新時期我國鄉鎮財政建設目標及路徑選擇

內容提要：鄉鎮財政是我國基層一級財政，是地方財政的重要組成部分。在全面深化財稅體制改革的新時期，隨著我國統籌城鄉經濟社會發展和城鄉一體化發展的加快推進，國家大量的財政資金投向農村，財政支農資金監管任務艱巨，加強鄉鎮財政建設日益重要。建設鄉鎮財政必須按照民生型、服務型、節約型、效益型、公開性、數字型財政的發展要求，從健全機構、強化職能、改善服務、加強監管等方面著手，推進鄉鎮財政建設，確保鄉鎮財政科學理財、為民辦事、服務“三農”的職能作用充分發揮。

〔收稿日期〕2015-02-26

〔作者簡介〕余麗生，主任，研究員，研究方向為財政體制和財政政策。

鄉鎮財政是我國基層一級財政，是地方財政的重要組成部分，是農村經濟社會發展的有力支撐和重要保障，對確保基層政權運轉，維護農村穩定，改變農村面貌，推動城鄉一體化發展等都起著舉足輕重的作用。在全面深化財稅體制改革的過程中，隨著統籌城鄉經濟社會發展和城鄉一體化發展的推進，國家大量的財政資金投向農村，加強農村財政資金監管，提高財政支農資金使用效益的任務艱巨，這樣新時期鄉鎮財政的建設日益重要，鄉鎮財政的地位凸顯，加強鄉鎮財政建設尤為迫切。

一、鄉鎮財政的認識和理解

要認識和理解鄉鎮財政就不得不涉及國家財政。黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要保障，并提出建立現代財政制度。這是對財政的科學定位，既提出了財政改革和發展新要求，又明確了財政改革和發展方向。財政不僅是國家通過“取之于民，用之于民”的分配方式對國民收入進行分配和再分配，實現資源配置優化、分配公平、經濟社會發展穩定、資金使用高效的目的，而且是國家治理的基礎和重要保障。而鄉鎮財政是我國與鄉鎮一級政府相適應的財政，是我國地方財政的重要組成部分，是在國家政策的指導下，鄉鎮政府通過鄉鎮財政資金的分配，加強鄉鎮財政資金的監督管理，有效提高鄉鎮財政資金使用效益，改善鄉鎮公共產品和公共服務的提供，實現鄉鎮資源的合理配置，促進鄉鎮經濟社會發展和社會和諧穩定。

鄉鎮財政作為我國基層一級財政，是隨著改革開放以后我國農村經濟發展和鄉鎮政府的建立而發展起來的。1983年10月中共中央、國務院頒發的關于建立鄉政府的通知精神以后，全國各地按照“一級政府，一級財政”的要求，鄉鎮財政陸續開始建立和發展起來。農村稅費改革以來，尤其是國家停征農業稅以來，我國不少鄉鎮財政推行了“鄉財縣管鄉用”的管理模式，鄉鎮財政職能受到削弱，有些鄉鎮財政機構撤并、人員精簡。黨的十六大提出全面建設小康社會和統籌城鄉經濟社會發展的發展目標以后，按照全面建設小康社會和統籌城鄉經濟社會發展的要求，我國的公共財政加快向農村覆蓋，大量的公共財政資金投向農村、農業和農民即投向“三農”，大量政府提供的公共服務從城市向農村延伸，這需要鄉鎮財政來管理，需要鄉鎮財政提供服務，鄉鎮財政的職能得到擴大、地位得到提升，鄉鎮財政獲得新發展。從鄉鎮財政建設發展過程、所處的地位及未來發展需要分析，鄉鎮財政既有財政所應有的本質特性，又有鄉鎮財政所特有的特性，正確認識和理解鄉鎮財政必須把鄉鎮財政的共性和特性結合起來，才能科學認識和把握鄉鎮財政的運行規律，實現鄉鎮財政的科學規范發展。

