試論軍民融合式檔案工作

嚴雪林

（南京政治學院上海校區(qū)軍事信息管理系，上海，200433）

隨著軍民融合發(fā)展領(lǐng)域的拓展、形式的豐富、層次的提升，地方政府機關(guān)、企事業(yè)單位參與國防和軍隊建設活動日益增多，檔案產(chǎn)生領(lǐng)域、管理范圍、服務對象等突破軍隊系統(tǒng)，原有相對獨立、自成體系的軍隊檔案工作模式已經(jīng)不能適應發(fā)展需要。筆者認為，軍隊檔案工作要適應軍民融合發(fā)展需要，唯有改革創(chuàng)新，走軍民融合式檔案工作發(fā)展之路，通過建立融合的科學制度機制，發(fā)揮軍地兩個優(yōu)勢、整合軍地兩種資源、調(diào)動軍地兩方面積極性，共同推動國防建設和國家經(jīng)濟建設領(lǐng)域檔案工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，服務國防建設和國家經(jīng)濟建設。

1 對軍民融合式檔案工作的認識

走軍民融合式檔案工作發(fā)展之路，必須從理論上正確把握軍民融合式檔案工作的本質(zhì)特征。“軍民融合是軍中有民，民中有軍，兩者相互滲透、相互交融的過程。”［1］所謂軍民融合式檔案工作，是指依據(jù)國防建設和國家經(jīng)濟建設發(fā)展需要，把軍隊檔案工作融入國家檔案事業(yè)發(fā)展體系，在國家層面建立統(tǒng)一領(lǐng)導、軍地協(xié)調(diào)、互動發(fā)展、需求對接、資源共享的軍地檔案工作一體化發(fā)展模式，為富國強軍建設服務的過程。

1.1 軍地檔案工作融為一體

軍民融合式檔案工作不是傳統(tǒng)意義上的軍地檔案工作結(jié)合，也不是像過去那樣軍隊借助地方資源優(yōu)勢發(fā)展軍隊檔案工作，而是對軍地結(jié)合范圍的拓寬、層次的提升、程度的深化，是在更大范圍、更高層次、更深程度上把軍隊檔案工作融于國家檔案事業(yè)發(fā)展體系，實質(zhì)是軍地檔案工作融為一體。我們知道，軍隊檔案工作本身就是國家檔案工作的重要構(gòu)成，但是由于主客觀原因，軍隊檔案工作尚未真正融于國家檔案事業(yè)發(fā)展體系，處于自成體系、相對獨立的狀態(tài)。軍地檔案工作融為一體，就是依據(jù)軍民融合發(fā)展背景下檔案工作的特點規(guī)律，打破軍隊檔案工作自成體系的現(xiàn)行格局，用大國防、大軍事的視野考察檔案工作，把軍隊檔案工作從國防戰(zhàn)略層面提升到國家戰(zhàn)略層面，統(tǒng)籌檔案工作在國防建設與經(jīng)濟社會發(fā)展中的關(guān)系，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的國家檔案工作體系，實現(xiàn)國防建設和軍隊建設領(lǐng)域檔案工作與國家經(jīng)濟建設領(lǐng)域檔案工作的有機融合。軍隊檔案工作融于國家檔案事業(yè)發(fā)展體系，不是對軍隊檔案工作某一方面不適應軍民融合發(fā)展需要的“拾遺補缺”或“打補丁”，而是全方位、全要素、全系統(tǒng)的融合，體現(xiàn)在檔案工作各個領(lǐng)域、各個方面，凡是能納入國家檔案事業(yè)發(fā)展體系、能利用地方建設資源的，軍隊就不自己鋪攤子、不另起爐灶，由國家統(tǒng)一部署建設，實現(xiàn)國家檔案事業(yè)建設資源效益最大化。

