項目體制與鄉村治理的“內卷化”

田 孟

（華中科技大學,武漢 430074）

一、導言

改革開放后，財稅包干和行政分權改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經濟社會發展的主體，促成了中國經濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協調，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關系，使地方經濟的發展面臨財政收入來源的基礎性約束。預算內收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預算收入和預算外收入轉移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預算約束”機制和發展主義沖動，分別造成了汲取農業稅費規模的加大和城市經營中的“大興土木”。

這種實質上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經濟社會的繼續高速發展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農業稅費為主要收入來源的鄉鎮，由于“鄉村利益共同體”的普遍出現，越發加重了農民的負擔，造成了非常嚴重的“三農問題”。農民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關注。三農問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應，促使了農業稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉村治理步入后稅費時代。

取消農業稅及其配套改革，極大地增強了農民群體對中央政府的合法性認同，實現了預期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質性地削弱了基層政權的治權，空前地減少了基層政權的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農業稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉都成問題，因而更缺乏為當地社會提供公共服務的能力和基礎條件。

為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農村建設戰略，加大對基層社會的財政轉移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累。“吃飯靠財政，建設靠土地”，成為了絕大多數地方政府的生存狀態和運作模式。由于其獨特的比較優勢和相應的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構成了一種重要的社會學現象，深刻影響了政治、經濟、文化、社會等多個方面。

當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農項目的最終對象是村莊和農民，因此，項目制必然也會對農村社會及鄉村治理產生重要的影響。通過整理既有的文獻發現，盡管有所涉及、但目前的相關研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉鎮基層政權組織的影響，而對于項目制與鄉村治理之間關系的研究還存在很大空間，這構成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權的體制下，資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態，形成一種全新的時代精神和社會習俗。

周飛舟對農業稅費改革前后農村義務教育資金投入體制進行研究后發現，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權和事權不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東（2012）認為，還應該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結構要件。他與周飛舟等人曾經提出，改革開放30多年來，中國社會結構的變遷體現出了一種從“總體支配”向“技術治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規的行政程序和科層邏輯，實現對社會關系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發現：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發現，作為項目主導方的溫江區民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區單位反而相當于民政局的一個“派出機構”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等（2011）提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現，但項目在實際中也不同程度地出現“偏差”或“異化”。首先項目“發包”設計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數縣（市）級政府還處于經濟發展而難以向服務型政府的轉型階段，“項目”能夠為地方政府提供發展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應項目，從而造成了項目對村莊的影響表現出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現實中找到依據和素材。本文接續上述討論，研究這些“意外后果”或“變態后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉村治理模式產生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉村變遷

新世紀初，國家取消農業稅，深刻改變了中央與地方之間財權與事權的關系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉村基層體制改革，主要包括拆并鄉鎮、合村并組、精簡機構、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉村社會從此進入“后稅費時代”。

（一）農村的區域差異及其分化

不同農村之間存在分化。按照農村所處的地區，可以將農村分為“發達地區農村”和“不發達地區農村”。發達地區農村主要受到發達地區經濟發展的輻射作用，農業生產的專業化和組織化程度比較高，農產品的附加值比較高，市場效益好，農民的收益也比較高。但這種類型的農村所占比重較小，對整體性的農村情況不具有影響力和代表性。不發達地區農村則是指發達地區農村以外的廣大農村，這些農村構成了中國農村的絕大多數。

按照農村的貧富狀況，可以將農村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發達地區的農村基礎條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發達地區農村來說，由于具有先天的和結構性的優勢，發達地區的農村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發達地區，由于地理位置、種植結構、土地資源稟賦、社會結構及社會資源儲量、農民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農村也出現了經濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現出超出一般農村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結構松散，農民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發達地區鄉村普遍出現了快速的經濟發展。鄉鎮企業的異軍突起，主要也就是指這些發達地區集體經濟的崛起。自此，農業基本上不再是當地農民普遍關注的領域，非農產業構成了發達地區農村之所以發達的重要支柱。對于這樣的地區，基層政權的角色和行為同樣也出現了比較明顯的轉變，受到廣泛的關注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農業非集體化是促使地方政府扮演了企業家的角色，積極推動經濟發展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關系為主的地方網絡（社會結構與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經濟發展。彭玉生也提出并使用定量數據檢驗了“村鎮政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉型中基層政府從“代理型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場—國家”二分法的范疇，對于鄉鎮企業所取得的輝煌成就，要么強調市場作用（如戴慕珍），要么強調國家作用（如魏德昂）；其實，是農村集體土地所有制影響了鄉鎮企業資源配置模式和效率，對中國經濟轉軌和農村工業化做出了巨大貢獻。

