基層人民銀行執(zhí)法檢查工作問題研究
——基于法理分析角度的認(rèn)識與思考

魏志強(qiáng)

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163000）

基層人民銀行執(zhí)法檢查工作問題研究
——基于法理分析角度的認(rèn)識與思考

魏志強(qiáng)

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163000）

黨的十八屆四中全會把依法治國提升到前所未有的高度，這既是對中央銀行適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，全面深化金融改革工作的全面部署，同時(shí)，也是對人民銀行依法履職尤其是基層人民銀行行政執(zhí)法工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。然而，金融立法滯后、制度間銜接不暢、法律制度操作性不強(qiáng)等問題仍是困擾基層人民銀行執(zhí)法檢查工作且亟需解決的突出問題。

基層銀行；執(zhí)法檢查工作；存在問題研究及建議

黨的十八屆四中全會把依法治國提升到前所未有的高度，這既是對中央銀行適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，全面深化金融改革工作的全面部署，同時(shí)，也是對人民銀行依法履職尤其是基層人民銀行行政執(zhí)法工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。然而，金融立法滯后、制度間銜接不暢、法律制度操作性不強(qiáng)等問題仍是困擾基層人民銀行執(zhí)法檢查工作亟需解決的突出問題。

20世紀(jì)初，奧地利社會法學(xué)家埃利希[1]提出“活法”概念，即認(rèn)為具體個(gè)案體現(xiàn)出的法律事實(shí)與法律關(guān)系背后，必然存在可以用法理闡釋的抽象結(jié)果，用以加深法律的橫向研究。所以，通過“活法”分析方法，選取三個(gè)實(shí)體性問題，一方面努力回答實(shí)踐所提出的法律問題本身，另一方面也兼作從個(gè)案去揭示具體規(guī)則如何被實(shí)踐發(fā)展的嘗試。

一、行政處罰行為效果與行為相對人的認(rèn)定

與其他部門法學(xué)相比，行政法學(xué)尤其是概念行政法學(xué)更加突出對于行政主體資格以及行政職權(quán)行使的認(rèn)識和研究，這與行政法控權(quán)精神的價(jià)值定位有關(guān)。長期以來，學(xué)界始終致力于如何在法治層面限制公共權(quán)力的濫用，但應(yīng)該承認(rèn)，“未經(jīng)歷憲政和司法審查制度充分侵染的中國行政法學(xué)”[1]，依然無法擺脫政府強(qiáng)制背景下的功利與浮躁。作為行政行為效果的承受方，行政相對人比較行政管理主體，處于弱勢地位，加之個(gè)別主體組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜，執(zhí)法機(jī)關(guān)習(xí)慣于單方面將行為作用主體與效果作用主體混為一談，以至于實(shí)務(wù)過程中，因概念體系和規(guī)則體系不完善造成法益侵害事件屢見不鮮。基于此，站在概念行政法學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、清晰、確定的立法原則，進(jìn)一步明確行政管理對象，避免公共事務(wù)組織和管理作用效果錯(cuò)位，對于指導(dǎo)法治實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民權(quán)利的最終目標(biāo)具有重要意義。

人民銀行作為金融監(jiān)管部門，尤其是基層人民銀行在依法履行行政執(zhí)法職能過程中，也同樣面臨執(zhí)法對象與執(zhí)法效果錯(cuò)位的問題。如在銀行分支機(jī)構(gòu)被處罰主體認(rèn)定方面，根據(jù)《行政處罰法》第三條可知，行政處罰的對象包括公民、法人或者其他組織。首先，銀行分支機(jī)構(gòu)為非公民主體；其次，根據(jù)《公司法》第十四條規(guī)定：“分公司不具有法人資格”，由此推定銀行機(jī)構(gòu)在各地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)也同樣不具有法人資格。那么，要確定銀行分支機(jī)構(gòu)在行政法領(lǐng)域具有被處罰資格，只能將其主體類型劃入其他組織范疇。盡管我國行政立法也將其他組織納入調(diào)整范圍，但對其定義、劃分標(biāo)準(zhǔn)卻未進(jìn)行釋明。事實(shí)上，銀行分支機(jī)構(gòu)的其他組織身份已在民事審判立法和實(shí)踐中得到明確，雖然我國有行政審判參照民事審判的傳統(tǒng)，但這也只停留在審判程序?qū)用妫瑢τ谄渌M織性質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)這樣的實(shí)體問題，不能將民事法律概念直接適用于行政法律關(guān)系。從法理分析角度看，銀行分支機(jī)構(gòu)在行政法層面是否屬于行政處罰對象，尚不具備有力的立法支撐。根據(jù)《中國人民銀行法》《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定，人民銀行總行至縣支行在立法層面都被賦予行政處罰權(quán)。由于銀行分支機(jī)構(gòu)行政法律關(guān)系主體資格不明確，基層人民銀行決定對某銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰法理上只能以其總行作為被處罰人，基于對司法實(shí)務(wù)工作的認(rèn)識和理解，這種由銀行法人統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的行政行為操作起來既缺乏效率也不符合實(shí)際情況。

