近代以來我國中央與地方關系的歷史演進及其財政邏輯

內容提要：近代以來，我國經濟社會發展歷經波折，中央與地方關系變動頻繁，其中尤以財政權力的配置和財政管理體制的構造為核心線索。本文在國家治理現代化背景下，以歷史的視角，以晚清迄今我國中央與地方關系的演變為分析對象，力圖做出一個較為全面的勾勒，并對隱含其中的財政邏輯做初步的評析。本文認為，中國是一個具有“大一統”傳統的國家，在歷史的演進過程中，中央與地方關系在集權的趨勢中有著走向分權的傾向，當政府權力格局發生根本性的變化時，如果能建立起一種良性應對機制可以較好地化解突發危機，尤其是突發的財政危機，那么，中央與地方關系則更有可能走上一條穩態均衡的道路。

〔收稿日期〕2015-08-22

〔作者簡介〕范建鏋，財經戰略研究院財政研究室副主任，副研究員，研究方向為財稅理論與政策、財稅史。

〔基金項目〕中國社會科學院哲學社會科學創新工程2015年度項目“中國財稅價格體制改革研究”。

一、引言

中央與地方關系是一個具有長久研討價值的論題。它涉及多個層面的利益格局，其中尤以財政權力的配置和財政管理體制的構造為核心線索。近代以來，我國經濟社會發展歷經波折，中央與地方關系變動頻繁，財政體制更可以說是五花八門，有必要以歷史的視角對其做出較為清晰的梳理，以加深對它的認知和理解。這一梳理，自十八屆三中全會以來，在國家治理現代化背景下，在“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一論斷成為共識之后，更顯現出其必要性和重要性。本文即從歷史的視角，以晚清迄今我國中央與地方關系的演變為分析對象，力圖做出一個較為全面的勾勒，并對其做初步的評析。

清代我國中央與地方關系的歷史，大致可以劃分為清前、中期(1644—1840年)和晚期(1840—1911 年)兩個階段。在前一階段，中央與地方關系的格局基本上是穩定的，中央政府保持著高度集權和對地方的絕對控制權；在后一階段，隨著西方列強入侵中國，加上太平天國運動的爆發，迫于形勢，原屬中央政府的權力開始下移，國家權力配置體系發生重大逆轉，中央與地方關系開始呈現出前所未有的一些特征。

自清朝覆亡至1949年中華人民共和國成立，短短數十年間，中央與地方關系數度變化。從民國成立之初的“群雄逐鹿”，到國民政府早期的全國短暫安定局面，諸多變革因素也引致中央與地方關系不同程度的緊張與和緩。而自中華人民共和國成立以來，國家的統一局面重新奠定了中央集權的初步格局，此后30年間，這一格局基本未有大的改變。改革開放以來，在中央集權的總體格局下，由于經濟領域的逐步開放，地方權限有所擴大，逐步形成了政治——經濟“二元”格局，即政治領域的中央集權與經濟領域的逐步開放并存的局面。隨著經濟領域改革的深入推進，在新的歷史時期，妥善處理中央與地方關系，有著諸多前所未有的新機遇，但無疑也面臨著諸多新挑戰。

二、晚清70年間的中央與地方關系(1840—1911)

(一)政府控制權弱化與中央地方權力結構的變化

晚清中央與地方關系格局出現重大轉折，史家一般均公認系太平天國運動所致。太平軍起事前，清王朝高度中央集權的體制仍然有效運行；但歷經太平天國運動沉重打擊，政府迫于形勢之變不得不實行放權督撫的政策，給地方一定的自救空間。其結果，一是造成皇權流失、國家權力重心下移；二是以督撫為核心的地方分權體制呈逐步取代中央集權體制之勢。由此，高度中央集權體制轉變為中央與地方二元權力結構體制，越到晚清后期，督撫專權問題越難以處理。這種局面最終導致了清王朝覆亡的命運。

在清朝的政治體制中，兵權、財權、人事權是最重要的三項權力。與清前期截然不同的是，晚清咸豐、同治兩朝，這三項權力變動最為激烈。

財政權統一，歷來是中央集權統治的一個重要條件，清代亦不例外。清代的體制是，各省布政使直屬戶部，地方無權插手。各省財政，歷來由各省布政使掌握，每年收入上報戶部聽候調撥，地方督撫無法擅自調用。太平天國運動爆發后，局勢迅速蔓延，形勢所迫，清政府幾經斟酌，最終默允地方自行招募軍隊、自籌軍餉，帶兵大員亦由地方推薦、中央任命。由此，中央權威遭受嚴重削弱，原屬中央政府的人事大員任免之權、統兵大權與財政權開始下移地方，這一變化給地方督撫權力的擴張提供了契機。

(二)中央與地方財政的“分道揚鑣”

1.中央從財政上剝奪地方的利源

清代初、中期，中央與地方關于財政權力的分配主要體現于州縣賦稅收入的分配，中央對地方財政高度剝奪是清初、中期中央與地方在財政權力分配上的主要特征。

經歷太平天國運動之后，奏銷制度松弛，各地財政收支狀況已很難準確及時反映到中央政府層面，這極大影響了中央政府的財政收入。與此形成對照的是，地方實際財政收入則不斷增長。為扭轉這一局面，洋務運動時期，對于地方專項經費和稅收，清政府開始采取中央與地方分成的辦法，試圖藉此遏制地方財政權力過大的勢頭。

