基層人民銀行執法檢查工作問題研究
——基于法理分析角度的認識與思考

魏志強

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163000）

基層人民銀行執法檢查工作問題研究
——基于法理分析角度的認識與思考

魏志強

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163000）

黨的十八屆四中全會把依法治國提升到前所未有的高度，這既是對中央銀行適應經濟發展新常態，創新宏觀調控思路和方式，全面深化金融改革工作的全面部署，同時，也是對人民銀行依法履職尤其是基層人民銀行行政執法工作提出了更高的標準和要求。然而，金融立法滯后、制度間銜接不暢、法律制度操作性不強等問題仍是困擾基層人民銀行執法檢查工作且亟需解決的突出問題。

基層銀行；執法檢查工作；存在問題研究及建議

黨的十八屆四中全會把依法治國提升到前所未有的高度，這既是對中央銀行適應經濟發展新常態，創新宏觀調控思路和方式，全面深化金融改革工作的全面部署，同時，也是對人民銀行依法履職尤其是基層人民銀行行政執法工作提出了更高的標準和要求。然而，金融立法滯后、制度間銜接不暢、法律制度操作性不強等問題仍是困擾基層人民銀行執法檢查工作亟需解決的突出問題。

20世紀初，奧地利社會法學家埃利希[1]提出“活法”概念，即認為具體個案體現出的法律事實與法律關系背后，必然存在可以用法理闡釋的抽象結果，用以加深法律的橫向研究。所以，通過“活法”分析方法，選取三個實體性問題，一方面努力回答實踐所提出的法律問題本身，另一方面也兼作從個案去揭示具體規則如何被實踐發展的嘗試。

一、行政處罰行為效果與行為相對人的認定

與其他部門法學相比，行政法學尤其是概念行政法學更加突出對于行政主體資格以及行政職權行使的認識和研究，這與行政法控權精神的價值定位有關。長期以來，學界始終致力于如何在法治層面限制公共權力的濫用，但應該承認，“未經歷憲政和司法審查制度充分侵染的中國行政法學”[1]，依然無法擺脫政府強制背景下的功利與浮躁。作為行政行為效果的承受方，行政相對人比較行政管理主體，處于弱勢地位，加之個別主體組織機構復雜，執法機關習慣于單方面將行為作用主體與效果作用主體混為一談，以至于實務過程中，因概念體系和規則體系不完善造成法益侵害事件屢見不鮮。基于此，站在概念行政法學嚴謹、清晰、確定的立法原則，進一步明確行政管理對象，避免公共事務組織和管理作用效果錯位，對于指導法治實踐，實現維護公民權利的最終目標具有重要意義。

人民銀行作為金融監管部門，尤其是基層人民銀行在依法履行行政執法職能過程中，也同樣面臨執法對象與執法效果錯位的問題。如在銀行分支機構被處罰主體認定方面，根據《行政處罰法》第三條可知，行政處罰的對象包括公民、法人或者其他組織。首先，銀行分支機構為非公民主體；其次，根據《公司法》第十四條規定：“分公司不具有法人資格”，由此推定銀行機構在各地設立的分支機構也同樣不具有法人資格。那么，要確定銀行分支機構在行政法領域具有被處罰資格，只能將其主體類型劃入其他組織范疇。盡管我國行政立法也將其他組織納入調整范圍，但對其定義、劃分標準卻未進行釋明。事實上，銀行分支機構的其他組織身份已在民事審判立法和實踐中得到明確，雖然我國有行政審判參照民事審判的傳統，但這也只停留在審判程序層面，對于其他組織性質認定標準這樣的實體問題，不能將民事法律概念直接適用于行政法律關系。從法理分析角度看，銀行分支機構在行政法層面是否屬于行政處罰對象，尚不具備有力的立法支撐。根據《中國人民銀行法》《中國人民銀行行政處罰程序規定》等法律法規及規范性文件規定，人民銀行總行至縣支行在立法層面都被賦予行政處罰權。由于銀行分支機構行政法律關系主體資格不明確，基層人民銀行決定對某銀行分支機構進行行政處罰法理上只能以其總行作為被處罰人，基于對司法實務工作的認識和理解，這種由銀行法人統一負擔的行政行為操作起來既缺乏效率也不符合實際情況。

