地方政府債務問題研究

□文/張海紅

（許昌職業技術學院 河南·許昌）

《中華人民共和國預算法》中明確規定：地方政府不得發行地方政府債券，這使得地方政府財政收入無法滿足地方經濟投資發展和提供公共服務的資金需要，財政開始出現赤字。為解決財政赤字、獲得更多資金，一些地方政府通過劃撥土地、發行國債、出讓股權、抵押貸款等地方融資平臺大量舉債，地方政府債務風險已經顯現。

一、我國地方政府債務現狀

（一）債務規模大。1993年之前，我國政府發行債券的規模并不大，但1994年《中華人民共和國預算法》頒布后，政府債券發行量突破了1，000億元，2001年至2010年這十年間，政府債券發行量已達到1.3萬億元。從地方債務方面來看，截至2010年底，我國地方政府債務規模已超過5萬億元，而社會保障基金缺口、信托融資等債務尚未計入其中。據審計署2011年6月審計數據顯示，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計12.1萬億元。有些地方政府債務負擔已超過負荷幾乎到了危機邊緣，不僅制約了經濟的健康發展，而且還極易引發社會經濟問題。

（二）債務具有隱蔽性。由于沒有充足的資金滿足地方經濟發展的需要，造成一些地方政府在舉債過程中巧立名目，缺乏透明度，往往采用變相的手法將一些顯性負債轉變為隱形負債，提高了債務違約的風險。此外，地方政府負債范圍較廣，地方政府對債務沒有統一的統計數據和統計口徑，不利于有效控制和監管。

（三）債務形式多種多樣。當前，構成地方債務的既有外國政府或國際金融組織貸款、中央政府代為發行的公債等款項，也有大量的工程、工資、企事業單位負債、違規擔保等款項，還有通過法人機構的間接對外舉債，債務形式多種多樣。從舉債主體來看，既有地方政府，也有政府部門，還有非盈利性機構，多元化主體不僅造成了管理上的困難，還極易導致舉債失控。

二、我國地方政府債務形成的原因

（一）地方政府事權與財力不對等。財政體制造成我國地方政府債務的根本原因。1994年我國開始實行分稅制，即，通過稅種劃分形成中央與地方的收入體系，但隨著社會的發展，地方政府不僅要提供義務教育、社會治安、交通衛生等公共服務，還要承擔政府部門日常運轉所需資金和經濟建設職能，事權大、財權小，事權與財權不對等，導致地方政府不得不舉債度日。同時，作為一級獨立財政部門，農村稅費改革、國有企業歸屬改革等也在一定程度上增加了地方政府財政開支，造成地方政府債務不斷攀升。

（二）財政預算軟約束。我國地方政府沒有財政自主權，缺乏必要的融資渠道和有效合理的制度規范，在不得已的情況下，地方政府只能以非正規渠道變相舉債、融資，而且當地方政府無力償還債務時，所有的債務都將由中央政府承擔。此外，我國地方政府領導干部在任期內調動非常頻繁，而政府官員的政績考核過度依賴于經濟發展程度，這就會造成地方政府領導行為的短期化，為在任期內實現“政績”不顧經濟發展規律，盲目舉債，一任政府用完幾任政府的資金，加速了地方政府債務的迅速膨脹。

（三）地方政府融資平臺不完善。當前，我國正處經濟轉軌期，為推動地方經濟發展，國家宏觀經濟政策導向要求地方政府投入大規模資金，但地方政府并不能像過去那樣直接舉債融資，因而不得已與財務公司、金融租賃公司等違規舉債以解決資金壓力。如有的地方政府未經監管部門批準吸收公眾資金，有的通過攤派集資，有的則將學校、醫院等作為資本融入平臺公司。

三、我國地方政府債務解決途徑

（一）規范地方政府融資平臺。規范地方政府融資平臺是遏制地方政府性債務迅速膨脹和防范地方政府財政金融風險的有效措施。當前，財政部、銀監會等相關部門聯合下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》對規范地方政府融資平臺管理、防范財政金融風險起著有效的遏制作用。隨著銀監會、銀行等機構對融資平臺公司管理規范程度的加強，大部分融資平臺公司正按照相關要求朝著規范化方向運行。地方各級政府應當嚴格按照相關法律規定，以保持經濟持續健康發展，維護社會穩定。

（二）正確處理政府與市場的關系。解決地方政府債務的根本途徑是正確處理政府與市場的關系，控制政府財政支出。地方政府財權小，但承擔的職能卻非常多，為滿足生產、投資等發展需要，地方政府不得不通過銀行貸款、出讓土地等方法融資舉債。劃分政府職能范圍，簡化政府職能，將應當由市場承擔的職能交給市場，充分肯定市場在資源配置中的決定性作用，政府只需要做好公共服務，實施宏觀調控，維護社會穩定等純公共產品，對可以通過市場配置的準公共產品則可以引入社會資本，以減少財政負擔。

（三）完善財政體制，均衡各級政府的財權和事權。財權與事權不匹配是造成地方政府債務的根本原因所在，因而在市場經濟體制和公共財政框架下，在中央權力集中的基礎上明晰政府間的責任、財權和事權，形成規范的支出責任劃分模式，健全地方稅制，減輕地方政府的財力負擔。