《中國現代文學文獻學研究》后記

摘 要：自1954年設立以來，街道辦事處就一直作為市轄區或者不設區的市政府的派出機構而存在。改革開放以來，街道辦事處的社會管理體制面臨著諸多問題和挑戰，針對街道辦事處的改革迫在眉睫。學界出現了關于街道辦的存廢之爭，近年來一些地方也開始對街道辦事處進行試點改革。解決目前街道辦事處出現的問題，必須通過理論探討與實踐考察相結合對街道辦事處的法律地位、職權配置進行合理的定位。

文獻標識碼：A

文章編號：1005-7110（2015）05-0111-05

收稿日期： 2015-08-28

基金項目： 國家社科基金項目“基層政權建設法律制度研究”（14BFX025）之階段性研究成果。

作者簡介： 王兆剛（1974-），男，山東曹縣人，青島大學法學院教授，主要研究方向為中國政治制度；董葉（1992-），女，山東菏澤人，青島大學法學院研究生，主要研究方向為中外政治制度。

街道辦事處是新中國成立后設立的城市基層管理部門，只存在于城區。1954年全國人大常委會制定的《城市街道辦事處組織條例》規定：“為加強城市居民工作，密切政府與居民的聯系，市轄區、不設區的市的人民委員會可以按照工作需要設立街道辦事處，作為它的派出機關”，由此街道辦事處作為市或市轄區政府的派出機關擁有了法定地位。在此后五十多年的歷史中，歷經文革和改革開放，其職能和結構也幾經變遷。改革開放以來，隨著社會的不斷發展，街道辦事處的地位問題引發廣泛爭論。本文擬對我國學術界近年來有關街道辦事處問題的研究現狀作一梳理，并對下一步的研究方向提出若干看法。

一、我國城市街道辦事處問題的研究現狀

改革開放之后，街道辦事處所處的社會歷史條件發生了根本性的變化。作為為服務和管理城市居民而設立的政府基層部門，其實際職能和作用已遠遠超越了前述《條例》的規定。目前，學術界圍繞街道辦事處的法律地位、權責以及改革方向展開了廣泛的研究和討論，主要學術觀點綜述如下：

第一，街道辦事處的法律地位問題。1954年全國人大委員會通過《城市街道辦事處組織條例》，規定街道辦事處是市轄區或不設區的市的人民委員會的派出機關，街道辦事處依附于區政府，是代表區政府辦理有關居民事宜的機關，不具有完全的行政層級性質。對此，學者目前普遍認同這一定位。盧珂指出，“在理論上，就街道辦事處的法律地位而言，它是市轄區人民政府或不設區的市人民政府的派出機關，而不是一級政府?！?[1]（P70）范利平認為，“街道辦事處不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執法權和完全的行政管理權，只能受制于各職能部門的委托或充當行政職能‘傳遞者’的角色?！?[2]（P33）也有學者提出了街道辦事處的雙重屬性，如周平提出，由于街道所具有的既是行政區又是城市社區的雙重性質，它使街道辦事處也具有了行政組織和社區組織的雙重性質。 [3]（P80）

第二，街道辦事處的權能問題。《城市街道辦事處組織條例》規定，街道辦事處的主要職權包括：辦理派出它的政府交辦的有關居民工作的事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見與要求等。目前，街道辦事處在實際工作中承擔著上級機關布置的大量行政性事務，如轄區黨建、精神文明建設、城市管理、社區服務、經濟發展、社會治安、文教衛生、計劃生育、司法調解、群眾生活等 [4]，這些工作內容很多都是法律和文件中沒有體現的，存在著街道辦事處權能與其承擔的工作不一致問題 [5]。到目前，街道辦事處除了沒有同一層級的人大、政協等機構外，幾乎涵蓋了一個區域政府應有的全部職能 [6]。

