黑龍江省國有林場管理體制機制改革立法研究

謝非非， 齊婉婉， 陳 瑋， 崔 璀， 姜 鑫， 王佳藝

(東北林業大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

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黑龍江省國有林場管理體制機制改革立法研究

謝非非， 齊婉婉， 陳 瑋， 崔 璀， 姜 鑫， 王佳藝

(東北林業大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

在對黑龍江省國有林場管理體制機制的立法現狀和立法中存在的問題進行分析后，從立法角度探討黑龍江省國有林場改革的新思路與措施，進而提出改革的建議，為國有林場的改革提供理論和法律支撐。

黑龍江省；國有林場；管理體制機制；改革

黨的“十八大”報告中首次單篇論述了生態文明，明確提出我國建設生態文明的戰略思路。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調了“制度” 對于生態文明建設的重要性，并將推進環保立法。“制度”的推進對于在生態環境的保護和改善中起著重要作用的國有林場來說，也將使其功能得到更有效的發揮。而在十八屆四中全會做出的《中共十八屆四中全會公報》中將生態良好作為我國社會主義現代化建設事業的重要目標，并將其置于“更好地發揮法治的引領和規范作用”的語境下，強調了以法制手段來推進生態文明建設的重大戰略，為進一步推進我國環境法治建設，深入實施以生態建設為主的林業發展戰略提供了重要的依據。同時也為推進我國林業生態體系建設主力軍的國有林場的改革提供了方向。

國有林場是從新中國成立初期開始，國家為加快森林資源培育，保護和改善生態狀況，在重點生態脆弱地區和集中連片的國有荒山荒地上，采取國家投資的方式建立起來的專門從事營造林和森林管護的林業基層單位。據統計，至2012 年底全國國有林場總數為4 855 處，分布在31 個省(區、市)的1 600 多個縣(市、旗、區)，是我國林業事業發展的重要組成部分，在2014年1月召開的全國林業廳局長會議上指出，當今的國有林場在運行和管理體制機制上存在諸多漏洞，無法將主要精力集中到森林資源培育和保護上來，生態服務的潛力遠未充分發揮，國有林場改革迫在眉睫、勢在必行。

據統計，作為我國的林業大省，黑龍江省至2012 年底全省共有林場(包括有森林面積的苗圃、營林站)724個，約占全國總數的15.78%。自建場以來，黑龍江省國有林場的管理體制機制經過“全額撥款”事業單位、“差額撥款”事業單位、“自收自支”事業單位幾次變化，但其都是國家投資，以營林、造林及培育森林為主要任務的生產性林業事業單位。黑龍江省國有林場承擔著保護、培育森林資源，開展生態環境建設和產業建設的雙重任務，其所擁有的豐富的森林、濕地以及野生動植物資源是我國經濟和社會可持續發展的重要基礎。然而，在為我國林業建設發揮重要作用的同時，黑龍江省國有林場也暴露出了屬性界定法律規定不完善、職責分配不符合法律規定、功能定位不符合法律規定等多方面問題。筆者通過從立法角度探討黑龍江省國有林場管理體制機制改革的新思路與措施，進而對其改革提出立法建議，為全國范圍的國有林場的改革提供理論參考和借鑒。

1 黑龍江省國有林場管理體制機制的立法現狀

為了加強國有林場管理，保障國有林場改革順利進行，維護國有林場合法權益，促進國有林場科學發展，從2005年到2015年10年間，中共中央、國務院、國家林業局、國家發展和改革委員會等相關部門對于國有林場管理體制機制的改革印發了多部規范性文件(表1)。

2011年11月11日，為了維護國有林場合法權益，保障國有林場改革順利進行，國家林業局印發了《國有林場管理辦法》，明確將國有林場的屬性界定為國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位。對于國有林場的管理職責分配，提出國務院林業主管部門負責全國國有林場的管理工作，具體工作由其國有林場管理機構負責。縣級以上地方人民政府林業主管部門按照行政隸屬關系，負責所屬國有林場管理工作，具體工作由其國有林場管理機構負責。跨地(市)、縣(市、區)的國有林場，由所跨地區共同上一級林業主管部門負責管理。國有林場管理機構的主要職責有擬定、貫徹實施國有林場相關法律、法規；協調編制國有林場發展規劃；組織編制并會同資源管理部門審批國有林場森林經營方案和國有林場森林采伐、撫育作業設計；審核國有林場的設立、變更、分立、合并、和撤銷等事項；受委托對國有林場森林資源資產進行監管；受委托對國有林場森林資源資產評估進行核準或備案；指導和檢查考核國有林場生產經營活動；法律、法規規定的其他職責等。成為指導國有林場管理體制機制改革的重要依據。