在稅收分成上，各口洋稅成為中央與地方爭奪的主要對象。太平天國運動時期，各口洋稅多為地方截留，中央難以過問。戰爭結束后，清廷通過對外賠款，間接取得了四成洋稅的支配權。同治五年(1866年)賠款償清后，四成洋稅成為清政府直接控制的重要稅源。在子口稅與厘金問題上，清政府也不滿足于“厘金征收，利歸督撫，而子口稅收入，利歸中央”的狀況。根據咸豐八年(1858年)中英簽訂的《天津條約》的規定，洋貨進入內地交納子口稅后，無須再交納厘金。通過這種措施，清政府實際上也就把原來屬于地方財政收入的那部分資源(厘金)重新轉移到中央政府手中。

2.地方與中央的爭奪和沖突

中央向地方財政逐步“蠶食”奪權，地方督撫則極力設法抗爭。

如海關四成洋稅問題，同治五年(1866年)戰爭賠款剛剛償清，淮軍領袖李鴻章就要求從次年起四成洋稅應酌留二成給地方，其中一成更指定應作為江南制造總局的造船經費。同治八年(1869年)，海關二成洋稅則全數撥作該局經費。

在子口稅攘奪地方厘金的問題上，地方政府也采取種種手段與中央政府爭奪財權、財源。子口稅制度把原來由地方督撫掌握的部分財權、財源轉移到了中央政府手中，因而一開始就引起了利害沖突。在與中央爭奪財權、財源的問題上，地方督撫往往無視中央與列強所簽之協定，照樣向進出口貨物征收厘金，同時降低比率，與子口稅爭奪稅源。子口稅單適用范圍擴大后，地方督撫還采取隱匿厘金實收數的辦法，與中央政府爭奪財政權益。對此，光緒六年(1880年)正月的戶部奏議曾有生動的描述：“近年以來，核計抽收數目遞形短絀，雖子口稅單不無侵占，而此項款目本無定額，承辦各員恃無考成，隱匿挪移，在所不免。”由于地方政府抵制，清政府試圖通過剝奪地方財權以切斷地方財源的目的并未完全達到。

隨著洋務運動的開展，地方權力增長超過了中央權力增長。洋務運動壯大了地方的經濟與軍事實力，使地方督撫在軍事、財政、工業等領域擁有了更大的自主權。洋務運動不僅沒有使清中央政府收回散落在地方的權力，反而使地方對中央政府集權形成了更大的沖擊。洋務運動之后，省一級財政實際上已經形成。這一時期，各省自立收支科目、自定收支標準，經理大量地方收支款項，并紛紛自設財政、稅收、金融機構，從而形成了中央與地方兩級財政體系。官辦新式企業的盈利，往往成為省級財政機構所獨占的特殊財源。在此基礎上，最終形成了清亡前各省客觀存在的、大體獨立的地方財政。它們獨立于國家財政之外，并不向戶部負責，不聽從中央下達的財政指令，就本省所出以謀本省所入。地方占有獨立財源，自行征收、管理和支用稅款，以供地方各項經費開支。這一變化結束了秦代以來我國國家財政高度集權于中央的格局。

3.地方督撫權力的增長

太平天國運動以后，形勢所迫，清政府不得不允許地方自行籌餉，地方財權于是逐步擴大，致使相對獨立的地方財政機構逐漸形成。這種局面直接導致解款協撥制度運轉失靈，京餉、協餉難以正常解撥。中央支配、協調財政資源的能力下降。

而在洋務運動過程中，財權則進一步落入地方督撫手中。戶部、度支部經理的財政規模，遠不及各省，以致出現了這樣的說法：晚清戶部的直接收入，“只有北京崇文門稅關及各省所運之糧米，其余則全恃各省每年所解之京餉”。這樣，在太平天國運動中開始逐步瓦解的中央集權財政體制，經過洋務運動時期的一番加速“摧枯拉朽”，終于無法恢復至其本來面目。

總體看來，列強因素、地方權力因素和清中央政府三方相互爭奪財政支配權及各自力量的消長是形成晚清財政最終格局的一個重要推動力。地方分權化趨勢加劇，與當時受外力沖擊，中央的財政自主權逐漸喪失也有關系。中央財政自主權不斷喪失的同時，地方財權又不斷擴大，客觀上必然進一步加劇地方督撫對中央的“離心力”。

(三)中央人事任免權的旁落

清代對于文武大員的任命，最初大致有如下規定：三品以上，由軍機處在記名人員中初選出數名候任者，差額呈給皇帝最后圈定；三品以下，缺額則一分為三，文官由皇帝、吏部、提督任命，武官由皇帝、兵部、總督、提督任命，二者均各有定額，不得侵占混用。受此制約，可以看出，地方督撫用人權是有限的。太平天國運動以后，情形發生了前所未有的變化。不僅司道以下的官員任命改由督撫奏定，有時就連鄰省督撫的任命，也要征求有實力的督撫的意見。這樣，太平天國時期的戰時地方分權體制，就逐步演變為中央與地方二元權力分配的正常行政運作機制。此后，地方督撫置清廷于不顧，一脈相承，遂牢牢壟斷了各省軍政、財政、人事大權。清初、中期的專制中央集權制度，經過太平天國運動這一轉折點，到了晚清時期，已在很大程度上為督撫把持的地方分權所破壞。