1.鄉鎮財政是基層的財政。財政是政權的基礎，是政府職能實現的保障，要保持政府的運轉就需要相應的財力做保障，以確保政權的運轉和政府公共職能的實現。財政和行政體制直接相關，而不同的國家行政體制是不完全相同的，西方發達國家一般實行三級行政體制，如美國包括聯邦、州和地方三級，我國憲法規定我國實行中央、省、市、縣、鄉五級政府。根據“一級政府、一級事權、一級財權”的要求，相應有五級財政，即中央財政和省、市、縣、鄉財政，省、市、縣、鄉財政統稱地方財政。鄉鎮財政是我國地方財政中最基層的一級財政，是為鄉鎮政權的運轉，確保農村經濟社會發展和穩定服務的，是我國財政的基礎，是隨鄉鎮政府建立以后而建立的。

2.鄉鎮財政是主要面向農村的財政。鄉鎮財政作為最基層的財政，面向基層、面向農村，主要為基層、為農村服務。財政支農支出一直是財政支出的重要內容，是公共財政的作用范圍，隨著我國財政實力的增強和城鄉一體化發展戰略目標的確立，公共財政加大了向農村的投入，而這些投入和資金的監管是鄉鎮財政的主要職責，一方面要服務好農業，確保“糧食直補”、“良種補貼”、“農機補貼”等財政政策的落地，鞏固農業的基礎地位；另一方面要服務好農村，要積極籌措資金，加大對農村的道路、村莊治理等新農村建設，改善農村的發展環境和生活條件。同時要服務好農民，建立和改善農民的醫療、養老等社會保障水平，加強對農村勞動力素質的培訓，提高農民的收入水平和生活水平。鄉鎮財政的職能范圍決定了鄉鎮財政主要是面向基層、服務“三農”的財政，通過鄉鎮財政職能作用的發揮，解決好城鄉“二元”經濟結構問題，以實現農業增產、農民增收、農村發展的發展目標，實現城鄉均衡發展和基本公共服務均等化。

3.鄉鎮財政是收支不匹配的財政。收支活動是財政的基本活動，而收入是支出的前提。經濟決定財政，財政反作用于經濟，財政收入主要來自經濟的發展。隨著工業化、城市化的推進，城市作為一定區域范圍內的教育、科技、文化中心，經濟向城市轉移、向城市的工業園區集中是必然趨勢，而農村發展經濟的條件差，經濟基礎也薄弱，相應地鄉鎮財政的財源和收入也少。在農村稅費改革以前，鄉鎮財政收入主要來自農業稅，農村稅費改革取消農業稅以后，鄉鎮財政的收入來源更少。而隨著公共財政向農村覆蓋，國家不斷出臺扶持“三農”發展的財政政策，需要鄉鎮財政安排資金或安排配套資金的支出越來越多，鄉鎮財政收支壓力也越來越大。鄉鎮財政所處的位置決定了鄉鎮財政收支的不匹配性，甚至可以說不少鄉鎮財政是困難的一級財政。

4.鄉鎮財政是管理薄弱的財政。鄉鎮財政面向農村、面向基層，工作條件、生活環境相對艱苦，鄉鎮財政人員不穩定、流動性大是客觀存在的，管理一直比較薄弱。鄉鎮財政建立之初，鄉鎮財政的管理人員主要是臨時的、招聘的干部為主，隨著鄉鎮財政的發展，鄉鎮財政干部的問題有所好轉，一些鄉鎮財政增加了行政和事業編制的干部，但鄉鎮財政年輕化、知識化、專業化的干部少，人員素質不高、專業知識不適應比較普遍，且人員流動快，有些鄉鎮財政甚至存在嚴重的人員老化問題。和縣市財政相比，鄉鎮財政制度不健全、基礎不扎實不是個別現象，傳統的、經驗式的管理方式普遍存在，現代的信息化管理手段運用少，管理的基礎薄弱。