2015年3月17日，為促進國有林場科學發展，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，充分發揮國有林場在生態建設中的重要作用，中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，指出國有林場存在功能定位不清、管理體制不順、經營機制不活等問題，突出強調了分類推進國有林場改革的思路。要求圍繞保護生態、保障職工生活兩大目標，推動事企分開、政事分開。具體來說，按照分類推進國有林場改革要求，推動事企分開，合理界定國有林場屬性就是將國有林場劃分為事業單位性質的國有林場和企業性質的國有林場兩類。事業單位性質的國有林場承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責，剝離企業經營性業務；企業性質的國有林場從事經營活動，實行市場化運作，提高企業性質國有林場的運營效率，實現國有資產保值增值。按照分類推進國有林場改革要求，推動政事分開，就是建立健全權責明確、分級管理的監管體制。在依法治國的今天，中共中央、國務院印發的此部規范性文件為加快推進國有林場改革，深入實施以生態建設為主的林業發展戰略給予了最高層次的政策上的支持。

表1 2005～2015年國家對于國有林場管理體制機制改革的規范性文件

但是由于種種原因，無論是黑龍江省地方人大還是黑龍江省政府都沒有針對黑龍江省的國有林場管理制定具體的地方性法規、地方政府規章，國有林場所在地的有立法權的市的人大和政府也并未針對本行政區域內的國有林場管理制定具體的地方性法規、地方政府規章。

2 黑龍江省國有林場管理體制機制立法存在的問題

2.1 黑龍江省國有林場屬性界定法律規定不完善 在2011年11月11日國家林業局關于印發《國有林場管理辦法》的通知中規定，國有林場是指國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位。在2015年3月17日中共中央、國務院印發的《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》的通知中，明確提出合理界定國有林場屬性。將國有林場劃分為事業單位性質的國有林場和企業性質的國有林場兩類。將事業單位性質的國有林場又劃分為原為事業單位的國有林場，主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的，繼續按從事公益服務事業單位管理；基本不承擔保護和培育森林資源、主要從事市場化經營的事業單位的國有林場，要推進轉企改制。對于被劃分為企業性質的國有林場，原則上保持企業性質不變，但是也要通過政府購買服務實現公益林管護，或者結合國有企業改革探索轉型為公益性企業。

分類推進國有林場改革是中共中央、國務院在新時期為全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，充分發揮國有林場在生態建設中的重要作用而提出的思路。按照分類推進國有林場改革要求，推動事企分開，合理界定國有林場屬性就是將國有林場劃分為事業單位性質的國有林場和企業性質的國有林場兩類。而在2011年11月11日國家林業局關于印發《國有林場管理辦法》的通知中對于國有林場屬性界定并未將主要從事市場化經營的事業單位國有林場的事業性質和從事市場化經營的企業性質的國有林場的企業性質納入其中。作為國有林場的主管部門，國家林業局這部部門規范性文件使得國有林場屬性界定法律規定不完善。

黑龍江省本身并沒有結合黑龍江省的國有林場管理而制定具體的地方性法規，地方政府規章，對黑龍江省國有林場屬性界定更缺乏相應法律規定。

2.2 黑龍江省國有林場職責分配不符合法律規定 在2011年11月11日國家林業局關于印發《國有林場管理辦法》的通知中，因其只將國有林場屬性界定為國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位。所以其規定的國有林場的主要職責僅包括國家事業單位應承擔的職責，即只包括擬定、貫徹實施國有林場相關法律、法規；協調編制國有林場發展規劃；組織編制并會同資源管理部門審批國有林場森林經營方案和國有林場森林采伐、撫育作業設計；審核國有林場的設立、變更、分立、合并、和撤銷等事項；受委托對國有林場森林資源資產進行監管；受委托對國有林場森林資源資產評估進行核準或備案；指導和檢查考核國有林場生產經營活動等資源管理和公益服務職責。

在2015年3月17日中共中央、國務院印發的《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》的通知中，社會公益型事業單位的國有林場對森林資源擁有管理權，承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責。目前已經轉制為企業性質的國有林場，對森林資源擁有經營權，但是也要通過政府購買服務實現公益林管護，或者結合國有企業改革探索轉型為公益性企業。對商品林采伐、林業特色產業和森林旅游等暫不能分開的經營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理。按照市場經濟的要求進行運作，鼓勵國有林場兼并重組，整合國有林場企業資源，提高企業性質國有林場的運營效率，實現國有資產保值增值，防止國有資產流失。

