施。

2015年6月16日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)[2015]35號）。文件指出，將重點推進科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點科目資金的統(tǒng)籌，既要統(tǒng)籌安排當(dāng)年預(yù)算資金，也要加快消化歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

可以看出，國家在盤活財政存量資金上的決心和信心。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，財政收入回歸中低速增長，剛性支出持續(xù)增長，收支矛盾成為財政運行的突出問題。應(yīng)對這一矛盾，盤活財政存量資金，提高財政資金使用效益成為當(dāng)前財政工作的重點之一。

一、關(guān)于財政存量資金的界定

存量是一個經(jīng)濟學(xué)的概念，一般指系統(tǒng)在某一時點所保有的資金或貨物數(shù)量，與增量的概念相對應(yīng)。財政存量資金，是應(yīng)對新形勢下財政管理提出的新概念。從存量資金的存放狀態(tài)上講，指某一時點反映在國庫存款、財政專戶存款、預(yù)算單位實有資金賬戶等相關(guān)科目存放的財政性貨幣資金。這些資金主要是預(yù)算執(zhí)行過程中的沉淀資金和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。其中，國庫存款主要是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算等三套預(yù)算的結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金，以及安排的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金。財政專戶資金，主要是在財政專戶管理核算的代繳國庫單一賬戶的非稅收入、教育收費、代管預(yù)算單位資金、償債準備金等，還包括社會保險基金、國外政府貸贈款等。預(yù)算單位實有資金賬戶資金，主要是按財政國庫要求暫時保留的只出不進賬戶核算的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金或往來資金等。

從財務(wù)管理角度，政府與企業(yè)類似，其運轉(zhuǎn)必須保有適度的結(jié)存資金，以滿足公共服務(wù)投入需要、預(yù)防性需要和投資需要。特別是各級政府在長期實踐中堅持“收支平衡，略有結(jié)余”的財政收支原則，財政部門以及預(yù)算單位為了保證支付能力，傾向于“年年有余”、“手中有糧、心中不慌”。日積月累下，財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金逐年攀升。

二、財政存量資金狀況及原因分析

2015年7月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于盤活財政存量資金有關(guān)情況的通報》（財預(yù)[2015]140號），截至7月21日，中央部門未按規(guī)定交回財政存量資金的依次為中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局16.54億元、新聞出版社廣電總局2.47億元、國資委2.46億元、科技部0.58億元、環(huán)保部0.16億元、貿(mào)促會0.09億元、婦聯(lián)0.04億元、中央統(tǒng)戰(zhàn)部0.02億元。

據(jù)筆者調(diào)查了解，目前地方各級政府也存在大量的財政存量資金，地方的財政存量資金主要存在于財政部門的財政專戶上和部門未納入國庫集中支付的實有資金賬戶和納入國庫集中支付的往來資金賬戶上。形成如此大量的財政存量資金的主要原因有：

（一）傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的產(chǎn)物。預(yù)算作為公共財政的基石，是一項慎重穩(wěn)妥的決策行為。長期以來，這種審慎主要體現(xiàn)在年初編制預(yù)算“留有余地”。從積極的一面看，各級財政按照“集中財力辦大事”理財思路，在年初都預(yù)留了部門資金，待黨委政府明確支持方向后再集中撥付，撥付前反應(yīng)未結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。如年初準備出臺提標政策，相應(yīng)預(yù)留較多資金。從不利的一面看，很多資金在年初預(yù)算編制時沒有足額編入預(yù)算，執(zhí)行中追加調(diào)整，影響執(zhí)行效率，容易造成資金結(jié)轉(zhuǎn)。

（二）財政體制形成掣肘。現(xiàn)行財政體制下，地方財政收入主要來源于土地出讓收入等非稅收入，土地出讓收入等實行宗地結(jié)算，多跨年度，造成收入繳庫和資金撥付在年度時點上的差異；另一方面由于財源結(jié)構(gòu)單一，承擔(dān)本級政府的民生工程等諸多事權(quán)，這種體制下，省級預(yù)算安排時傾向于備足機動資金，歷年滾存結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較多。

（三）預(yù)算單位管理不足。預(yù)算單位作為預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，長期以來不同程度地存在“重爭取、輕細化、重預(yù)算、輕績效”理念。年初預(yù)算編制不夠全面、細化；部分結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金未足額編入預(yù)算；專項補助等二次分配資金較多，多頭管理，審批低效；項目庫管理不完善，項目前期準備不充分，工程類項目進度偏慢。這些都嚴重制約了財政支出進度。

（四）項目管理客觀要求。一是基本建設(shè)類支出。按照基本建設(shè)財務(wù)管理有關(guān)規(guī)定，中央和地方預(yù)算安排的基本建設(shè)投資，必須嚴格按照工程進度撥付，且需要預(yù)留5%左右的資金待結(jié)算后撥付。受項目計劃審批、工程概算調(diào)整等多種原因影響，跨年度實施項目較多，特別是，項目分期實施，但資金集中在當(dāng)年預(yù)算安排，影響了資金撥付進度；二是部分專項支出，如礦產(chǎn)資源專項收入、排污費等，按照規(guī)定要列收列支、專款專用，不能用于平衡一般預(yù)算，部分專項收入年底超收，又沒有具體項目可以實施，只能形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（五）編制預(yù)算時不確定性較大。地方政府性基金都是以收定支、專款專用。由于管理政策分散，財政部門在年初很難準確預(yù)測各項收入規(guī)模，傾向于保守測算，年度執(zhí)行后期形成的超收收入，容易形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。特別是，近年來土地市場進入深度調(diào)整階段，土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費等在年初難以準確編制收支預(yù)算，項目資金到位率不高。執(zhí)行中，由于項目需要論證、審批等多個環(huán)節(jié)，許多資金難以當(dāng)年撥付。