1.2 軍地聯(lián)動推進檔案工作

軍地聯(lián)動是推進軍民融合式檔案工作發(fā)展的途徑。軍民融合式檔案工作并不是“軍”與“民”之間彼此簡單疊加，也不是“軍”與“民”之間相互機械捆綁，更不是軍隊檔案工作單向融入地方檔案工作，而是通過科學機制體現(xiàn)其本質(zhì)關(guān)系和客觀要求，是軍地滲透、互動、共建、共享的檔案工作發(fā)展模式，是軍地雙向聯(lián)動融合。對于地方檔案工作來說，要兼顧國防和軍隊建設的發(fā)展需要，把服務軍隊建設和軍事斗爭準備、保障“強軍目標”實現(xiàn)作為目標任務之一，從國家經(jīng)濟建設和國防建設雙向需要上謀劃檔案工作，建立融合發(fā)展制度機制。對于軍隊來說，不僅是借力發(fā)展檔案工作，也要把服務保障國家經(jīng)濟建設作為目標任務之一，在拓展服務保障中發(fā)揮更大作用。軍地聯(lián)動推進檔案工作，必須改變軍地分立的現(xiàn)行模式，通過聯(lián)動形成整體合力，充分發(fā)揮國防建設領(lǐng)域和經(jīng)濟建設領(lǐng)域資源優(yōu)勢，調(diào)動好軍民雙方積極性，使軍地檔案工作同頻共振、相互支持、相互促進、一體推進，實現(xiàn)“雙贏”發(fā)展。

1.3 軍地檔案工作方式的科學對接

軍民融合式檔案工作的實施，必須依據(jù)軍地檔案工作特點規(guī)律，找準切入點和發(fā)展點，選擇最優(yōu)的融合方式進行科學對接。就總體而言，軍民融合式檔案工作實施的方式多種多樣，主要有“軍民共建共用、軍建共用、民建共用、軍民開放共用共享”［2］等。軍民共建共用，是指既有軍事屬性又有民用屬性的通用性項目由軍地共建共享，如檔案法規(guī)標準、檔案資源建設、檔案信息管理系統(tǒng)、檔案保護技術(shù)等。軍民共建共用方式可以優(yōu)勢互補，發(fā)揮兩方面積極性，建成后軍地雙方都可以使用。軍建共用，是指以滿足軍隊需要為主，同時在保障軍隊需要的前提下也可為民用服務的建設項目，如軍事科學技術(shù)研究、軍工產(chǎn)品開發(fā)、國防工程建設、武器裝備制造等檔案信息資源的建設與開發(fā)，主要由軍隊承擔建設任務，同時也為地方提供檔案服務。民建共用，是指以滿足民用為主，兼顧軍隊需求的建設項目，如檔案學理論研究、檔案人才培養(yǎng)、檔案設施設備研究開發(fā)等以地方建設為主，一旦軍隊需要，稍作調(diào)整和改造可為軍隊服務。軍民開放共用共享，是指在確保國家秘密和軍事秘密安全的前提下，檔案信息資源在軍地之間相互開放、互為補充，最大限度地發(fā)揮作用。在檔案工作融合過程中，關(guān)鍵是要找準軍地融合方式并進行科學對接，融合方式的選擇應考慮融合的范圍、內(nèi)容性質(zhì)、環(huán)境要求、項目大小、層次等因素，既可綜合也可單一，視具體情況而定。

2 走軍民融合式檔案工作發(fā)展之路的必要性

2.1 落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要舉措

軍民融合發(fā)展是黨中央確立的戰(zhàn)略目標，是深化國防和軍隊改革的重要內(nèi)容。為了全面深入推進軍民融合發(fā)展，黨的十八屆三中全會從國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略層面，對軍民“深度融合”發(fā)展進行了總體設計和長遠籌劃，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中把“推動軍民融合深度發(fā)展”作為深化國防和軍隊改革的重要內(nèi)容。習近平主席高度重視軍民融合發(fā)展，強調(diào)提出：“把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是我們長期探索經(jīng)濟建設和國防建設協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的重大成果，是從國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局作出的重大決策。”“今后一個時期軍民融合發(fā)展，總的是要加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，豐富融合形式，拓展融合范圍，提升融合層次。”［3］黨中央確立的軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略思想，為檔案工作走軍民融合式發(fā)展之路提供了政策依據(jù)。軍民融合發(fā)展是全方位、多領(lǐng)域的，包括檔案工作領(lǐng)域。因為，軍隊檔案工作是軍隊建設的重要組成部分，只有走軍民融合發(fā)展之路才能服務軍隊建設發(fā)展需要。