很多學者圍繞街道辦事處的這一特點展開研究，指出了其現有權能設計與現實的脫節。李愛國等人認為，“現實生活中的街道辦承擔的工作任務，已經大大地超過了法律規定的范圍?！?[4]（P20）“大量的城市事務需要街道辦事處去處理，其職能不斷增加，但卻沒有相應的法律地位和行政權力來承接和處理這些事務。因對有些任務沒有行政指揮權、執法權、協調權，只能充當上級政府的‘二傳手’，致使工作無法落實到位?！?[4]（P21）吳非和笪素林另辟蹊徑，從任務型組織理論對街道辦事處性質和功能進行定位：“街道辦事處不僅沒有履行政府職能的法定權力，也不承擔法律責任，其所承擔的只是任務職責?！薄白鳛榈胤秸沙鰴C構的街道辦事處，實質上是十分典型的任務型組織，它不是政府履行職能的一種常態化方式，而是在特定情境和任務下做出的策略性選擇?！薄敖巧难由煨?、職能的不確定性、任務的復雜性，正是街道辦事處這樣的政府派出機構的特點?！?[7]饒常林、常健也提出了同樣的看法：“雖然目前很多區職能部門跨過區人民政府直接向街道辦事處布置工作，但從法理上講，這只是一種行政委托，街道辦事處接受的只是職責，不是職權，也不可能獲得獨立的行政執法權和行政管理權?！?[8]

孫君芳從社會資本理論談起，認為目前的街道辦事處體制不適應市場經濟條件下現代城市管理的新要求，主要表現為職能“越位”和功能“錯位”，對社會資本的發展形成了無形的制約；大量的行政事務和社會事務沿著政府層級“漏斗”都落到了街道辦事處上，而街道辦事處卻沒有相應的法定地位和權力；街道辦事處承擔的既有政府組織的行政功能，又有經濟組織的企業功能，還有社區組織的社會服務功能，形成“政經合一”和“政社合一”的畸形狀況。 [9]（P31）盧珂同樣指出“在實踐中，街道辦事處出現了因承擔一些應由區政府及區職能部門承擔的職能而致的越位現象，因包攬了一些應該由居民自治組織和社區公民社會組織承擔的職能而致的錯位現象和本應由街道辦事處履行的職能而未履行的缺位現象，造成職能定位日益模糊，處于角色尷尬境地?！?[1]（P70）

第三，街道辦事處與社區居委會的關系。街道辦事處是城市基層政府的派出機構，社區居民委員會則是城市社區的居民基層自治組織，二者并無隸屬關系與行政等級關系，而是指導與被指導的關系。但現實中二者的關系發生了變異，社區居委會儼然成為政府事務的“執行機關”，對此學者進行了較為集中的探討。李愛國等學者指出，“目前，由于街道辦事處承擔了過重的工作任務，在人員有限的情況下，不得不將一部分工作下派給社區居委會，致使街道辦事處與居委會的關系也變成事實上的領導與被領導關系，弱化了街道辦事處本身應承擔的職能，又造成社區組織的職能錯位和扭曲?！?[4]（P21）范利平認為，“在街道辦事處與居民委員會的關系中，存在的問題是‘指導’為虛，‘命令’為實?！?[2]（P32）楊宏山也認為：“街道辦事處還將自己承擔的很多職責轉手推給居委會。居委會主要依賴于街道獲取資源，整天忙于完成街道交辦的事項，包括信息采集、數據統計、問卷調查、工作檢查等，致使居委會在工作內容和方式上都帶有行政化色彩”，工作從區市一級到街道辦一級再到居委會層層下放，“居委會實際上變成了街道辦事處的‘腿’，其法律地位被懸空，難以切實保障居民自治權利。” [10]可以說，在強大的國家政權面前，城市社區居委會的自治空間是有限的。

第四，關于街道辦事處的體制改革。圍繞城市街道辦事處的改革問題，學者進行了熱烈討論。目前學術界對街道辦體制改革的討論主要集中在兩個方面：一是加強街道的綜合管理職能，提高其權力，將街道改造成一級政府；二是淡化街道辦事處的行政色彩，加強基層自治，將街道辦事處改造為社區服務組織。如袁方成和王明為認為，“隨著城市管理重心下移，街道辦承擔的職能急劇膨脹，變成了‘準政府’卻沒有賦予相應的管理權力和資源，從而出現了‘缺位’‘錯位’和‘越位’現象。而對應的街道辦的人員配置較低，人事管理制度不規范，人員素質偏低。隨著居民物質生活水平和文化需求水平的提高，居民的物質和精神需求日益多樣化，這些都對街道管理的能力和水平提出了更高的要求。而現有街道辦的組織規?；旧鲜前凑账爡^常住人口規模設計的，面臨著人口倍增、社會矛盾頻發等問題，按既有的組織規模和傳統的管理方式就難以很好地履行社會管理和公共服務職能。” [5]范利平通過系統考察全國街道辦事處改革的實踐中得出這樣的結論：街道辦事處絕不會再停留在區政府的派出機關的水平上，其法律地位正朝著基層政權的方向演化。 [2]（P33）孫君芳則認為“城市基層要提高社會資本的存量，實行‘善治’，就是要弱化乃至撤銷街道辦事處，培育公民社會的現代公民意識，使公民具有較強的主體意識、權利意識和參與意識，形成信任、互惠社會關系的合作網絡?！?[9]（P32）