（六）預(yù)算到位率不高。目前，部門預(yù)算編制時間與部門工作計劃擬定時間存在較長的時間差，每年的部門預(yù)算編制通常在上一年度的7～8月份啟動，而部門工作計劃的擬定通常在每年年初。導(dǎo)致一些部門預(yù)算編制階段無法將項目預(yù)算準確落實到具體項目和使用單位，年初預(yù)算到位率低，預(yù)算執(zhí)行進度慢。

（七）專項資金下達偏慢且管理存在漏洞。受上級專項資金下達偏晚、項目資金分解進度慢等因素影響，一些專項資金到四季度才安排給預(yù)算單位，難以及時使用，造成項目資金結(jié)轉(zhuǎn)。同時，一些專項多頭管理，項目單位針對同一項目反復(fù)向不同業(yè)務(wù)主管部門申報，導(dǎo)致重復(fù)安排項目預(yù)算，有些資金安排量超出實際需求，造成資金沉淀。

（八）總預(yù)算會計不記錄機構(gòu)層交易。在現(xiàn)行“三分支”預(yù)算會計體系下，總預(yù)算會計代表政府整體記錄總量層次的撥款交易，但不記錄“機構(gòu)層交易”；行政單位的財務(wù)交易（與事項）由行政單位會計記錄，事業(yè)單位的財務(wù)交易由事業(yè)單位加以記錄。總預(yù)算會計不記錄機構(gòu)層交易的直接后果是：財政資金一旦通過撥款進入各支出單位賬戶后，財政部門（和其他核心部門）就無力對財政資金的流動過程進行事前的有效監(jiān)督。

三、盤活財政存量資金的建議

（一）嚴格預(yù)算支出核算，減少新增存量產(chǎn)生。加強財政部門和部門單位支出核算，嚴格按照收付實現(xiàn)制原則進行預(yù)算支出核算。加強預(yù)算管理角度，應(yīng)當(dāng)堅持按照收付實現(xiàn)制核算原則進行預(yù)算收支。新《預(yù)算法》第五十八條明確規(guī)定，各級預(yù)算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制。特定事項按照國務(wù)院的規(guī)定實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》對于權(quán)責(zé)發(fā)生制核算也做了明確限制，除國庫集中支付年終結(jié)余外，一律不得按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，嚴禁違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，嚴禁違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制方式虛列支出。利用嚴格支出，禁止預(yù)算追加，消化目前存量的基礎(chǔ)上，盡量杜絕新增存量的產(chǎn)生，從而提高財政資金使用效率。

（二）精細化編制年初預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行率。財政存量資金主要是預(yù)算執(zhí)行過程中的沉淀資金和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，不管是沉淀在財政部門國庫存款、財政專戶資金，還是存在各部門的資金，大部分都是由于預(yù)算編制不夠精細造成的，所以要從根本上解決財政資金在各領(lǐng)域“沉睡”的問題，就必須提高預(yù)算編制的精細化。

新《預(yù)算法》中規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。所以財政部門要充分貫徹新《預(yù)算法》精神，認真做好收入預(yù)計，根據(jù)收入數(shù)合理分配各項支出控制數(shù)；各部門、各單位要根據(jù)各自工作需要認真編制部門預(yù)算；政府要嚴格執(zhí)行杜絕預(yù)算追加，倒逼預(yù)算編制精細化。

（三）盡快改革財政總預(yù)算會計制度，增強財政監(jiān)督作用。我國預(yù)算會計框架一直是按“組織類別”構(gòu)造的，不同類別的組織設(shè)計不同的預(yù)算會計分支，對每個分支相應(yīng)制定不同的會計制度，設(shè)置不同的會計賬戶，甚至采用不同的會計處理方法與程序。在這一框架下，每個組織類別和項對應(yīng)的預(yù)算會計分支都是“你記錄‘你的交易’，我記錄‘我的交易’”，“‘你的記錄’我不記錄，‘我的交易’你不記錄”。這種基于組織類別構(gòu)造預(yù)算會計框架的傳統(tǒng)方法帶來了嚴重的、難以克服的“信息障礙”。總預(yù)算會計記錄的是撥款信息，并且在多數(shù)情況下以撥款數(shù)計作支出數(shù)。這也就是大量財政專戶沉淀資金產(chǎn)生的根源，所以盡快改變總預(yù)算會計制度，建立財政總預(yù)算會計、行政單位和事業(yè)單位采用統(tǒng)一的會計科目記錄相同交易，總預(yù)算會計和機構(gòu)會計形成總分類核算與明細分類核算的關(guān)系，由于能夠在廣闊的宏觀畫面上提供所有支出單位微觀層面的大量日常的財政交易信息，總預(yù)算會計得以真正成為財政管理和支出控制的強有力工具。

（四）盤活事業(yè)基金，提高財政統(tǒng)籌力度。加強事業(yè)單位非財政撥款結(jié)余資金管理，改革專用基金管理方式，盤活事業(yè)基金。新《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第三十條規(guī)定，非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)按照規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。非財政撥款結(jié)余可以按照國家有關(guān)規(guī)定提取職工福利基金，剩余部門作為使用基金用于彌補以后年度單位收支差額。

目前，一些事業(yè)單位非財政撥款收支狀況較好，計提了不少專用基金和事業(yè)基金，但是這些基金都閑置賬上。針對這種情形，財政部門可以在編制預(yù)算時削弱這些事業(yè)單位財政撥款規(guī)模，讓事業(yè)單位動用事業(yè)基金彌補收支缺口，盤活沉淀的事業(yè)基金。改革事業(yè)單位職工福利基金等專用基金管理方式，借鑒企業(yè)據(jù)實列支做法，防止專用基金沉淀、閑置。■