二、違法行為的價值判斷與“一事不再罰”原則的適用

行政處罰是通過使行政法律關系一方承受不利后果，并對其進行否定性評價，以達到懲戒效果的法律行為。作為一種負擔行為，清晰、確定的立法表述對于定性違法行為至關重要。一方面，社會主體需要法律提供某種價值判斷標準，規范參與社會活動的主體行為，這是法律“指引作用”的內在要求。另一方面，權力部門也需要根據這種確定的價值判斷，通過法律設定的違法后果保障確定性“指引作用”的實現。

“一事不再罰”原則的適用問題，是上述體現在實務中最為典型的實例。“一事不再罰”通常認為：“相對人的一個違法行為不得給予兩次或兩次以上的行政處罰。”[2]因此，認定相對人違法事實是否存在一個還是多個違法行為，將會直接影響處罰結果。如《反洗錢法》第三十二條羅列了八種應處罰情形，并規定存在八種情形其中之一，就應給予行政處罰。那么，相對人同時存在兩種以上應處罰情形時，又如何適用“一事不再罰”原則。一種觀點認為，《反洗錢法》第三十二條規定的八種應處罰情形，是對洗錢行為的具體化描述，目的只是為監管部門提供研判違法行為的標準，從立法目的及保護法律關系的客體角度出發，應作為破壞金融秩序，侵害社會主體權益的整體行為看待。對其處罰，僅在處罰區間內進行一次處罰即可，至于違法行為的數量可作為裁量處罰的依據。另一種觀點認為，出現兩種以上行為應認定為“多事”，如對比《反洗錢法》第三十二條第一項：“未按照規定履行客戶身份識別義務”和第六項：“拒絕、阻礙反洗錢檢查、調查”表述可知，第一項對于相對人行為的主觀認定，既可以是故意也可以是過失，而第六項行為相對人主觀必須為故意；第一項行為強調被動履行義務，而第六項更突出違法行為的主動干預。由此可見，兩種行為存在明顯不同。對其處罰，應在處罰區間內分別進行處罰。

三、“濫用職權”與“自由裁量權”的標準化

我國《行政訴訟法》第五十四條將“濫用職權”列入違法具體行政行為事由，在司法實踐中也基本上將其作為行政主體違反法定目的行使權力合法性判斷標準而非合理性的判斷標準。這與目前國外行政法學，甚至我國主流學理觀點都不盡相同。如美國行政法就將“濫用職權”界定為濫用自由裁量權[3]，我國自上世紀九十年代開始，學界也逐漸就“濫用職權”與“濫用自由裁量權”概念趨同形成共識。然而，隨著實證行政法學再度興起，肯定行政行為的“羈束”效果，否定“自由裁量”行為的思想甚囂塵上，甚至有觀點認為，“濫用自由裁量權”實際上就是“濫用職權”行為的形態表征，而建立在“合理性”判斷標準的“自由裁量權”是導致具體行為違法性的重要因素。

眾所周知，羈束行為與自由裁量行為是行政行為的基本分類之一，[4]理論基礎并非簡單對應于“合法性原則”與“合理性原則”，其內核應是法律秩序下的公平與正義精神的體現。此處提到的“自由裁量權”標準化，不是對“自由裁量權”的否定，而是強調“自由裁量權”適用過程中，在法律表述、行為要件、適用依據、危害程度等方面進行明確性規范。如在《反洗錢法》第三十二條規定：“情節嚴重的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，處一萬元以上五萬元以下罰款”，此處“情節嚴重”需要違法行為達到何種危害程度，需要執法機關自行把握，一方面裁量空間過大，另一方面也可能因不當裁量造成顯失公平結果的出現。又如，在處理銀行機構貸款、存款統計科目歸類錯誤問題，因無對應依據對其加以規范，只能通過《金融統計管理規定》第三十八條：“虛報、瞞報金融統計資料”處理。但從法律解釋角度看，作為擴充解釋，此例中規范的適用標準遠超出的條文字面含義，在沒有權威、明確且具有相當公示范圍的規章以上文件支撐下適用，不但會影響依法行政嚴肅性，也會因執法依據存在瑕疵給執法部門帶來法律風險。