三、“群雄逐鹿”時期的悖論(1911-1928)

1911年10月，武昌起義爆發，各省紛紛響應。“在一個半月內，15個省或者說三分之二的中國均已脫離清廷而獨立。”1912年1月1日，獨立各省在南京成立中華民國臨時中央政府。其時，臨時中央政府面臨的最大問題是如何推翻清室，實現國家的真正統一。臨時政府所轄地區的中央與地方關系曲折復雜，構成了清亡前夕一道新的政治風景線。

革命的基本問題是政權問題。資產階級革命派長期企求的就是推翻清室專制政權，建立一個資產階級民主共和國。武昌起義和全國各省的響應為共和國的建立奠定了基礎。但是，誕生于1912年的中華民國臨時中央政府由于多種因素制約，實際僅存在3個多月，并且在這3個多月中，這個政府也沒有成為一個強固統一的中央政府，對獨立的17個省政權也未能實施真正的號令權力。

(一)中央與地方政治關系的更迭與變異

1.共和初期(1912-1915)

辛亥革命勝利后，我國中央與地方關系開始進入了一個錯綜復雜的時期。理論思想交鋒不斷，權力博弈在動蕩局勢中進行。同時，民主與獨裁的斗爭也一刻未曾停止過。

在理論思想交鋒方面，康有為認為，一個強有力的中央政權可以使民眾意志得以有效推行，因而主張中央集權。而孫中山認為，集權過多會導致專制主義，分權過多又容易導致政治割據，惟均權主義是消除兩種弊端的良策。孫中山將他的均權主義思想推廣到中央與地方關系的制度設計上來，創立立法、司法、行政、監察、考試的五權憲法，建立起民國的基本政治制度框架。與此相應，孫中山主張實行聯邦制，同時聯邦制要以地方分權、地方自治為基礎。

在權力博弈方面，袁世凱當選臨時大總統后，開始扭曲共和制度，他謀劃以北方官僚集團體制為基礎，重建一個新的中央集權體制，并分三個階段逐步實現了自己的獨裁統治目標。在首屆內閣中，袁世凱委派親信擔任四個實權部長(外交、內政、陸軍、海軍)，而把四個權力較弱的部長職位(教育、司法、農業、林業)分配給同盟會員。繼1912年-1913年在軍事上占領中國廣大地區，1913年-1914年鏟除辛亥革命以來盛行的省自治之后，袁世凱逐步達到削弱各省軍權，加強各省巡撫使權力的目的。1915 年12月31日，袁最終稱帝，改國號為中華帝國。

2.軍閥割據的無序(1916-1928)

袁世凱稱帝至少引發了三股反對力量的抗爭：南方主張民主共和的革命黨人；因袁施行皇權政治致使直接利益受損的地方勢力；以段祺瑞、馮國璋為代表的部分北洋勢力。

袁世凱復辟失敗后，“一個強權人物的消失產生了離心力，令國家陷入雜亂無序的狀態。軍閥為了權力和自我擴張而互相攻戰”，“造成民國歷史上最黑暗的一段時期”(徐中約，2001，485頁)。這個時期的特點是軍事斗爭頻頻發生，政治權力從北京分散到了各個地方。軍閥割據的形成，一是民初以來各種政治力量斗爭的必然結果，二與列強采取分裂政策，各自支持一派軍閥與別派軍閥進行戰爭有極大關系。

伴隨著軍閥割據戰爭，20世紀20年代的中國興起了一股地方自治的浪潮。地方自治包括省自治和聯省自治兩方面，希望劃清中央與地方政府的界限。但是，聯省自治不僅未能消除軍閥割據、實現統一，反而為軍閥割據蒙上了一層“合法”的面紗。

一直到1924年1月國民黨在廣州召開第一次全國代表大會，宣告改組，中國政治新局面可謂開始。不過，改組后最初的一兩年間，國民黨的真實力量尚未完全顯現出來，舊軍閥因此仍睥睨一切。從1924年春到1926年夏，可以說是國民黨養精蓄銳的時期，也是北洋軍閥末路漸近的時期。

(二)財權配置的無序化與多元化

這一時期，由于軍閥割據，各軍閥各自稱雄一方，整個國家陷入巨大災難之中。中央與地方關系完全處于一種非制度化的無序狀態中，中央政府的財權控制與財力基本上處于無法掌控的松散狀態。

1.國地稅劃分未能解決財政困境

北洋政府時期，朝野各方曾一度熱衷于劃分國地兩稅的研究，其中一大動因就是改變中央財政基礎的脆弱性。這種脆弱性導源于北洋政府所基本繼承了的清代財政體制的脆弱性。清代中央政府并不直接征稅，其財政經費主要靠各省解款，這使中央財政隱伏著固有的脆弱性：中央政權衰弱時，中央財政隨之出現危機。清末如此，北洋政府時期也是如此。袁世凱主政時期，1913年底，北洋政府財政部頒布“國家稅地方稅法草案”，并于次年對原案稍做修正。該法案最大的特點是，其稅種劃分完全偏重中央一方，地方稅徒有其表，從側面反映出當時中央財政的困窘局面。但即便如此，這一劃分法案作為袁世凱專制獨裁的產物，也沒有根本解決中央與地方關系的平衡問題。袁世凱死后，地方軍閥勢力膨脹，各省肆意截留中央稅收，中央財政陷入了依賴借款度日的境地。

