財政績效觀：去工具化、跨周期與嵌入式改革

陸成林

十八大以來我國開始實施致力于構建現代財政制度的全方位財政改革。在預算管理、稅制、事權和支出責任三大主線背后，還包含著諸多結構性的配套式的改革舉措，財政績效體系建設就是其中之一。已經頒布實施的新《預算法》六次提及“績效”，內容涵蓋了預算原則、編制、執行、審查及決算審查等。特別是將舊《預算法》第三條“各級預算應當做到收支平衡”調整為新《預算法》第十二條“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。”統率性地表明了預算安排的總綱，回答了“政府如何花錢”這一財政核心問題，而講求績效更是五大原則中分量重、可操作性強的一個，凸顯了法條背后的財政績效觀。

目前，各級財政部門都在探索績效管理，運用績效評價提高預算科學性，但困擾財政的“重分配、輕管理；重投入，輕績效”問題依然存在，無論是理論還是實踐層面都在一定程度上表現出將財政績效工具化的認識傾向和操作誤區，導致實踐層面有選擇開展績效管理，財政績效流于形式，無法形成“結果導向”，無助于績效目標制定。績效就像財政工具箱里面的一把扳手，想用時拿出來，不想用時不聞不問，游離甚至是被擱置在財政之外。因此，財政績效改革先要去工具化，摒棄以往非理性認識，將績效看作是現代財政制度的組成部分。

現代財政制度強調跨年度的周期性的預算平衡。我國已經開始探索中期財政規劃，由若干預算年度形成一個預算周期。但現行預算管理模式下，即便是年度預算之間也缺乏有效的溝通與互動，更不要說運用上一個預算周期的績效狀況指導下一個預算周期的預算安排。由于績效缺失導致了預算周期之間缺乏銜接，出現斷層，結果是財政政策目標變動頻繁而劇烈，對經濟社會的長遠發展十分不利。因此，在加快建立跨年度預算平衡機制的同時，要強調跨周期的財政績效觀念，逐步超越單一年度、單一預算周期的局限，在不同的預算周期之間設立績效聯結點，推行嵌入式改革。

所謂財政績效嵌入式改革，就是將績效放歸到屬于它的位置上，發揮其應有效用，不僅在單個預算周期內開展績效管理，更要在不同預算周期之間講求績效。首先，在一個預算周期的若干年度內，按照預設績效目標開展績效管理，形成階段性的績效評價結果，并應用于后續年度。其次，統籌各個階段的績效評價結果，對整個預算周期的預算執行情況進行績效考核，形成預算周期綜合績效。第三，將預算周期綜合績效應用于下一個預算周期的預算安排，包括指導制定績效目標，針對性調整資金安排和項目設置，通過跨周期的績效管理，與正在逐步建立完善之中的中長期預算相輔相成，使財政政策的制定和財政資金的管理成為一個連續性的完整體系。此外，還要實施相應的配套改革，機構設置上，要在財政部門設立績效管理機構明晰責任分工；制度體系上，嵌入跨周期的財政績效制度框架，優化業務流程；評價主體上，引入公眾、專家、中介機構等多元主體，提高透明度與參與度。

綜上所述，基于構建現代財政制度的財政績效觀可以概括為三方面：（1）去工具化。將績效作為財政有機構成，去除工具化傾向。（2）跨周期。財政績效體系要立足于跨越預算周期指導預算安排，填補預算周期之間由于互動缺失出現的空白地帶。（3）嵌入式改革。在預算周期之內、預算周期之間兩個層次上嵌入績效管理，使其貫穿于財政運行系統之中。