既有研究均是以發達地區鄉村變遷作為研究對象，對于不發達地區的農村變遷缺少關注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現的是中央政府在通過人民公社體制汲取農村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業化之后，將地方工業化和鄉村公共品的供給等任務以“甩包袱”的形式交給鄉村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫療等公共服務的支出，基本上都是由農民自己解決，從而造成了農村公共服務水平的差異化。財政分權使區位優越地區實現了快速的經濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調控能力，造成了“諸侯經濟”現象，危及中央基本權威和基礎能力。于是，1994年的“分稅制”改革應運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規范了中央與地方關系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎能力和基本權威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區即不發達地區的縣鄉財政產生了極大的負面影響，由于事權與財權極不匹配，造成基層政權收入來源困難和緊張，使這些地區陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發達地區和不發達地區農村公共服務水平差距。與發達地區依靠“城市經營”獲取財政收入來源不同，廣大不發達地區只能通過增加農業稅費的方式向農民轉嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉村兩級組織很快結成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農民負擔。

農民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉村利益共同體這個轉化機制，變成了更加沉重的稅費任務和愈益嚴重的“三農問題”，甚至威脅到了國家政權的合法性，因而受到中央的高度關切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農業稅。農業稅的取消一方面大大減輕了農民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會。基層政權不再具有向農村汲取資源的合法性，因此也不再與農民經常性地打交道。基層政權維持基本運轉和發揮基本職能的經費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農村建設戰略，工業“反哺”農業、城市“反哺”農村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉村關系進入到了一個全新階段。

（四）后稅費時代的鄉村治理

農業稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉村關系。周飛舟（2006）發現，農業稅費改革之后，基層政權從過去依靠收農業稅費來維持運轉變為爭取上級轉移支付，從“要錢、要糧”變為“跑錢”和借債，致使基層政權與農民之間的關系松散而“懸浮”。在農業稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農業稅費中獲取，此時村干部對于農民來說還具有一定的“保護型經紀”特點。但在取消農業稅以后，基層政權不再需要村干部完成硬性任務，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉變，此時村干部對于基層政權具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農民關系也懸浮化和形式化。

農業稅的取消深刻影響了基層政權的經濟行為。對于不發達地區來說，取消農業稅相當于取消了基層政權的內生經濟基礎。盡管國家通過轉移支付的方式滿足了基層政權運轉的基本需要，但以經濟發展為主要內容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發展經濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現了一輪又一輪的招商引資高潮。但由于不發達地區土地資本化程度本來就不高，經濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優惠的稅收政策、極其寬松的監管措施（如環保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為推動地方實現工業化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉建設用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農村獲得建設用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區開展“遷村騰地”、讓“農民上樓”的運動，這項運動同樣引發了重大的社會穩定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關注和重視。

四、項目體制與鄉村治理的內卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉村關系的變遷等等，構成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產生了什么樣的影響？

一般農村不僅比不上發達地區的農村，也比不上城郊地區的富裕農村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉村治理結構進行了重構。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權威和正當性。農民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發作，試點村的農民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災難——這是因為貧困村本來就很脆弱，經不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權威的生成和再生產。由于項目需要鄉村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

1.項目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現。農民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現。現在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關系吧？而且，關鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關鍵的轉化過程。項目進村以后，農民不認為這個資金是具有公共性質的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設和服務上來，便都構成了村干部對全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2.村莊公共權力結構的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關系網絡和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺。“現任干部弄到這么多的項目，他的潛在的競爭對手要想參加競選，首先就要自己掂量掂量能不能向對手一樣也爭取到那樣多的項目”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現這樣一種比較確定的村莊權力結構局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權力結構的實際上和預期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數人的政治效能感越來越低，村莊權力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構成了一種極大的挑戰和威脅。