2.中央集權削弱，財政狀況惡化

財政紊亂，清末已埋下根由。傳統保障中央財政收入的體制被破壞，中央對地方財政(包括稅收)失去了控制能力。北洋政府在財政上承接的是清朝遺留的爛攤子，而又比清廷更缺乏權威，內政不統一，導致了財政權難以在北洋政府手中實現統一。帝國主義則掌控了關稅、鹽稅收入。而地方軍閥不但任意截留中央稅收，且亂立名目，隨意課征。總之，三方勢力“三足鼎立”，財政權不統一，直接導致了當時財稅形勢的極度紊亂。

北洋政府時期，其財政困難形勢和清末相比，可謂有過之而無不及。袁世凱當政時代，因以武力集權于中央，各省解款尚較有保障，同時，關稅和鹽稅雖已充抵償還外債，但仍有部分剩余可供中央支配(所謂“關余”、“鹽余”)，加以大舉借債，財政收入勉強可以維持政府運轉。但自1916年起，軍閥割據，中央權力日益削弱，各省解款沒有著落。在實行解款制度的同時，北洋政府又有所謂“中央專款”制度，即指定若干稅款專屬中央，但由各省代收。由于這一制度與解款制度均以中央集權為基礎，在地方割據日趨嚴重的情形下，其命運最終也與解款相同。為了維持政府運轉，北洋政府不得不求助于舉借內外債一途。有學者因此將北洋政府的財政總結為“專靠內外債和銀行借款為彌補手段的財政”(楊蔭溥，1985，14頁)。

四、國民政府建設時期的藍圖與構想(1928- 1937)

(一)國民政府統治時期中央集權表象下的地方割據

1928年7月1日，在東北的張學良通電宣布與南京政府停止軍事行動，12月29日，張學良通電全國，宣布服從國民政府，改易旗幟。至此，中國在形式上實現了統一，在政治上建立起南京政府的集權統治，至少在表面上建立起了比較正常的中央與地方關系。

隨著1928年北伐成功，國民政府發表宣言稱，將進入訓政階段。訓政之初，國民黨內部軍事派系林立，給中央與地方關系打上了濃厚的軍事和派系色彩。除國民黨中央軍外，大大小小的軍事集團都是割據一方的地方實力派。這一時期的中央與地方關系實際上呈現出“諸侯(軍閥)割據”局面，其本質是一種軍事、派系關系。不僅“諸侯(軍閥)割據”，還存在“紅色割據”。紅色新型蘇維埃政權的區域長期存在，“這是世界各國從來沒有的事”。這些根據地作為一個個獨立的區域，與國民黨中央政府直接對立，它們與中央可說是一種極為特殊的對立關系。

(二)財權劃分與中央地方關系的整肅

1.各種權力的迅速集中

1928年10月，國民政府頒布《訓政綱領》，從政權、治權、指導權方面迅速集中權力，同時頒布《中華民國國民政府自治法》，規定國民政府總攬中華民國治權。隨后，蔣介石任國民政府主席并兼任海陸空軍大元帥。

蔣介石上任后，從財政、組織、軍事方面推行加強中央集權的諸多舉措。在財政方面，分別劃定中央與地方政府的財政收支權限。經由全國財政會議所通過的《劃分國家收入地方收入標準》和《劃分國家支出地方支出標準》兩個文件的頒布實施，中央財政實力得到鞏固和加強。在組織方面，通過取消各地政治分會、調“諸侯”到中央任官等措施，強化中央集權體制。在軍事方面，整編全國軍隊，遣散各實力派賴以生存、活動的資本。

在一系列權力分配方案遭到地方實力派強烈不滿和抵制后，蔣介石于1929年-1930年間，先后發動一系列戰爭從軍事上打擊地方實力派。不僅如此，國民政府也在政治上，通過推行地方自治的方式，介入縣一級政務，從而削弱軍閥的政治根基。此后，蔣介石開始確立了自己的集權制，一直到1949年間，他都推行中央與地方關系的極權化和個人化。但這并不意味著中央與地方關系的矛盾消除。事實上，在這“挑戰重重的十年”里，外來壓力是日本侵占了東北三省，內部壓力則是地方割據外加紅色割據，國民黨政府從來沒有實現過牢固的控制。

2.財政狀況的惡化與補救措施

國民政府前期，其財政的一大特點是，財政支出總額不斷膨脹，財政赤字規模日趨龐大。支出膨脹的重要原因是內戰軍費開支不斷增長。由于收入無法與支出同步增長，實際的財政收支缺口越來越大。巨大的差額主要靠發行公債和借款來彌補，同時也驅使國民政府不遺余力地擴大其他收入來源，包括推行稅制改革。

1928年6月和7月，全國經濟會議和第一次全國財政會議相繼召開，旨在為制定財政經濟的總方針作準備。1929年3月，國民黨召開“三大”，宣布“軍政時期”結束，“訓政時期”開始。會議通過的《對于政治報告之決議案》對中國財政問題作了檢討，認為“從前行政久不統一，國家財政與地方財政之分配素不確定”，“全國稅制雜亂，而系統破壞無余”等都是“中國財政積病之源”，并確立了整理財政的十大根本原則，其中涉及稅制改革的有兩條：(1)劃分國稅與地方稅，“凡應歸國家征收之稅，各省不得截留”；(2)“整理國稅與地方稅制，并杜絕收稅機關之一切積弊”。這些原則成為其后國民政府整理財政、稅收的“根本政略”(楊蔭溥，1985，43-45頁)。