但是由于歷史原因，事實上黑龍江省國有林場處于經營權和管理權不分(政企不分)的尷尬境地，使得國有林場森林資源消耗過大，國有資產流失的現象日益嚴重。另外用行政手段指揮企業導致企業不能實行市場化運作，政府計劃投資財政體制不健全導致的運營效率低下等問題也日漸突出。黑龍江省國有林場職責分配事實上不符合法律規定，使黑龍江省國有林場管理體制機制的改革陷入困境。

2.3 黑龍江省國有林場功能定位不符合法律規定 2011年11月11日。國家林業局印發的《國有林場管理辦法》通知因只將國有林場屬性界定為國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位。所以其規定的國有林場的功能定位僅包括國家社會公益型事業單位應承擔的功能，即將國有林場的功能定位是培育和保護森林資源，維護國家生態安全和木材安全；開展科學試驗和技術創新，推廣先進技術；保護林業生態文化資源，促進人與自然和諧發展等公益服務功能。

在2015年3月17日中共中央、國務院印發的《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》的通知中，要求明確國有林場的功能定位。無論是主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的事業單位的國有林場，還是主要從事市場化經營的事業單位的國有林場，還是主要從事市場化經營的事業單位企業性質的國有林場，都應該將國有林場的辦社會職能分離出去。逐步將林場所辦學校、醫療機構等移交屬地管理。積極探索林場所辦醫療機構的轉型或改制。使各類國有林場輕裝上陣，更好地履行各自的功能。

黑龍江省國有林場既有對森林資源的開發，也包括改善我國局部生態環境以及維護生物多樣性的功能，同時還兼顧了一定的國防、科學研究和科普教育的作用。多樣化的功能使得國有林場在運作中從多個方面發揮了其特有的功能，管辦集于一身，林場辦社會的現象普遍存在。由此可見，如何使黑龍江省國有林場功能定位符合法律規定成為了國家和黑龍江省在新時期發展國有林場的一次探索。

3 黑龍江省國有林場管理體制機制的立法改革

3.1 完善國家立法，修改瑕疵規定 在2011年11月11日國家林業局關于印發《國有林場管理辦法》的通知中規定，國有林場屬性僅為國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位，并不包括主要從事市場化經營的事業單位和從事市場化經營的企業性質的國有林場。但是隨著時代的發展和社會現實的變化，特別是黨的十八大和十八屆三中、四中全會的召開，中共中央、國務院提出分類推進國有林場改革的思路。對于我國仍存在的主要從事市場化經營的，要推進轉企改制，對于目前已經轉制為企業性質的國有林場保持企業性質不變。由于對于國有林場的屬性界定不全面使得對于國有林場的職責分配和功能定位存在缺陷。作為國有林場的主管部門，國家林業局應該盡快按照分類推進改革的要求完善《國有林場管理辦法》不符合實際的規定，修改對國有林場的屬性界定的瑕疵，增加對推進轉企改制和目前已經轉制為企業性質的國有林場的規定，為國有林場管理體制機制改革提供明確科學的法律保障。

3.2 制定地方性法規或地方政府規章 由于種種原因，黑龍江省并沒有結合黑龍江省自身的國有林場而制定具體的地方性法規或地方政府規章，在依法治國的今天，黑龍江省國有林場管理體制機制的改革需要地方立法予以支持，黑龍江省人大、黑龍江省政府或者國有林場所在地的有立法權的市的人大、政府應該制定地方性法規或地方政府規章，規范和保障黑龍江省國有林場管理體制機制的改革，在地方性法規或地方政府規章制定時，應著重從以下三個方面加以規定。

