福利彩票公益金管理探討

□文/貢 艷

（鎮江市民政局 江蘇·鎮江）

一、引言

近年來，中國福利彩票銷售市場極為火暴。相關數據顯示，2014年中國福利彩票總銷量首次突破2，000億大關，高達2，059.68億元，與2013年比增長294億元，增幅16.67%。隨著彩票銷售的增長，按比例提取的彩票公益金也同步猛增，僅2014年就為國家籌集福彩公益金570多億。那么，如何科學、有效、透明地使用公益金成為擺在管理部門面前的全新課題。

二、福利彩票公益金的內涵

彩票公益金是按照規定比例從彩票發行銷售收入中提取的，專項用于社會福利、體育等社會公益事業的資金。它是彩票資金中扣除彩票獎金、發行費后的余額。根據2006年《財政部關于調整彩票公益金分配政策的通知》，彩票公益金在中央與地方之間按50：50的比例分配。中央彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間按60%、30%、5%、5%的比例分配。地方留成的彩票公益，按彩票發行宗旨使用，由省級人民政府財政部門、民政部門、體育部門研究確定分配原則。

福利彩票公益金（以下簡稱福彩公益金）是從國家授予民政部發行的福利彩票銷售收入中提取的政府性基金，與體育彩票公益金相比，福彩公益金遵循“扶老、助殘、救孤、濟困”的發行宗旨，重點投向社會福利及公益事業中的四大領域。

1、老年人福利領域。主要用于“三無”老人、高齡老人、智障老人等為老方面的社會福利支出，包括公辦老年公寓、農村五保供養機構的改擴建；民辦老年公寓床位建設、運行補貼；養老護理員培訓；老年人呼叫系統、老年人助餐點補貼等。

2、殘疾人福利領域。主要用于民政部門收治的各類精神病障礙患者、智障人士等方面的社會福利支出，包括精神病人福利院、復員退伍軍人精神病醫院的改擴建；殘疾人康復培訓等。

3、困境兒童福利領域。主要用于孤殘兒童、流浪乞討未成年人等方面的社會福利支出，包括孤殘兒童福利機構、流浪乞討未成年人保護中心的改擴建；孤殘兒童手術康復；大齡孤兒助學工程；孤殘兒童護理員培訓等。

4、其他社會公益領域。主要用于除上述三大領域之外的社會公益體系建設、弱勢群體救助等方面的社會福利及公益事業支出，包括社區服務體系、低收入家庭核對體系等信息系統的建設維護；社會工作者能力建設；特困群體臨時救助等。

三、福利彩票公益金現狀

1、資金總量逐年遞增。據統計，我國的福利彩票從1987年起發行，當年的福彩銷量為1，740萬元、籌集福彩公益金855萬元。到2014年福彩銷量為2，059.68億元，增長11，836倍；籌集福彩公益金570億元，增長6，666倍。27年間累計發行銷售11，700多億元，籌集福彩公益金3，600億元，成為社會福利和公益事業發展的重要資金來源。

2、制度體系基本建立。2009年頒布實行了我國第一部規范彩票發行、銷售與管理的專門性行政法規《彩票管理條例》；2012年財政部、民政部、國家體育總局在《條例》基礎上，對彩票管理職責、彩票資金管理等四個方面的內容進行細化補充，出臺了《彩票管理條例實施細則》。同年，財政部為規范和加強彩票公益金籌集、分配和使用管理，健全彩票公益金監督機制，制定了《彩票公益金管理辦法》。此外，各省為進一步規范彩票公益金管理也相繼出臺了一些地方性管理辦法。

3、資金管理逐步規范。福彩公益金經過近30年的運轉，財務管理和會計核算基本規范。在資金籌集上，福彩公益金作為政府性基金納入部門預算，實行“收支兩條線”管理；在資金撥付上，能按項目的序時進度，及時足額撥付；在資金使用上，基本符合福彩的公益本質，實現了經濟效益和社會效益的雙豐收。

4、慈善平臺初步搭成。社會公眾通過政府搭建的福利彩票銷售點這一常態化、大眾化的慈善平臺，在購買彩票的同時奉獻愛心。以數字型彩票35%的比例計算福彩公益金，彩民每購買1注2元的福利彩票，就有7角錢捐給國家福利事業。《中國青年報》曾對社會公眾參與慈善活動的方式進行了調查，結果顯示54.7%的參與者曾以購買福利彩票的形式奉獻愛心。發行福利彩票、籌集公益金已成為社會主義市場經濟條件下公眾參與無償捐贈的重要形式。

四、福利彩票公益金管理中存在的問題

1、福彩公益金分配缺乏制度性約束。福彩公益金分配是資金管理的首要環節，直接決定公益金的流向，從實踐看主要存在三方面的問題：一是福利彩票分配部門權力過大。公益金年度預算報人大審議時，通常只申報總額，不報明細，待人大審議完成后，直接由財政、民政部門商議公益金投向、入選項目、資金明細等，無項目申報、審批等方面的制度約束；二是福彩公益金分配結構不盡合理。盡管分配遵循“扶老、助殘、救孤、濟困”的發行宗旨，但對于四類項目在福彩公益金分配中的占比、能否用于經常性項目支出等都沒有明確規定，分配比例靈活性較大、支出零碎、導向性作用不突出；三是福彩公益金平衡一般預算的現象仍然存在。雖然《條例》明確規定彩票公益金不能用于平衡財政一般預算，但由于一般預算和福彩公益金的資金投向都包括社會福利和公益事業等民生方面的支出，兩者使用范圍重疊，極易產生用福彩公益金補充本應是由財政一般預算投入到社會福利和公益方面的資金不足，存在事實上用彩票公益金平衡民生方面一般預算的現象。