國民政府對稅制的改革和整理措施很多，涉及整頓和統一稅收征管機構、劃分國家稅與地方稅等方面，也涉及裁撤厘金、改征統稅，整頓田賦，收回關稅自主權并進行關稅稅制改革等領域，此外還包括整頓鹽政、鹽稅，廢除苛捐雜稅等措施。其中主要者有：

(1)裁撤厘金改征統稅

裁撤厘金是在國民政府積極整理全國財政的背景下推行的，也與推進稅制改革互為依托。其稅制改革原則是：簡化稅制、統一稅政、力爭在貨物來源地對產品征稅，一物一稅，改進稅務機構，明確征收責任減少漏出。1930年底，財政部經多方籌劃，終于決定自1931年1月1日起，“將所有全國厘金及由厘金變名之統稅、統捐、貨物稅、鐵路貨捐、郵包稅、落地稅、正雜各稅捐中之含有厘金性質者，又海關五十里外常關稅及內地常關稅、子口稅、復進口稅等，一律廓清”(夏國祥，2006，122頁)。厘金裁撤后，為彌補損失，國民政府開征貨物統稅。統稅最早的課征對象為卷煙，以后逐步擴充課征范圍，麥粉、棉紗、水泥、火柴、火酒、洋酒等均納入。經過多次改制及提高稅率，統稅成為國民政府三大稅源之一，僅次于關稅和鹽稅。“裁厘改統”可以說是國民政府對當時稅制所進行的局部成功的改革。

(2)1935年頒布《財政收支系統法》

1928年，國民政府曾提出國地分稅法案，但并未得到真正推行，并且，法案本身還受到多方質疑，理由主要有兩點：一是省以下地方財政收支并未作進一步劃分；二是稅種劃分仍然未能實現中央與地方的平衡。針對上述批評，1934年召開了全國第二次財政會議，對1928年的分稅法案作出修正，制定了《財政收支系統法》，由國民政府于次年頒布。《財政收支系統法》對中央、省、縣三級政府的收入關系、支出項目以及補助金制度等作出了詳細規定，它的一個最大特點是從地方財政中分出縣級財政，同時對縣級財政的稅源也加以明確，從而確立起了中央、省、縣三級財政體制。

(三)中央與地方權責劃分及地方行政官吏任命

1934年12月，國民黨通過劃分中央與地方權責議案，提出建立中央與地方互信共信的基礎原則并擬定權責劃分綱要。次年，行政院據此制定了《劃分中央與地方權責綱要原則》(以下簡稱《原則》)，這是一份值得關注的規范性文件，較為系統地闡述了中央與地方的權責劃分問題。

1.地方行政官吏保薦與任命

《原則》明確提出了地方行政官吏保薦與任命的問題，并擬定四個原則：(1)保薦人以省政府主席及行政院直轄市市長為限；(2)被保薦人以各該省、市政府所屬簡任、薦任人員為限；(3)每一簡任缺出，保薦人得開薦被保薦人三名，呈中央決定；如為廳長及局長時，則先與主管部會商開送；(4)被保薦人除政務官外，其任命資格及程序，仍分別依法辦理；至特保超升者，并須依考績法之規定(參見熊文釗，2005，59-60頁)。

2.稅權與事權劃分

此外，《原則》還明確提出了11項針對地方行政及經濟問題的原則。對于中央與地方的財政問題，也定出了四項主要原則，明確規定：國家與地方稅應依中央頒布的法令明確劃分，國家稅由中央直接征收；地方收支預算，須呈經中央核定，地方所需經費如有不足，由中央依補助辦法統籌辦理；中央與地方財政必須明確劃分，地方財政應由中央制定法則，在立法院的收支系統法之外，再由中央編訂地方財政之各項通則。

五、戰時體制的另一個面相(1937-1949)

(一)抗日戰爭時期

1.中央與地方關系的裂變

1937年抗日戰爭全面爆發，此后，國民政府的中央與地方關系發生了一系列的變化。

(1)中央控制區域大幅縮小，地方四分五裂

8年抗戰時期，中國大片國土淪入侵略者手中。這些淪陷區紛紛成立偽政府，從國民政府中“獨立”出去，不受國民政府的控制，而接受日本占領軍的控制。8年之中，至少出現了5個偽政府：“滿洲帝國”(1934年4月在長春成立)；“中華民國臨時政府”(1937年12月在北平成立)；“中華民國維新政府”(1938年3月在南京成立)；“蒙疆聯合自治政府”(1939年9月改組成立)；汪精衛“國民政府”(1940年3月在南京成立)，管轄除東北四省以外的所有日本侵華占領區及其偽政權。

(2)陜甘寧邊區政府對國民政府中央與地方關系的影響

1937年2月，為實現國共合作，共同抗日，陜甘寧革命根據地改稱陜甘寧特區，后又改稱陜甘寧邊區。9月，邊區政府正式成立。邊區政府雖是一個地方政權，卻具有中央政權的特質。對國民政府而言，它是地方政府，但其隸屬關系是特殊的。在邊區轄區范圍內，邊區政府又相當于一個中央政府，有獨立的民選機構(參議會)和民選原則(三三制)，它的政府組織、領導原則、組織體系和領導體制(黨的一元化領導)也都是獨立的。