3.鄉村兩級組織間關系的私人化。由于鄉鎮一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發展經濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉鎮干部爭得了政績。從而在具體的鄉村關系中，鄉鎮一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉村依附關系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權力得到極大強化。

（二）項目體制與鄉村治理的“內卷化”

項目制同樣也會對城郊農村產生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經濟行為集中在土地經營上，因此，城郊農村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區”。利益密集型地區的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈。可以說，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復雜性。

按照折曉葉等（2011）的研究，公共項目資金首先是被縣鄉政府“打包”后轉化為用于經濟發展的建設資金，構成了地方經濟社會發展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經營這臺超強機器。城郊農村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環，不斷推進城市化和工業化的發展。城郊農村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現。隨著基層治權的弱化，基層政權“不出事”邏輯盛行，鄉村基層政權缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權合法性危機，引起社會廣泛關注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復雜聯盟，共同瓜分土地非農轉用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經營土地的投資和回報，造成了“新鄉村利益共同體”不斷發育和壯大。這種“新鄉村利益共同體”的出現，與一般農村中的村莊權力結構的固化一起，將在越來越多的國家項目資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉村治理內卷化”。在這個新的結構里，鄉村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉村治理的再次危機。

需要注意的是，與之前農業稅費時期出現的“鄉村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農民的資源，而是向上截留國家投向農村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉，或者只是象征性地到鄉村打了個轉，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農村輸入資源的進程，反而隨著國民經濟的快速增長必然還要向農村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執行出現執行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結盟，使農民需求得不到滿足而引起國家政權合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結構性困境。

五、結論與建議：重建下鄉資源的公共性

新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉村公共品供給的內在條件不足”問題。但是，這種鄉村公共品供給的內在條件不足，本質上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創新，也是一種結構性的道路選擇，體現出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農村公共品，缺乏有效的應對“委托—代理”問題和“監督—激勵”問題這一雙重困境的基礎條件和制度基礎。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉村基層組織的參與和監督，實質性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權和能動性，使得國家下鄉資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內運作產生問題的關鍵環節。項目到了基層政府部門以后，應盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現行項目制運行機制的重要內容。因此，重建下鄉項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應該繼續加大對新農村建設的支持力度，更大規模地向農村輸入資源，使農村在現代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業化和城市資源的回流渠道和機制，積極發揮政府作用，真正實現城鄉關系的統籌和協調。

其次，理順央地關系、條塊關系。在縣這一級政權以上，項目體制本身是一種很好的監督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發，需要經過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術手段監控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區位、發展狀況、目標等多種因素，對轄區范圍內的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現的競爭性和私人關系對項目資源配置的影響等問題。充分發揮縣一級政權的“打包”作用，增加項目資金的瞄準度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監督和制衡，降低私人運作的空間。

第三，理順項目主管部門與項目對象之間的關系，賦予鄉、村、組等集體經濟組織在主管部門劃定的范圍內民主討論項目資金使用方式和項目實施內容等方面的權力。項目主管部門不對細節進行直接的干預，而僅僅履行相關業務指導和監督的職責和任務。這既擺正了項目主管部門的位置，減輕了其所本不應有、也很難發揮作用的職能和事務，同時更重要的是接續了已經實行了20多年的村民自治制度，有利于農民公共品需求偏好的表達機制和民主協商機制的建立和實現，從而真正達到服務于農村公共品供給需要的目標。

將進村后的項目打造成一項公共事務，將能夠調動農民參與村莊事務的積極性和熱情，有助于加強基層組織建設，夯實村民自治制度。實際上，農村基層組織嚴重被國家政策和市場等因素削弱，是當前各種三農政策走偏、甚至走向其反面的關鍵因素。這種通過以具有了較強公共性的國家下鄉資源來加強基層組織的建設，將能夠搭建一個使既多、又小而且分散的小農農戶與國家資源、政策或市場相對接的有效平臺，表達出農民群體特殊而又實際的需求偏好，解決基本需要，確保農村基本的生產生活秩序。

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