2、福彩公益金使用效率效果低下。福彩公益金的規模龐大，但監管措施相對滯后。一是空頭項目導致資金閑置。部分基建項目事先爭取資金，福彩公益金到位后，由于土地未落實、配套資金未到位等原因，無法按期實施項目，導致福彩公益金長期閑置，影響資金使用效率；二是擅自改變福彩公益金用途。有些社會公益和社會慈善項目因影響力大、政府關注度高，經常能爭取到部、省、市等專項資金的額外支持，多方資金的投入遠大于項目實際支出，項目結余的福彩公益金被使用部門擅自改變資金用途，挪作他用；三是項目績效考核流于形式。部分福彩公益金資助項目產生的社會效益偏低，預期目標與實際產生的效果有較大的差異，造成資金浪費。

3、福彩公益金公開力度不夠。從以往公布情況來看，各地福彩公益金公示時間不一、公示內容詳略不一、公示平臺不一，無法完全保障公眾對彩票公益金的知情權。一是未按規定時間公告，隨意延遲公告或是不公告的現象時有發生；二是公告內容不完整，內容過于粗略，僅列出大類數據，不公開明細，未將項目決策、項目實施、效率效果等相關信息面向社會公開；三是公告平臺單一，絕大多數福彩公益金的公示是在部門官方網站上刊登，社會公眾知曉率低，公告流于形式。

五、改進福利彩票公益金管理的意見

1、大力推進法制化進程。一是推進彩票事業立法。目前，我國出臺的涉及福彩公益金的政策文件包括：《彩票管理條例》（國務院令第554號）、《彩票管理條例實施細則》（財政部、民政部、國家體育總局令第67號）、《彩票公益金管理辦法》（財綜〔2012〕15號），其效力等級最高是行政法規。建議加快制定《彩票法》，將福彩公益金籌集、使用、管理等各個環節列入法律監督體系，增強約束力；二是修訂完善制度。從實際運行情況看，已出臺的制度中部分條款存在缺陷，如福彩項目的確定、審批等；部分條款太過寬泛，如福彩公益金的公示內容等。建議及時修訂完善相關政策文件，增強制度的可操作性；三是健全工作機制。要配套制定福彩公益金分配機制、資助項目評估機制、撥付機制、公開機制、核查機制等各類工作機制，增強工作的實效性。

2、積極構建全方位督查體系。一是加強內部監督。財政、民政部門要建立動態監管體系，對福彩公益金資助項目的進展情況、項目完成情況進行跟蹤核查，對核查中發現的問題要及時反饋給公益金使用部門，督促其整改落實，提高福彩公益金使用的合法性、合規性；二是引入外部監督。委托第三方獨立機構開展績效評價，由專業的社會力量介入資金分配、使用的全過程，通過運用科學、合理的評價方法，對福彩公益金支出的行為過程、支出成本及其產生的最終效果進行客觀、公正的衡量比較和綜合評判，提高福彩公益金的使用效率、效果；三是強化結果運用。綜合內外部監督結果，對使用規范、效率效果良好的福彩公益金資助項目，次年同類項目在安排福彩公益金預算時優先考慮；對存在閑置、違規使用、效率效果較差的公益金資助項目，次年同類項目不再給予福彩公益金資助，并對項目主要負責人進行問責談話，追究相關責任，提高督查工作的行政約束力。

3、全面強化信息公開。一是嚴格公示時間。要按照《彩票公益金管理辦法》第四章第二十條、第二十一條的規定，省級以上民政部門及省級財政部門在6月底前、財政部在8月底前公示相關內容；二是完善公示內容。盡可能讓社會公眾一目了然，市級福彩公益金資助項目，要逐個列出，細化到人、精確到元；省級福彩公益金資助項目，要按大類列出，確保能追根溯源。同時，將福彩公益金年度審計報告與績效評價報告一并公示；三是拓寬公示渠道，要在當地政府網站、主流媒體等多渠道發布公告，主動接受社會監督，保障公眾的知情權，向社會呈現一本“明白賬”。

4、精心打造公益品牌。近30年來，數以億萬元的福彩公益金投入到老年人、殘疾人、困境兒童等弱勢群體社會保障和社會福利事業，藍天計劃、星光計劃、貧困學子助學計劃等都是福彩公益金的資助項目，但由于宣傳力度不夠，福彩的公益本質并未被社會公眾認識。根據人民網彩票頻道調查結果顯示，有55.81%的受訪者認為買彩票可以獻愛心做慈善，但僅有23.16%的受訪者表示知道什么是彩票公益金。建議擴大品牌宣傳，在激發社會公眾支持參與福彩事業的同時，更加形象直觀地展示福利彩票為社會公益事業做出的貢獻。

六、結語

巨額的福彩公益金，既要通過科學合理的渠道回饋社會，發揮其在社會福利和公益事業方面的最大效能，同時又要建立完備的監管體系，確保福彩公益金在陽光透明的氛圍中運行，唯有如此，才能吸引更多的彩民來“添磚加瓦”。

［1］多吉才讓主編.福利彩票.中國社會出版社，1996.

［2］鄭莉莉.發揮審計在彩票公益金監督中作用.中國審計，2014.

［3］孫回回，章新蓉.福利公平下的彩票供需及公益金管理研究.經濟科學出版社，2014.