也有學者主張維持現有體制，如周平指出，“如果要加強街道辦事處的政府化，或者將其改造為一級政府，勢必要建立一定規模的科層組織和擴大政府機構，而這樣就會增大科層組織的消耗，增加管理成本，很顯然，這樣的努力是同我國的行政體制改革的要求不相吻合的，違背了我國行政體制改革中精簡、效率的基本要求……而要淡化街道辦事處的行政性質，將其變為純粹的社區組織，則也完全沒有可能性?！?[3]（P79）

綜合而言，學術界對街道辦事處目前運行體制中存在的問題已有了一定共識：街道辦事處的存在和運行目前缺乏法律依據，使得其職能和職權在現實實踐中缺乏必要的法律基礎；街道辦事處與社區居委會的關系在實踐中由指導關系轉變為非正常的領導關系。對于街道辦事處體制改革的問題，學者各抒己見，主要分化為強化街道的綜合治理職能，將街道辦發展為一級政府和撤銷街道辦、培育社區自治組織兩大研究取向。可以說，學術界對街道辦事處的地位、作用、現狀、存在問題及改革方向已有了較為廣泛的研究，但已有研究偏重于定性研究，理論分析較為充分，針對不同地區街道辦事處的實證研究與比較分析尚顯不足，因此還不能為進一步的理論分析與對策研究提供足夠的經驗支持，也無法充分反映不同地區對街道辦事處地位權能的不同要求。

二、對于我國街道辦事處問題研究的展望

目前關于街道辦事處的問題并不是簡單的存與廢的問題，而是圍繞著街道辦事處的相關理論與實踐問題尚未得到充分討論與系統研究，在此基礎上的對策研究缺乏足夠的理論支撐。其中我們首先需要厘清兩種關系：第一是政府與街道辦的關系，二是街道辦與居民（包含社區居委會）之間的關系。

第一是要厘清地方政府與街道辦的關系，首先有必要從理論上對街道辦事處進行準確定位?？梢哉f城市街道行政管理是我國管理體制中法律制度最不健全的部分。1954年12月通過的《城市街道辦事處組織條例》以法律形式確定了城市街道辦事處的性質和任務，但條例規定過于簡單，據此街道辦事處的性質、地位和職能都還有許多不確定性，這使得街道辦事處在以后的發展中，其實際狀況與條例規定相去甚遠。2009年全國人大廢止了《城市街道辦事處組織條例》，但新的相關法規并沒有出臺，因此街道辦事處在法律上失去了存在依據。

法律與現實的脫節對目前街道辦事處的存在和定位設置了障礙，使得將來要進行的街道辦體制改革缺乏充分的理論支持與基本的法律制度基礎。下一步的研究有必要從理論上清晰闡釋街道辦事處在當代中國存在的合理性問題及其法律定位問題。由于我國不同地區的經濟、文化、社會發展水平差異較大，各地城市街道辦事處的地位、作用也各有不同。因此需要對典型地區街道辦事處的地位、作用等問題進行區域實證研究與比較研究，總結其共同規律與不同特色，為系統的理論研究提供充分的經驗支持。

第二是如何理順街道與社區的關系，這是完善街道辦事處體制必須解決的問題。我國的街社關系長期呈現異?；癄顟B，社區居委會大都被街道“改造”成為自己的“派出機關”，形成了事實上的上下級關系。而其他一些新興的社區組織，如業主委員會、文化社團等自治活動也時常會受到街道辦的干預。居委會自我管理、自我教育、自我服務的自治功能無法得到更好地發揮，本應履行的正常功能在很大程度上被街道辦事處和其他政府組織所覆蓋。此外，長期沿襲下來的“官本位”思想也存在于一些街道干部身上，再加上街區民眾也普遍存在著對為官者的敬畏與依附心理，認為有事就要找政府，對社會自治組織的作用和功能也是一知半解。