2.2 軍隊檔案工作適應軍民融合發(fā)展的需要

隨著軍民融合深度發(fā)展，軍隊現(xiàn)行相對獨立、自成體系的檔案工作制度機制已經(jīng)不適應或不完全適應軍民融合發(fā)展的需要，難以為實現(xiàn)“強軍目標”提供全面、系統(tǒng)、有效的檔案信息資源保障。一是檔案工作范圍的擴大。例如，檔案形成范圍超出軍隊系統(tǒng)，涉及國防建設和國家經(jīng)濟建設兩大領(lǐng)域；檔案管理機構(gòu)管轄任務突破軍隊界限，軍隊和地方共同承擔著管理軍民融合發(fā)展活動中形成的檔案，管理對象相互包含；軍地雙向檔案服務保障日益增多，突破單一的本系統(tǒng)范圍，等等。二是檔案服務保障矛盾突出。諸如軍隊檔案工作體制機制相對獨立性與檔案信息資源共享性的矛盾，軍隊建設和軍事斗爭準備對檔案信息資源利用需求的綜合性、全面性、多樣性與軍隊檔案資源單一性的矛盾，戰(zhàn)時檔案利用需求的及時性與保存分散性的矛盾等。如果按照原有的制度機制和工作模式難以化解出現(xiàn)的新問題新矛盾，只有走軍民融合式檔案工作之路，才能適應發(fā)展需要，這是大勢所趨。

2.3 實現(xiàn)軍地檔案信息資源共享的需要

實現(xiàn)檔案信息資源共享是軍民融合式檔案工作所要達到的目的，也是軍隊履行使命任務對檔案工作提出的要求。軍隊執(zhí)行任務的多樣性、復雜性、突擊性、靈活性，需要與之相關(guān)的檔案信息資源作好迅速及時保障，以便在最短的時間內(nèi)作出最有力的應對，突取戰(zhàn)爭的勝利，履行保衛(wèi)國家和人民生命財產(chǎn)安全的使命。檔案信息資源保障，需要共享的檔案信息資源，而共享的實現(xiàn)，除了要有豐富的檔案信息資源外，還需要互通互聯(lián)的共享制度機制保證。就現(xiàn)實情況看，盡管檔案信息資源共享呼聲很高、要求很迫切，但真正實現(xiàn)共享還有很大距離，其最大的障礙就是軍地檔案工作制度機制壁壘。走軍民融合式檔案工作發(fā)展之路，打破軍地自成體系格局，通過制度機制的融合，將軍地檔案管理機構(gòu)分散保存的檔案資源進行整合和優(yōu)化配置，建立跨越時空界限的國家檔案信息資源體系，既能滿足軍隊執(zhí)行多樣化軍事任務和非軍事行動對檔案的利用需要，發(fā)揮地方檔案信息資源的軍事功能，又能發(fā)揮軍隊檔案信息資源的經(jīng)濟功能，服務地方經(jīng)濟建設，使軍地檔案信息資源作用得到最大范圍的利用和發(fā)揮，真正實現(xiàn)軍地檔案信息資源優(yōu)勢互補和共享。

3 推進軍民融合式檔案工作需要解決的問題

目前，軍民融合式檔案工作實踐在我國尚未全面開展，僅在檔案工作某些方面進行嘗試，處于起步階段，如軍隊在檔案專業(yè)人才培養(yǎng)、檔案科研、檔案信息化建設等方面利用地方資源進行軍地合作。由于軍隊檔案工作基本處于相對獨立、自成體系的格局，軍隊不能從國家層面對軍民融合式檔案工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃和組織，而這種基于軍隊檔案工作現(xiàn)實需要的局部性、小范圍內(nèi)合作，具有很大局限性，沒有真正將軍隊檔案工作融入國家檔案事業(yè)發(fā)展體系，難以實現(xiàn)軍民地檔案信息資源共享。筆者認為，推進軍民融合式檔案工作發(fā)展，要著力解決思想觀念、戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機制、法規(guī)制度的融合。