2.戰時財權與事權運作體制的變化

(1)戰時財政形勢趨于惡化

國民政府后期，中國基本上都處于“非常時期”，先是8年抗戰時期，隨之而來的是全面內戰時期。戰爭期間，籌集戰費成為政府財政活動的中心內容之一。

抗戰爆發后，隨著東部發達地區逐步淪陷，國家財政收入大幅減少，國民政府陷入嚴重的財政困難，財政赤字令人觸目驚心：1937年-1940年度，平均占比約為74%，1941年-1945年度，更達81%左右。戰前占稅收收入90%以上的關、鹽、統三稅，急劇減少。據統計，1937年，關、鹽、統三稅實收僅4.1億元，1939年也只有4.3億元，比戰前的1936年10.14億元減少了約五分之三左右。如果考慮了通貨膨脹因素，1940年度的稅收實值尚不到戰前1936年的五分之一(楊蔭溥，1985，105-106頁)。

(2)中央對地方政府的財政控制加強

抗戰開始后，蔣介石采取一系列措施，集黨政軍最高權力于一身，形成了不受約束的個人獨裁，并利用這種獨裁加強了國民政府對所屬各省的控制。其一，加強財政方面的控制。首先是預算控制。戰前，省預算與中央預算分立，盡管中央政府對省預算有審查、批準權，但省預算仍由省制定。1942年后，省預算不復單獨存在，國家預算中包含了對省一級的支出項目。省財政自主權被削減。其次是于1941年將土地稅由省劃歸中央，各省土地稅收機構則并入財政部，此舉進一步削減了省一級的財權。第三是加強對省級財政賬目的審計。其二，建立巡查制度，加強對地方的控制。1941年設立“黨與政治工作調查委員會”，每半年巡查各省，并就省政府執行中央政府政策、命令的忠誠程度和他們的工作情況作出報告。不斷的巡查加強了中央對地方的控制。其三，考試院委派駐省人事官員，省政府的人事任免權受到了限制。其四，進一步規范中央與地方的權責，約束省級政府的權限。1944年通過了關于中央與地方行政關系的決議，強化中央對地方的控制。

(二)解放戰爭時期

1.中央與“地方”的權力對壘

1945年抗日戰爭取得勝利。伴隨著我國政治制度的博弈，中央集權與地方分權之爭再度引起關注。中共領袖人物曾提出建立聯合政府的主張，還提到建立聯邦制度的設想。國內一些政治黨派也提出了建國方案。1945年10月10日，國共兩黨談判，簽訂《雙十協定》，其中涉及中央與地方關系的有兩條：一是關于地方自治問題，雙方同意應積極推行地方自治，實行由下而上的普選；二是關于解放區政府問題，中共方面提出國民政府應承認解放區各級政府的合法地位(這直接涉及中央與地方關系)，但國民黨不承認解放區政府，也拒不接受中共提出的各種方案，強調全國政令必須統一。1946年6月，《雙十協定》和《和平建國綱領》等幾個重要協議被撕毀，全面內戰爆發。三年內戰，在中央與地方關系上出現了三種理論與政策主張：1946年國民黨在軍事上占優勢，要求集權；1947年，共產黨軍隊進入戰略反攻，軍事局面相對均衡時，聯邦思潮再一次出現，資產階級中間派試圖建立一種“緩沖政治”；1947年下半年起，解放戰爭轉入戰略反攻，在解放戰爭中，解放區確立了人民代表會議制、城市軍事管制委員會、大行政區人民政府等新型的政治制度。至1949年中華人民共和國建立，新型的中央與地方關系逐漸取代原有的體制結構。

2.國民政府與邊區政府不同的權力財力來源模式

戰爭時期，國民政府的重要財力來源之一是接受美國援助。共產黨領導下的邊區政府則沒有這樣的待遇。

另外，處于戰爭“非常狀態”的國民政府一直延緩了必要的社會和經濟改革，從而導致它在權力、組織力量方面的相對枯竭。并且，國民政府本身也缺乏發起社會和經濟改革的必要動機。南京國民政府以遠離內地的沿海地區為根本，主要依靠海關關稅和城市商業稅來維持生計，因此對農村、農民問題甚少關注。

所有這些，與邊區政府“發動群眾，依靠群眾”的策略形成了極大的反差。“恰恰就在這個被忽視的區域，毛澤東的天才得到了最高度、最成功的發揮。一塊造屋者拋棄的石頭變成了另一個人的房屋之柱石。”(徐中約，2002，650頁)

六、共和國前30年的擘劃(1949- 1979)

(一)新政權下的中央與地方關系格局

中華人民共和國成立后，中央政府十分重視調整和改善中央與地方的關系，強調中央集中調控應與發揮地方主動性、積極性有效結合起來，強調在堅持民主集中制原則的基礎上，處理好中央與地方的關系。