5.鄉鎮財政是自主權小的財政。財政的自主權主要體現在收入、支出等方面。一般鄉鎮沒有獨立的稅務機構，鄉鎮的財政收入由縣級稅務機構征收；鄉鎮一級也沒有國庫，財政支出主要由縣級財政轉移支付安排。和縣級以上的各級財政相比，鄉鎮財政缺乏自主權。同時，由于缺乏自主權，鄉鎮財政一旦出現困難，解決的辦法和上級財政也不一樣。中央財政困難可以發行債務或通過調整中央和地方收入范圍或收入分成的比例來增加中央的財政收入，以緩解中央財政的困難；省級財政和市縣財政也一樣，可以要求增加上級財政的轉移支付或增加下級財政的上繳比例來增加財政收入，以緩解財政的困難，而鄉鎮財政解決困難的渠道單一，除了來自經濟發展增加的收入外，主要依賴上級財政的轉移支付來解決。

6.鄉鎮財政是發展有潛力的財政。由于鄉鎮財政發展的起步晚、起點低，管理的基礎薄弱，發展的條件差、難度大、阻力大，這是鄉鎮財政發展的劣勢，但同時這也是鄉鎮財政發展的優勢，即后發優勢，體現在鄉鎮財政發展受到的條條框框約束少，發展的潛力大，提升的空間大。只要采取科學的制度設計，借鑒和吸收縣市財政的高效、規范的管理辦法，結合鄉鎮財政的實際進行認真的消化吸收，鄉鎮財政能夠也完全有條件、有能力在短時間內完善制度建設，提高管理水平，發展成為規范的基層一級財政，實現跨越式發展，是發展有潛力的財政。

二、新時期鄉鎮財政建設的目標

在全面深化財稅體制改革、推進城鄉一體化發展的新時期建設鄉鎮財政，鄉鎮財政賦與了新的職能、新使命、新任務。新時期的鄉鎮財政建設目標明確，不是原有鄉鎮財政簡單的復制，也不是簡單的修修補補，必須根據新形勢、新情況、新需要重新界定鄉鎮財政的職能范圍、作用重點，順勢而為，高起點、高標準要求鄉鎮財政、建設鄉鎮財政，以鞏固財政的基礎。

第一，把鄉鎮財政建設成民生型財政。公共財政的本質特征是為社會提供公共產品和公共服務，滿足社會公共需要，實質是民生需要。按照公共財政的要求，我國的財政已向民生轉型，財政支出的主要方面或者財政支出增量的三分之二以上用于民生。鄉鎮財政必須按照民生事業發展的要求，向民生型財政轉型和發展，把職能和工作目標定位在民生服務上，為“三農”服務，為廣大農村居民提供義務教育、公共醫療、社會保障等公共服務上，并根據財力的可能，不斷提高公共服務水平，逐步實現城鄉基本公共服務水平的均等化，消除城鄉“二元”結構。

第二，把鄉鎮財政建設成服務型財政。鄉鎮財政扎根基層，面向“三農”。如果說鄉鎮財政建設初期是以征收農業稅為重任，屬于征收管理型的基層財政，而如今的鄉鎮財政工作目標和重點已發生根本變化，主要任務是服務“三農”，工作重點在財政支出管理上，主要職責是為群眾辦事提供方面。鄉鎮財政必須按服務型財政的要求，適應新農村建設和發展的需要，轉變職能，改變工作方式，統籌安排財力，為農業發展提供支持，為農村建設提供幫助，為農民增收提供服務。

第三，把鄉鎮財政建設成節約型財政。按照“經濟節約型、環境友好型”“兩型社會”建設的要求，新形勢下的鄉鎮財政既不是機構改革精減的對象，也不是鄉鎮人員分流的場所，必須是機構精簡、人員精干的管理機構。一方面，鄉鎮財政的機構要精簡，工作流程要簡化，辦事要順暢，和節約型的機關相適應；另一方面，鄉鎮財政的人員要精干，素質要高，要懂業務熟悉政策，是政府理財的行家、能手，能兼任多崗位的工作需要，以提高工作效率和辦事效率，從而把鄉鎮財政打造成節約型財政。