3.2.1 科學界定黑龍江省國有林場的屬性。2015年3月17日中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》的通知，該規范性文件明確提出分類推進國有林場改革和合理界定國有林場屬性的要求。黑龍江省可以利用這一契機，針對黑龍江省國有林場歷史形成的“政企事”合一的現實，通過制定地方性法規或地方政府規章將黑龍江省國有林場明確劃分為兩種：一種是定性為社會公益型事業單位國有林場，應明確將這類國有林場定位為“全額撥款”事業單位，從事公益事業單位管理，納入政府管理的范疇，其建設管理、人員工資、社保等所需事業經費投入按行政隸屬關系由同級政府負責，由中央財政和地方財政共同負擔，為社會公益事業的發展提供保障。將職工納入事業編制，建立健全職工轉移就業機制。主要通過林場提供林業產業等工作崗位逐步過渡到退休，引導部分職工轉崗就業等途徑進行安置。確保職工退休后生活有保障。建立完善的社會保障體系，尤其是完善城市最低生活保障制度，保證弱勢群體最低基本生活的費用。將符合低保條件的林場職工及其家庭成員納入當地居民最低生活保障范圍，切實做到應保盡保，在省范圍內實現統籌統一。另一種是定性為企業性質的國有林場，按照市場經濟的要求進行運作，鼓勵兼并重組，建立現代企業制度，實現公司化運營，整合國有林場企業資源，提高企業性質國有林場的運營效率，實現國有資產保值增值，防止國有資產流失。

3.2.2 厘清黑龍江省國有林場的職責。黑龍江省國有林場的職責應實行“管”、“辦”分離。“管”具備公益服務性，關注的是對國有林場森林資源的保護；“辦”為市場經營性，關注的是對國有林場森林資源的生產經營和其他資產的商業運營。要實現“管”、“辦”分離，即令明確定位為社會公益型事業單位的國有林場擁有管理權，由國家和地方政府全額撥款，代表國家對國有森林資源和其它資產進行監管，主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責，剝離企業經營性業務。對商品林采伐、林業特色產業和森林旅游等暫不能分開的經營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理；令目前已經轉制為企業性質的國有林場擁有經營權，從事以獲取經濟效益為目的的商品經營性活動，按照市場經濟的要求進行運作，政府對其實行宏觀管理和間接管理，加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施。鼓勵國有林場兼并重組，整合國有林場企業資源，提高企業性質國有林場的運營效率，實現國有資產保值增值。給予在信貸、稅費等方面的更靈活優惠的政策，讓其在市場競爭中求得更好的發展。

3.2.3 推進國有林場“事企”分開體制。要加快分離各類國有林場的辦社會職能。無論是主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的事業單位的國有林場，還是主要從事市場化經營的事業單位的國有林場，還是主要從事市場化經營的事業單位企業性質的國有林場，都應該將國有林場的辦社會職能分離出去。逐步將國有林場原來承擔的教育、醫療、公安、消防、水電熱供應等多項社會職能移交屬地管理，逐步理順國有林場與代管鄉鎮、村的關系。移交過程中發生的費用和移交后保證這些社會職能正常運轉的費用(繼續由中央和省級財政補貼，一般都保持三年不變)都應由中央和地方財政負擔，保證正常運轉的費用。積極探索林場所辦醫療機構的轉型或改制。使各類國有林場輕裝上陣，更好地履行各自的功能。

4 結語

國有林場是我國林業事業發展的重要組成部分，它既承擔著我國生態環境建設的重要角色，也為我國的經濟發展提供了不可或缺的動力。筆者認為只有依據中共中央、國務院提出分類推進國有林場改革的思路，跟隨時代的發展和社會現實的變化，特別是黨的十八大和十八屆三中、四中全會的提出生態文明建設的契機，從立法角度探討國有林場管理體制機制改革的措施，完善國有林場管理體制機制的國家立法，修繕瑕疵規定、制定相關地方性法規和地方政府規章，使得規范國有林場管理體制機制的法律條文明確具體，做到有法可依，依法依規，才能全面貫徹落實黨的十八屆三、中全會精神，使得國有林場管理體制機制的改革和今后的發展切實得到法律的保障，推進國家生態文明建設的長足發展。

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Legislation Research on Reform of the Management System and Mechanism of State Forest Farm in Heilongjiang Province

XIE Fei-fei, QI Wan-wan,

(College of Humanities and Law, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

Based on the analysis of the current situation and existing problems in the legislation of management systems and mechanisms of Heilongjiang Province state forest farms, the paper explores new ideas and measures of the reform of state forest farms, then puts forward suggestions for the reform of state forest farms of Heilongjiang Province from the angle of legislation, providing theoretical and legal support for the reform of state forest farms.

Heilongjiang Province; The state forest farm; The management system and mechanism; Reform

黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“國有森林資源管理體制改革立法研究”(13B001)的階段性研究成果；東北林業大學大學生科研訓練項目“黑龍江省國有林場管理體制機制改革立法研究”( KY2014051)的研究成果。

謝非非(1957- )，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士生導師，從事憲法學、立法學研究。

2015-04-27

S-9

A

0517-6611(2015)17-345-04