按照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等相關法律要求，街道辦事處名義上下轄社區居委會，但居委會作為基層群眾性自治組織，并不是街道辦事處的下屬機構，街道辦事處與社區居委會是指導與被指導的關系，而不是領導與被領導的關系。2011年中共中央和國務院聯合下發了《中共中央國務院關于加強社會創新管理的意見》，其中主要以黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與作為基層社會管理創新的核心內容。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會也明確提出了“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府的主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調解、居民自治良性互動”的要求。街道辦事處與社區居民委員會的關系是一種法定指導關系，對居民工作進行指導、支持和幫助。只有放松對居委會的控制，居委會才會獲得更為廣闊的活動空間，將更多的精力用于居民自治上，推動社會自治管理的發展。可以說在政府指導下的居民良性自治是當前我國基層政治的發展方向。但由于目前我國的自治組織和市場機制尚未成熟，社會力量弱于國家力量，有限的社會組織不足以承擔眾多的社會管理職責。在發展和完善自治組織的各項條件具備之前，對于各社區組織和居民委員會等自治組織具有重要指導作用的街道辦事處仍是不可或缺的。

從上述內容看，要理清政府管理服務和居民自治的界限和關系，在原則上比較清楚，即街道辦事處必須充分尊重社區居委會的法律地位，同時還要使民眾明確社區居委會的自治地位，調動居民自治的參與積極性。但在實踐中，二者的關系錯綜復雜，理論設計與實際運行之間相去甚遠。社區自治固然有其理論合理性，但街道辦事處對居民自治的干預也有其現實合理性。有必要對全國不同區域城市街道辦事處與社區居民自治的關系模式與實際運行進行大量的個案研究，在此基礎上進行系統的比較分析，總結出二者關系的主要形態及產生諸種形態的多層次原因，并對將來的改革路徑進行前瞻性研究。

第三是關于街道辦事處的存廢問題。政府在進行街道辦體制改革時需將考慮到的替代性的政府履職方式與設置街道辦事處進行比較，從“成本—效益”出發做出決策。撤銷街道辦事處，能否更為有效的促進基層民主的推進？社會管理是否就此能夠更加合理？減少層級，究竟能為政府減少多少行政成本？撤消后，如何對這些人員進行妥善的安置？這些問題都必須納入考慮和研究。街道辦事處今后的發展取向根本上還是取決于對街道辦事處的合理定位。只有從街道辦事處的地位、職能及職權等方面，對街道辦事處進行科學、合理的定位，才能有針對性地對街道辦體制進行改革，進而調整基層政治關系，規范和發展城市基層政治。

當前，我國城市管理體制是市—區—街道—社區四級管理，其中，市、區二級為政府，街道辦為政府派出機關，社區委員會為自治組織。在“兩級政府、四級管理”的體制下，街道辦被賦予相當于一級政府的管理職責，遠遠超過了派出機關的職能范圍和承載能力。由于市、區政府發號施令，社區負責提供公共服務，街道辦一般都是“奉令行事”，充當“二傳手”的角色。但若撤銷街道辦，區政府便將直接面對幾十個甚至上百個社區、居委會，繁重的任務使得政府依舊把社區視為“街道辦”交派任務，撤銷行為將變得毫無意義。

綜上所論，街道辦事處的職能定位及其管理體制改革，無法簡單地做強化或弱化的加減法，這些都不是解決問題的合理思路。如前文所述，鑒于我國復雜多樣的國情，可以先考慮進行區域性的差別研究，在充分的實證研究基礎上再進行綜合研究，對街道辦事處這一機構進行合理定位，包括作為政府派出機構街道辦事處其角色期待是什么，是向上作為政府職能的延伸，還是向下服務于社區治理，亦或是二者的結合？如何在政府和社區之間為其進行準確定位？只有解決好這些問題，我們才能更好的完善城市基層治理機制，提高城市治理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化。