第四，把鄉鎮財政建設成效益型財政。財政資金是有限的，有限的資金使用的是否得當、是否合理效果是不一樣的、作用是不一樣的，用好有限的資金，發揮最好、最佳的效果是理財的要求。財政資金的籌集、使用、監管是財政分配活動的全過程，財政資金分配不是財政工作的結束，還必須考慮財政資金的使用，使用以后產生的效果，包括經濟效益和社會效益。用好有限的財政資金是衡量鄉鎮財政管理水平的主要標準，鄉鎮財政必須從財政預算、執行、監督每個環節重視財政資金的使用效益，把鄉鎮財政建設成效益型財政。

第五，把鄉鎮財政建設成公開型財政。鄉鎮財政是以服務“三農”為職責的基層財政，要服務好“三農”，讓政府放心、讓社會滿意、讓百姓肯定，鄉鎮財政必須是公開型的財政。政策要公開、制度要公開、管理要公開，讓群眾知曉。也只有公開了，才能做到公平、公正，否則，“暗箱”操作是不可避免的，鄉鎮財政提供的公共服務就不能客觀公正；也只有公開了，鄉鎮財政才能自覺接受鄉鎮人大、社會輿論、社會公眾的監督，鄉鎮財政資金的使用才不會偏離方向，才不會浪費流失。因此，必須按照公開型財政的要求建設鄉鎮財政，使鄉鎮財政的作用得到真正發揮。

第六，把鄉鎮財政建設成數字型財政。理財既是一門科學，也是一門技術，科技進步為財政科學化、規范化管理提供了條件。新時期下的鄉鎮財政不再是傳統的記賬型的財政，建設起點要高，必須把現代化的管理手段運用到鄉鎮財政管理中。要借助信息化管理方式，和縣市財政、鄉鎮政府和部門的信息要保持溝通，實現信息共享，使鄉鎮財政做到依法理財、政策執行到位。同時，要按照信息化的要求，鄉鎮財政必須把鄉鎮范圍的公共服務，鄉鎮財政供給范圍的資料庫建設好，做到資料完整、數據真實，隨時滿足管理需要，實現鄉鎮財政管理的數字化。

三、新時期加強鄉鎮財政建設的對策建議

從鄉鎮財政的發展過程看，加強鄉鎮財政建設不是新生事物，鄉鎮財政已經歷了30多年的發展。隨著公共財政改革的深化，財政管理科學化、規范化的不斷推進，農村公共服務、農村公共財政資金管理任務不斷加重，這樣加強新時期的鄉鎮財政建設不是原有鄉鎮財政建設的簡單重復，按照全面深化財稅體制改革的新要求，鄉鎮財政建設的職責、任務、重點必須作相應調整，以發揮好鄉鎮財政職能作用，適應并推進農村經濟社會發展，實現城鄉一體化。

1.在思想上重視，推進鄉鎮財政可持續發展。民以食為天。農業是國民經濟的基礎，無論過去、現在和將來，農業、農村和農民問題即“三農”問題始終是我國財政支持的重點，是各級政府不能回避的問題，經濟社會越發展，“三農”問題越重要，政府越重視，也越有能力解決“三農”問題，而由于我國農村的廣闊性和發展的不平衡性，解決“三農”問題離不開鄉鎮政府和鄉鎮財政的參與和作用的發揮。鄉鎮財政面向農村、面對農民，參與新農村建設、支持農業發展和服務農民增收有著舉足輕重的作用，也只有更好的發揮和利用鄉鎮政府和鄉鎮財政的優勢，解決“三農”問題能夠起到事半功倍的效果，各級政府必須按照預算法規定的“一級政府，一級財政”要求，高度重視和加強鄉鎮財政建設。一方面要嚴格要求鄉鎮財政遵循“以收定支，收支平衡”的理財思路，安排鄉鎮財政預算，保持鄉鎮財政收支平衡，避免鄉鎮財政出現赤字或負債，實現鄉鎮財政的可持續發展；另一方面要求鄉鎮財政轉變工作思路，把工作重點轉移到財政支出管理上，用好財政的支農資金，實現鄉鎮經濟社會的協調發展。