二、違法行為的價(jià)值判斷與“一事不再罰”原則的適用

行政處罰是通過使行政法律關(guān)系一方承受不利后果，并對其進(jìn)行否定性評價(jià)，以達(dá)到懲戒效果的法律行為。作為一種負(fù)擔(dān)行為，清晰、確定的立法表述對于定性違法行為至關(guān)重要。一方面，社會主體需要法律提供某種價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范參與社會活動(dòng)的主體行為，這是法律“指引作用”的內(nèi)在要求。另一方面，權(quán)力部門也需要根據(jù)這種確定的價(jià)值判斷，通過法律設(shè)定的違法后果保障確定性“指引作用”的實(shí)現(xiàn)。

“一事不再罰”原則的適用問題，是上述體現(xiàn)在實(shí)務(wù)中最為典型的實(shí)例。“一事不再罰”通常認(rèn)為：“相對人的一個(gè)違法行為不得給予兩次或兩次以上的行政處罰。”[2]因此，認(rèn)定相對人違法事實(shí)是否存在一個(gè)還是多個(gè)違法行為，將會直接影響處罰結(jié)果。如《反洗錢法》第三十二條羅列了八種應(yīng)處罰情形，并規(guī)定存在八種情形其中之一，就應(yīng)給予行政處罰。那么，相對人同時(shí)存在兩種以上應(yīng)處罰情形時(shí)，又如何適用“一事不再罰”原則。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《反洗錢法》第三十二條規(guī)定的八種應(yīng)處罰情形，是對洗錢行為的具體化描述，目的只是為監(jiān)管部門提供研判違法行為的標(biāo)準(zhǔn)，從立法目的及保護(hù)法律關(guān)系的客體角度出發(fā)，應(yīng)作為破壞金融秩序，侵害社會主體權(quán)益的整體行為看待。對其處罰，僅在處罰區(qū)間內(nèi)進(jìn)行一次處罰即可，至于違法行為的數(shù)量可作為裁量處罰的依據(jù)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，出現(xiàn)兩種以上行為應(yīng)認(rèn)定為“多事”，如對比《反洗錢法》第三十二條第一項(xiàng)：“未按照規(guī)定履行客戶身份識別義務(wù)”和第六項(xiàng)：“拒絕、阻礙反洗錢檢查、調(diào)查”表述可知，第一項(xiàng)對于相對人行為的主觀認(rèn)定，既可以是故意也可以是過失，而第六項(xiàng)行為相對人主觀必須為故意；第一項(xiàng)行為強(qiáng)調(diào)被動(dòng)履行義務(wù)，而第六項(xiàng)更突出違法行為的主動(dòng)干預(yù)。由此可見，兩種行為存在明顯不同。對其處罰，應(yīng)在處罰區(qū)間內(nèi)分別進(jìn)行處罰。

三、“濫用職權(quán)”與“自由裁量權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)化

我國《行政訴訟法》第五十四條將“濫用職權(quán)”列入違法具體行政行為事由，在司法實(shí)踐中也基本上將其作為行政主體違反法定目的行使權(quán)力合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)而非合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這與目前國外行政法學(xué)，甚至我國主流學(xué)理觀點(diǎn)都不盡相同。如美國行政法就將“濫用職權(quán)”界定為濫用自由裁量權(quán)[3]，我國自上世紀(jì)九十年代開始，學(xué)界也逐漸就“濫用職權(quán)”與“濫用自由裁量權(quán)”概念趨同形成共識。然而，隨著實(shí)證行政法學(xué)再度興起，肯定行政行為的“羈束”效果，否定“自由裁量”行為的思想甚囂塵上，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，“濫用自由裁量權(quán)”實(shí)際上就是“濫用職權(quán)”行為的形態(tài)表征，而建立在“合理性”判斷標(biāo)準(zhǔn)的“自由裁量權(quán)”是導(dǎo)致具體行為違法性的重要因素。