1.單一制國家下的民族區域自治

1949年9月頒行的《共同綱領》等一系列法律文件對民族區域自治做了明確具體的規定。1952年8月，中央人民政府委員會批準了《民族區域自治實施綱要》，民族區域自治走上法律化、制度化的軌道。1954年憲法則將民族區域自治地方確定為自治區、自治州、自治縣，并沿襲了《共同綱領》對民族區域自治的規定。民族區域自治作為在單一制的國家結構形式下解決民族問題和處理民族關系的基本政治制度得以確立。

從1949年至1979年間，民族區域自治經歷了一段曲折的發展歷程。尤其是1958年-1962年和十年文革期間，民族區域自治受到嚴重干擾和破壞。

2.大區制的創設

大行政區源于解放戰爭后期建成的大行政區人民政府。它是共和國建國初期對行政管理體制和中央與地方關系進行的一種探索。

1949年起，在中央與省區之間，先后設立了東北、華北、西北、華東、中南、西南六個行政區，簡稱大區。作為省以上的一級區域建制，同時還設有中共中央大區局。大區設人民政府或軍政委員會，作為地方一級政權組織，有權代表中央政府處理所轄省(市、自治區)民主政權建設和國民經濟恢復等工作。1954年，大區建制撤消，加強了中央對省、市的直接領導。到1954年一屆人大《中華人民共和國憲法》頒布，中央集中了絕大部分的財政經濟及行政管理權力。

3.中央集權與地方分權的探索

早在共和國新政權剛剛建立之時，毛澤東就曾提出過向地方政府放權的思路，其后的1956年，毛澤東在其名篇《論十大關系》一文中更提出“要注意發揮省市的積極性”的思路，主張“擴大一點地方的權力，給地方更多的自主性，讓地方去辦更多的事情”。但是，在計劃經濟體制下，情形并未有較大改觀。

20世紀60年代初，經歷此前一段時期的起伏波折，國民經濟形勢趨向好轉，中央政府開始把一些經濟管理權限和中央直屬企業下放各省，但不久又把一些下放的權力和企業回收。一直到20世紀80年代初開始實行改革開放，在擴大地方自主權和企業自主權方面才取得了較為明顯的進展。在經濟管理體制上，主要實行下放權力；在中央和地方財政關系上，實行了一系列財政包干措施，同時針對不同省份設計了總額分成、超收分成等制度。1994年，中央政府采行此前從未實施過的分稅制財政體制，意圖增強中央政府的經濟調控能力，財政分配制度的重心開始向中央傾斜(周天勇、王長江等，2007)。這一趨勢一直延續到今天。

(二)統一財經統一收支——中央集權的經濟基礎

1950年3月，政務院頒布《關于統一國家財政工作的決定》，規定所有經濟物資、稅收及利潤等，統統上交中央，再由中央根據需要調配劃撥。這個決定是新政權建立以后第一次明確劃分中央與地方經濟管理權限的規范性文件。到1950年底，統一財經工作基本完成，中央財政經濟權力高度集中。僅從財政收支體制來看，集中統一的程度是相當高的。地方財政基本上是中央財政的延伸，地方政府基本上只是單純執行型的。通過這一方式，全國的財政、經濟、金融、行業管理權等全部集中到了中央政府手中。

統一財經，促進了國民經濟的恢復和發展。在這一前提下，為大規模的有計劃的經濟建設做準備，加強集中統一領導成為中央政府的重要使命。1952年11月，設立了與政務院平行的國家計劃委員會，全面主持經濟計劃的編制和實施，從組織上保障推動計劃經濟體制的建立和經濟權力的高度集中。

(三)人事任免權的高度集中

共和國成立后，權力下放與上收的數次來回反復，既可看成是中央與地方關系的不斷調整與完善，更可看成是中央和地方權力的博弈。60余年來，雖然地方政府在改革進程中逐步獲得了相對較大的發展自主權，但從目前看，地方仍然只是獲得部分財政分配權，而與自主的人事權無緣。在地方首腦任命和官員輪調方面，中央政府仍然具有高度集中的權力。從共和國成立伊始一直到現今，情況仍基本如此。

七、改革開放以來的博弈與調整(1979-2015)

(一)權力下放：中央與地方關系調整的基本內容

在過去高度集權的中央政府管理體制下，中央權力過分集中，地方政府實際上的運作空間有限。因此，改革開放以來，下放中央權力成為調整中央與地方關系的一個重要內容。

1.中央經濟特許權力對若干地區切塊下放

中央經濟特許權力對若干地區切塊下放，大約涉及如下五個方面：(1)1982年起對粵閩兩省實行特殊政策，建立四個經濟特區(深圳、珠海、廈門、汕頭，后增加海南)。(2)1984年開放上海、天津、大連等14個沿海沿江城市和長江三角洲地區，實行特區的某些政策。(3)在內地各省建立高新技術開發區，實行特許政策。(4)對16個中心城市實行計劃單列，賦予其相當于省一級的經濟管理權限。(5)對有條件的150多個城市實行市管縣體制，擴大政府職權和地域管轄。

2.政府若干人事管理權下放

改革開放以前，中央直接介入地方的地廳級行政官員的選拔、任命和日常管理。1984年，中央決定將這一級領導的管理權下放到省(市、自治區)管理。省一級政府也將縣一級領導的管理權下放到市(地、廳)管理。