2.在職能上要強化，確保鄉鎮財政功能作用的發揮。在社會主義市場經濟條件下，在發揮市場在資源配置中決定性作用，必須發揮好政府的作用。作為基層政府的鄉鎮財政，固然財政所應有的資源配置、收入分配、穩定經濟、監督管理等職能，鄉鎮財政同樣具備，同樣應該擁有，無非是重點和方向不同而已。如果說鄉鎮財政建立之初，適應當時經濟社會發展需要，籌集資金是鄉鎮財政主要職能的話，隨著農業稅退出我國財政發展的歷史舞臺，而鄉鎮政府公共服務職能的不斷強化，用于鄉鎮經濟社會發展的財政資金不斷增加，鄉鎮財政的職能重點已從財政收入管理轉向財政支出管理，從經濟發展轉向社會事業發展，鄉鎮財政的任務不是輕了而是重了，職能不是弱化了而是強化了。強化鄉鎮財政職能必須從支出管理著手，通過加強鄉鎮范圍內的資金管理來強化鄉鎮財政的職能，使鄉鎮財政的職能作用得到更好地發揮。一方面要保財政資金的安全。資金安全是用好財政資金的前提，鄉鎮財政必須強化資源配置職能，把財政資金用到鄉鎮經濟社會發展最需要的地方或方面，防止財政資金被截留、被挪用、被私分，導致財政資金的損失和浪費，以及資源配置的低效。另一方面要保財政資金的使用方向。鄉鎮財政資金包括經常性資金和項目資金，經常性資金主要滿足鄉鎮政府經常性支出需要，用于通常說的“人吃馬喂”；而項目性資金用于專門的事業發展需要，有特定的用途。鄉鎮財政必須強化財政資金的分配職能，用好財政資金，保障財政資金的使用方向，滿足鄉鎮事業發展需要。同時要保財政資金的使用績效。財政資金的分配不是財政資金使用的終結，財政資金使用效果如何，社會效益或經濟效益體現在哪里，這是財政資金使用必須考慮的。鄉鎮財政必須強化監督職能，建立以財政資金使用績效為核心的監督體系，加強對鄉鎮財政資金監督檢查和績效考核，把財政資金用在“刀刃”上、用得最有效，以實現“少花錢多辦事”和“集中財力辦大事”績效目標，提高財政資金的使用效益。

3.在體制上要合理，增強鄉鎮財政提供公共服務的能力。財政體制實質是財權的劃分，直接關系到各級政府事權的實現，“巧婦難為無米之炊”，這是客觀事實，也是制定財政體制應該遵循的。在財政體制的調整過程中，上級財政始終處于主導地位，作為最基層的鄉鎮財政始終處于被動的地位，缺少話語權。分稅制以來，為了理順中央和政府間的財政分配關系，增強中央財政的調控能力，促進區域均衡發展，以實現基本公共服務均等化，財力向上集中是不爭的事實，而隨著政府職能的不斷擴大，公共財政不斷向農村延伸，財政的支出責任不斷增加，這使得基層財政尤其是鄉鎮財政出現了困難。根據國家審計署對全國33091個鄉鎮審計，鄉鎮政府負有償還責任的債務有3070.12億元。鄉鎮財政不同于中央財政和省級財政，中央財政或省級財政出現困難可以發行債務或增加下級財政的上繳比例來解決困難，而鄉鎮財政的困難是真正的困難，難有解決辦法，主要靠上級財政來解決。根據事權和支出責任相適應的原則，在鄉鎮財政體制設計上，為調動鄉鎮政府當家理財的積極性，縣市財政要把財力適當向鄉鎮財政傾斜，尤其是向經濟欠發達的鄉鎮傾斜，使鄉鎮政府的財力和事權相適應，使鄉鎮政府的事權得以實現，滿足鄉鎮基本公共服務需要，實現基本公共服務的均等化。或者，縣市政府適當上收事權，減輕鄉鎮政府的財政支出壓力，也是緩解鄉鎮財政困難的有效方法。