眾所周知，羈束行為與自由裁量行為是行政行為的基本分類之一，[4]理論基礎(chǔ)并非簡單對應(yīng)于“合法性原則”與“合理性原則”，其內(nèi)核應(yīng)是法律秩序下的公平與正義精神的體現(xiàn)。此處提到的“自由裁量權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)化，不是對“自由裁量權(quán)”的否定，而是強(qiáng)調(diào)“自由裁量權(quán)”適用過程中，在法律表述、行為要件、適用依據(jù)、危害程度等方面進(jìn)行明確性規(guī)范。如在《反洗錢法》第三十二條規(guī)定：“情節(jié)嚴(yán)重的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對直接負(fù)責(zé)的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員，處一萬元以上五萬元以下罰款”，此處“情節(jié)嚴(yán)重”需要違法行為達(dá)到何種危害程度，需要執(zhí)法機(jī)關(guān)自行把握，一方面裁量空間過大，另一方面也可能因不當(dāng)裁量造成顯失公平結(jié)果的出現(xiàn)。又如，在處理銀行機(jī)構(gòu)貸款、存款統(tǒng)計(jì)科目歸類錯(cuò)誤問題，因無對應(yīng)依據(jù)對其加以規(guī)范，只能通過《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第三十八條：“虛報(bào)、瞞報(bào)金融統(tǒng)計(jì)資料”處理。但從法律解釋角度看，作為擴(kuò)充解釋，此例中規(guī)范的適用標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超出的條文字面含義，在沒有權(quán)威、明確且具有相當(dāng)公示范圍的規(guī)章以上文件支撐下適用，不但會影響依法行政嚴(yán)肅性，也會因執(zhí)法依據(jù)存在瑕疵給執(zhí)法部門帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，“自由裁量權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)化也并不是對裁量權(quán)內(nèi)容、幅度的細(xì)化和明確。首先，明確化的裁量標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)排除了自由裁量的空間，其法律表征過于突出“羈束”性。其次，要正確認(rèn)識“自由裁量權(quán)”存在的客觀需要。我國地域廣袤，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會形態(tài)差異較大，相同違法行為在不同地域所體現(xiàn)的“利益衡量”也不相同。因此，要實(shí)現(xiàn)對“必要性原則”和“法益相稱性原則”的統(tǒng)一，就需要行政法律根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況在管理公共事務(wù)的特定范疇內(nèi)，通過差異化的“自由裁量”實(shí)現(xiàn)個(gè)體的價(jià)值正義。

四、幾點(diǎn)建議

（一）加快金融立法工作，完善金融監(jiān)管法制體系

金融法律制度的構(gòu)建與完善是金融市場穩(wěn)健運(yùn)行的基石。近年來，隨著我國金融改革的逐步深化和金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，金融法律制度建設(shè)滯后的問題日益顯現(xiàn)。一方面，部分金融法律制定時(shí)間較早，其中大量規(guī)范內(nèi)容已不適應(yīng)目前金融監(jiān)管需要。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了一些未能覆蓋但又亟需法制保障的立法盲區(qū)。因此，必須加快相關(guān)金融立法、修法工作的速度和步伐，滿足不斷變化的金融市場對法律保障的迫切需求。

（二）立足現(xiàn)有監(jiān)管框架和體系，確保執(zhí)法檢查效能提升

目前，我國正處于金融法制化驅(qū)動(dòng)金融創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，立足現(xiàn)有監(jiān)管框架和體系開展執(zhí)法檢查工作，對于尚處于完善發(fā)展中的金融監(jiān)管制度具有特別重要的實(shí)踐意義。一是合理利用法律解釋，最大程度發(fā)揮“舊法”輻射效能，彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞。二是以省為單位建立區(qū)域性“自由裁量權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，確保在省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。三是創(chuàng)新檢查方法。建立金融機(jī)構(gòu)電子信息化平臺，通過對金融機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)上傳的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、評估，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和違規(guī)線索，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的針對性。

（三）樹立宏觀審慎監(jiān)管理念，積極推動(dòng)執(zhí)法檢查工作轉(zhuǎn)型

宏觀審慎監(jiān)管的關(guān)鍵在于防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，以往基層人民銀行過于強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)，相對弱化了監(jiān)督檢查職能，尤其是缺乏通過執(zhí)法監(jiān)督手段防控系統(tǒng)性、區(qū)域型金融風(fēng)險(xiǎn)意識。為此，基層人民銀行在做好合規(guī)性檢查的同時(shí)，更要著重針對金融機(jī)構(gòu)潛在的風(fēng)險(xiǎn)開展執(zhí)法檢查，發(fā)揮現(xiàn)場檢查風(fēng)險(xiǎn)揭示功能，實(shí)現(xiàn)由事后檢查向事前防范的轉(zhuǎn)變，更好地為宏觀審慎管理服務(wù)。

（四）樹立法律思維，不斷規(guī)范執(zhí)法檢查行為

適應(yīng)新常態(tài)下金融監(jiān)管的需要，就必須樹立依法行政的法律思維。從規(guī)范基層人民銀行執(zhí)法檢查工作看，一方面要嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法檢查項(xiàng)目責(zé)任制，從查清事實(shí)、剖析原因、行政處罰和督促整改等方面加強(qiáng)制度建設(shè)，提升執(zhí)法行為的規(guī)范化水平，另一方面要加強(qiáng)對疑難點(diǎn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的評估和控制，針對風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)制定防范措施，避免因執(zhí)法失當(dāng)造成法律風(fēng)險(xiǎn)。

[1]于立深.概念法學(xué)和政府管制背景下的新行政法[J].法學(xué)家，2009，（3）.

[2]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：198.

[3][美]施瓦茨.行政法[M].徐柄，譯，北京：群眾出版社，1986：571.

[4]楊海坤，章志遠(yuǎn).行政判例研究[M]，北京：中國民主法制出版社，2013：147.

〔責(zé)任編輯：宋洪德〕

D922.281

A

1002-2341（2015）04-0122-03

2015-07-28

魏志強(qiáng)（1982-），男，黑龍江寧安人，碩士研究生，科員，主要從事經(jīng)濟(jì)法、行政法領(lǐng)域研究。