3.1 更新觀念，樹立大檔案觀

思想觀念跟不上是阻礙軍民融合式檔案工作發(fā)展的最大障礙。習近平指出：“我國軍民融合發(fā)展剛剛進入由初步融合向深度融合的過度階段，還存在著思想觀念跟不上、統(tǒng)籌統(tǒng)管體制缺乏、政策法規(guī)和運行機制滯后、工作執(zhí)行力度不夠等問題。”［3］據(jù)筆者調(diào)查，這些問題在軍隊檔案部門也不同程度地存在著，主要表現(xiàn)為：一些檔案部門領(lǐng)導和人員仍然習慣于現(xiàn)有狀態(tài)，感到老路子好走、老經(jīng)驗管用、老辦法好使，主觀上不愿融合也不想融合；有的偏面強調(diào)軍隊自身特點，認為軍隊檔案工作區(qū)別于地方，保密性強，擔心融合后保密難度大，怕出問題、承擔責任；有些檔案部門領(lǐng)導和人員固守自身利益，認為融合后會精減檔案管理機構(gòu)和檔案人員；有的也希望融合，但不知如何融合，等等。這些問題的存在，嚴重影響和制約著軍民融合式檔案工作發(fā)展。思想支配行動，觀念決定出路。走軍民融合式檔案工作發(fā)展之路，必須確立與信息時代相適應、反映軍民融合發(fā)展需要的思想理念、價值觀念和思維方式，破除軍隊檔案工作“自成體系”“自我發(fā)展”“自給自足”的傳統(tǒng)觀念，從國家發(fā)展利益的大局出發(fā)，處理好長遠利益與眼前利益、單位利益與個人利益的關(guān)系，正確認識走軍民融合式檔案工作發(fā)展之路的重要性、必要性和緊迫性，跳出軍隊檔案看檔案，樹立大檔案觀，把軍隊檔案工作置于國家檔案工作之中，積極主動融入國家檔案事業(yè)發(fā)展體系。

3.2 統(tǒng)一規(guī)劃，有序推進

軍民融合式檔案工作涉及原有軍隊和地方檔案工作系統(tǒng)的調(diào)整，是一項戰(zhàn)略性、綜合性、復雜性、聯(lián)動性的系統(tǒng)工程，需要依靠國家政策和軍政部門協(xié)同推動。就目前來說，推動軍民融合式檔案工作既缺乏國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，又缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威性的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。走軍民融合式檔案工作發(fā)展之路，要以科學的戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，通過檔案工作發(fā)展規(guī)劃融合，使國防建設與經(jīng)濟社會建設領(lǐng)域的檔案工作同步設計、同步推進，形成二者互為一體、相得益彰的格局。筆者認為，軍隊和地方檔案工作主管部門要抓住“十三五”時期國家檔案工作發(fā)展規(guī)劃制定之機，把推進軍民融合式檔案工作列入規(guī)劃之中，確定指導思想、原則、目標、任務、重點、措施等。發(fā)展規(guī)劃在立足整體、面向長遠的基礎上，應區(qū)分主次和輕重緩急，以重點融合帶動整體融合。重點是：推動檔案科技體系的融合，實現(xiàn)科技互動發(fā)展；推動檔案人才培養(yǎng)體系的融合，完善依托國民教育培養(yǎng)軍隊檔案人才的體系機制，拓寬利用國民教育和國家人才資源渠道，吸引社會高層次檔案人才到軍隊檔案部門工作；推動檔案資源體系建設的融合，發(fā)揮軍地檔案資源對軍隊建設、國家經(jīng)濟建設互相促進作用，實現(xiàn)檔案資源共建共享。

3.3 改革體制，集中管控

推進軍民融合式檔案工作發(fā)展，必須建立健全適應軍地檔案工作一體化發(fā)展需要的體制機制。目前，軍隊和地方檔案工作盡管實行的都是“條塊結(jié)合”管理體制，但由于編制體制的不同，軍隊檔案工作體制又是相對獨立、自成體系。這種軍民分離的檔案工作體制，客觀上形成了軍地“壁壘”。一方面，軍隊檔案部門不能及時了解掌握地方檔案資源狀況和檔案利用需求；另一方面，地方檔案部門也不了解軍隊建設和軍事斗爭準備對檔案資源的需求，造成檔案工作資源和檔案信息資源的極大浪費，難以實現(xiàn)軍用資源和民用資源的統(tǒng)籌安排和優(yōu)化配置。因此，必須破除軍地之間檔案工作體制障礙，積極推進體制的協(xié)調(diào)融合，將各級政府、軍隊和社會組織的檔案管理機構(gòu)視為一個有機整體，改進完善現(xiàn)有檔案工作體制，“實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一調(diào)度”［4］。通過建立軍地集中統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展的軍民融合式檔案工作體制，推進軍地檔案工作良性互動、高效運轉(zhuǎn)。一是建立軍民融合式檔案工作決策機構(gòu)。軍民融合式檔案工作具有整體性、聯(lián)動性特點，必須理順軍民融合利益主體關(guān)系，建立高度權(quán)威的統(tǒng)籌軍地檔案工作融合發(fā)展的決策機構(gòu)，并賦予其統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、總體協(xié)調(diào)和重大決策等職能。二是調(diào)整、改革各級各類軍隊檔案管理機構(gòu)，整合、優(yōu)化管理職能和任務，建立適應軍民融合式檔案工作發(fā)展需要的檔案管理機構(gòu)。三是建立軍民融合式檔案工作運行機制，諸如建立軍地檔案工作協(xié)調(diào)機制、需求對接機制、檔案信息資源共建共享機制等，以調(diào)動軍地檔案部門的積極性，發(fā)揮創(chuàng)造性，明確軍地檔案管理機構(gòu)職責分工，優(yōu)化軍地資源配置，形成整體合力和推動力，提高運行效率，將軍民融合式檔案工作發(fā)展規(guī)劃落到實處。