4.在管理上要加強。由于自然、歷史等客觀原因，以及客觀條件的限制，管理不規范、管理薄弱是鄉鎮財政的通病。鄉鎮財政不同形式存在管理基礎的薄弱，資料不齊全；資金使用的隨意性，標準不統一，操作不規范；管理制度不健全，執行不嚴格，有些制度形同虛設；管理手段落后，信息化水平低等問題，這些問題出現在鄉鎮財政管理中不是個別現象，影響了鄉鎮財政職能作用的發揮。隨著農業基礎地位的鞏固和公共財政向農村覆蓋的加快，以及鄉鎮財政從收入管理為主轉向支出管理為主，鄉鎮政府事權的擴大，鄉鎮財政支出規模的增加和支出任務的加重，鄉鎮財政的管理必須加強，把公共財政要求的現代管理方法延伸到鄉鎮，提高鄉鎮財政的管理水平。一方面要加強鄉鎮財政的科學化、規范化管理水平，把部門預算、收支兩條線、國庫集中支付、政府采購等公共財政的管理辦法在鄉鎮財政中全面推行，已推行的要結合鄉鎮財政的實際，對存在和發現的問題及時給予解決，提高鄉鎮財政的管理水平。另一方面要完善鄉鎮財政的管理制度，建立和健全鄉鎮財政的預算制度、資金使用績效評價制度、財務管理制度、信息公開制度等各種管理制度，提高鄉鎮財政資金監管，嚴肅財經紀律。同時，要提高鄉鎮財政的信息化管理水平，把鄉鎮財政管理的專業化和信息化結合起來，通過信息化推進專業化，改變傳統的手工和經驗主義的做法，改革工作流程，提高工作效率，鞏固財政管理的基礎。

5.在服務上要改善，創新鄉鎮財政服務方式。隨著公共財政向農村覆蓋，國家涉及“三農”的政策多、涉及的部門也多，涉及財政、民政、農業、教育、勞動社保、衛生、計生、文化、科技、城建、土管、環保、廣電等多部門。有涉農的，如“農機直補”、“種植大戶直補”、“良種補貼”、“農資綜合補貼”等；有涉及公共事務的，如農村低保、新農合、新型農村養老等。如何確保國家的公共政策和“三農”對接，解決公共政策落實的“最后一公里”問題，各部門都有向鄉鎮延伸的愿望和要求。這就要求政府必須統籌規劃，做好頂層設計，以保障公共政策落地，否則，必然會出現鄉鎮機構設置的重復，即導致機構的重疊，職能的交叉，即不利于鄉鎮政府公共服務的提供，也不利于農民辦事的便利，不符合政府機構改革和節約型政府建設的要求。而政府公共政策的共同特點，都涉及財政資金，由鄉鎮財政來統籌管理是符合財政資金管理要求的，鄉鎮財政應該而且必須承擔相應的職責。因此，鄉鎮財政必須按服務型財政的要求，適應新農村建設和發展的需要，樹立服務意識，轉變觀念，調整工作思路，改變工作方式，做好服務“三農”工作，確保政府公共政策“最后一公里”問題的解決。一方面要做好服務“三農”的基礎性工作，對涉農的有關政策、制度、管理辦法要公開，自覺接受鄉鎮人大、社會輿論、社會公眾的監督，讓政府放心、讓社會滿意、讓群眾知曉。另一方面統一提供公共服務，要整合鄉鎮行政事業服務資源，構建鄉鎮公共服務平臺，使與財政支付關聯的鄉鎮民生服務相關事項能夠實現統一提供，形成高效、便民、快捷的“一站式、一條龍、一卡通”式鄉鎮公共服務新模式。

6.在機構上要健全，鞏固鄉鎮財政發展的基礎。加強鄉鎮財政建設要有健全的機構

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