當然，“自由裁量權”的標準化也并不是對裁量權內容、幅度的細化和明確。首先，明確化的裁量標準，已經排除了自由裁量的空間，其法律表征過于突出“羈束”性。其次，要正確認識“自由裁量權”存在的客觀需要。我國地域廣袤，區域間經濟發展、社會形態差異較大，相同違法行為在不同地域所體現的“利益衡量”也不相同。因此，要實現對“必要性原則”和“法益相稱性原則”的統一，就需要行政法律根據現實情況在管理公共事務的特定范疇內，通過差異化的“自由裁量”實現個體的價值正義。

四、幾點建議

（一）加快金融立法工作，完善金融監管法制體系

金融法律制度的構建與完善是金融市場穩健運行的基石。近年來，隨著我國金融改革的逐步深化和金融創新的不斷發展，金融法律制度建設滯后的問題日益顯現。一方面，部分金融法律制定時間較早，其中大量規范內容已不適應目前金融監管需要。另一方面，隨著互聯網金融等新興金融業態迅猛發展，出現了一些未能覆蓋但又亟需法制保障的立法盲區。因此，必須加快相關金融立法、修法工作的速度和步伐，滿足不斷變化的金融市場對法律保障的迫切需求。

（二）立足現有監管框架和體系，確保執法檢查效能提升

目前，我國正處于金融法制化驅動金融創新發展的關鍵時期，立足現有監管框架和體系開展執法檢查工作，對于尚處于完善發展中的金融監管制度具有特別重要的實踐意義。一是合理利用法律解釋，最大程度發揮“舊法”輻射效能，彌補監管漏洞。二是以省為單位建立區域性“自由裁量權”標準化規范，確保在省域范圍內實現統一的行政處罰標準。三是創新檢查方法。建立金融機構電子信息化平臺，通過對金融機構實時上傳的業務數據進行分析、評估，查找風險點和違規線索，增強執法檢查的針對性。

（三）樹立宏觀審慎監管理念，積極推動執法檢查工作轉型

宏觀審慎監管的關鍵在于防范和化解金融風險，以往基層人民銀行過于強調金融服務，相對弱化了監督檢查職能，尤其是缺乏通過執法監督手段防控系統性、區域型金融風險意識。為此，基層人民銀行在做好合規性檢查的同時，更要著重針對金融機構潛在的風險開展執法檢查，發揮現場檢查風險揭示功能，實現由事后檢查向事前防范的轉變，更好地為宏觀審慎管理服務。

（四）樹立法律思維，不斷規范執法檢查行為

適應新常態下金融監管的需要，就必須樹立依法行政的法律思維。從規范基層人民銀行執法檢查工作看，一方面要嚴格落實執法檢查項目責任制，從查清事實、剖析原因、行政處罰和督促整改等方面加強制度建設，提升執法行為的規范化水平，另一方面要加強對疑難點執法風險的評估和控制，針對風險環節制定防范措施，避免因執法失當造成法律風險。

[1]于立深.概念法學和政府管制背景下的新行政法[J].法學家，2009，（3）.

[2]應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京：中國人民大學出版社，2009：198.

[3][美]施瓦茨.行政法[M].徐柄，譯，北京：群眾出版社，1986：571.

[4]楊海坤，章志遠.行政判例研究[M]，北京：中國民主法制出版社，2013：147.

〔責任編輯：宋洪德〕

D922.281

A

1002-2341（2015）04-0122-03

2015-07-28

魏志強（1982-），男，黑龍江寧安人，碩士研究生，科員，主要從事經濟法、行政法領域研究。