3.4 完善法規(guī)，規(guī)范發(fā)展

檔案法規(guī)不僅是推進軍民融合式檔案工作的保障，而且是確保軍民融合式檔案工作有序健康發(fā)展的根本依據(jù)。因此，必須強化法治保障，運用法治思維和法治方式規(guī)范處理和解決檔案工作融合發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、門類齊全、銜接配套的軍民融合檔案法規(guī)體系。首先，從立法層次進行規(guī)范。加強檔案立法工作的組織領(lǐng)導，整合軍地檔案立法需求。依據(jù)軍民融合式檔案工作發(fā)展總體規(guī)劃，對軍地檔案立法需求進行整體論證、綜合歸類、通盤考慮，在國家和軍隊檔案立法規(guī)劃中，合理安排軍地檔案工作融合發(fā)展立法項目。其次，修改檔案基本法律法規(guī)，完善軍民融合統(tǒng)籌管理的檔案法律規(guī)范。通過新建、調(diào)整、修訂檔案法律法規(guī)，使軍地檔案法規(guī)相互銜接、協(xié)調(diào)配套，能夠為軍民融合式檔案工作發(fā)展提供完備的政策依據(jù)和制度保障。重點是修訂《中華人民共和國檔案法》和《中國人民解放軍檔案條例》，增設軍民融合式檔案工作管理體制、制度機制，明確職責、權(quán)利和義務，規(guī)范相應的運行關(guān)系、融合方式等內(nèi)容。再次，修改制定檔案工作規(guī)章制度。依據(jù)修訂的《檔案法》和《軍隊檔案條例》，軍地分別對現(xiàn)行的檔案工作各種規(guī)章制度進行修訂或廢除，明確軍民融合發(fā)展中檔案收集、管理、利用的責任與權(quán)限等，實現(xiàn)檔案工作各領(lǐng)域各種法規(guī)制度的銜接，以法制保障軍民融合式檔案工作的有序開展，穩(wěn)步推進。

軍民融合式檔案工作的本質(zhì)是融合，把軍隊檔案工作有機融入國家檔案事業(yè)發(fā)展體系；途徑是聯(lián)動，通過建立融合的科學制度機制，發(fā)揮軍地兩個優(yōu)勢、整合軍地兩種資源、調(diào)動軍地兩方面積極性，共同推動國防建設和國家經(jīng)濟建設領(lǐng)域檔案工作的協(xié)調(diào)發(fā)展；動力是雙贏，通過融合式發(fā)展，減少不必要的重復建設，實現(xiàn)檔案工作資源優(yōu)化配置，達到效益最大化；目的是共享，共享檔案工作建設資源和檔案信息資源，服務國防建設和國家經(jīng)濟建設。

［1］楊志堅.協(xié)同視角下的軍民融合路徑研究［J］.科技進步與對策，2013（4）：100.

［2］顧建一，李穎，劉淑芳.加快推進軍民融合式發(fā)展的戰(zhàn)略思考［J］.軍事經(jīng)濟研究，2012（12）：8.

［3］習近平.深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略 努力開創(chuàng)強軍興軍新局面——在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時的講話［N］.解放軍報，2015-03-13（1）.

［4］鄭蜀炎，包國俊.軍民融合：全新的建設思路和發(fā)展理念［N］.解放軍報，2012-12-05（3）．