(二)地方財權事權的擴張

1.事權擴張

改革開放后，地方事權的擴張主要表現在兩個方面：其一，擴大了地方的固定資產投資項目審批權、對外貿易和外匯管理權、物價管理權、物資分配權、旅游事務的外聯和簽證通知權、工資調整權等。其二，下放一大批大中型國有企業由地方政府管理，這些企業的下放不但給地方政府帶來收益，也帶來高質量的管理人才和大量的經濟信息。但同時，也加重其管理地方事務的職責。

2.財權擴張

從1980年開始，中央改變統收統支政策，區別不同情形的財政形勢，實行“劃分收支、分級包干”的改革措施。1986年-1988年又實行以劃分稅種為基礎的總額分成包干，即“劃分稅種、核定收支、分級包干”。1989年-1993年分別根據實際情況實行“定額補貼”、“定額上交”或“總額分成”等辦法，中央對地方財政實行“包死基數，逐年遞增，多收自留，定額補助”的政策，調動地方政府積極性，擴大其財政管理權限。1994年起，在劃分中央與地方事權的基礎上，正式實行分稅制，規范中央與地方的財政和稅收關系。

3.分稅制改革

1994年分稅制財政管理體制改革是在當時中央與地方事務劃分的基礎上進行的，基本維持了原來的支出范圍。

從分稅制改革20年來的實際運行情況看，地方政府財政支出占整個財政支出的比重沒有明顯變化，一直保持在70%左右的水平，但地方政府財政收入占整個財政收入的比重卻從1993年(78%)起逐年下降。換言之，地方政府支出責任已遠遠超出其自身的收入能力。這在諸多全國性的公共產品領域諸如教育、醫療、養老等領域表現得尤為突出。對于這些領域，中央和省級政府以及縣、鄉政府在職責承擔上明顯失衡，有待進一步協調完善。

(三)職責同構：中央與地方機構設立的潛在問題

所謂職責同構，一般是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。我國政府職能和機構在縱向配置上的特點，基本上可以概括為職責同構。

在計劃經濟時期，職責同構模式有助于在一定程度上調動地方積極性，減少計劃體制的效率損失，但實行市場經濟體制之后，職責同構與條塊矛盾二者間如何協調，是潛藏著的影響政府職能調整和機構改革的主要因素之一，應予以必要的重視。

當前，一些部門的所謂垂直管理，其實質并不是中央派出機構垂直管理，而是實行省以下垂直管理。從中央與地方關系的角度看，影響中央權威的，其實主要并不是市、縣級政權，而是省一級政權。如果對一些本來應下放市、縣管理的事務上收由省級政府管理，而應由中央統籌的社保等事務又下放由省級政府代管，則省級政府的權力將形成“橄欖中端”，越來越大。從歷史經驗看，這極易導致權力過大的“諸藩勢力”，對加強中央權威十分不利。

八、小結：百余年歷史得失的反思與啟示

近代以來，我國中央與地方關系其實一直在走著一條“疏離與異化”之路：為實現中央集權，結果卻導致分權加劇；為加強皇權，結果卻走向了共和；軍閥割據影響統一，同時卻又在不自覺中培育走向統一的土壤；軍閥主義實行嚴酷專制，同時卻又到處播撒民主的星星之火。這可謂百余年來我國中央與地方關系所呈現出來的一條主線索。

(一)中央與地方關系緊張與和緩背后的財政利益均衡

從中央與地方關系的變遷軌跡中，可以看到，不管中央與地方關系趨于緊張還是和緩，財政利益在其中所起的重要性都不容忽視。基本上可以認為，幾乎所有重大的中央與地方關系的調整，都有著極為深刻的財政壓力背景。從晚清至民國初期，無不如此。至于其表現形式，則包括財政困難、財政政策危機或財政收入危機等各種具體形態。

(二)一條隱含的線索：財政收入作為穩定“均衡器”

對一個政府而言，一般說來，要實現對某一地方或某一領域的管理與控制，能夠運用的手段無非是政治手段(如人事制約、權力制約)或經濟手段(如財政稅收政策、金融措施)。因此，不管是何種性質的政府，也不論它代表何種利益集團，對財權的掌控都被其視為改變形勢的一個非常重要的手段。而且，越到關鍵時刻，越重視發揮財政收入作為穩定“均衡器”的調控功能，以影響經濟或政治形勢。國民政府建立初期，共和國政權成立初期，基本上都收緊財權，加緊改革財政管理體制，以和相應的事權相匹配。通過這種方式保證政府行動“自如”，已成為一種基本規律。

(三)兩個值得關注的引伸點

1.地方分權大趨勢中的中央權威

中國是一個具有“大一統”傳統的國家，在歷史的演進過程中，中央與地方關系在集權的趨勢中有著走向分權的傾向，那么，中央權威如何在分權趨勢中不被虛化？一個可以借鑒參考的路徑是：與實施分稅制以有效保障中央財政收入類似，那么，在政治領域，在強調中央對地方的有效控制(而并非一定是絕對控制)的前提下，如何探索出一種類似分稅制那樣的機制，可以有效平衡中央與地方政府間的利益沖突？未來，這一點應引起更多關注和深入探討。

2.新時代的新問題：危機化解與穩態均衡

可以認為，晚清中央集權與地方分權問題處理不當是導致清王朝滅亡的重要原因之一。太平天國運動的沖擊加快了清王朝走向滅亡的步伐。但也應當看到，清政府對太平天國運動突如其來的沖擊無力應付，迫使自己不得不將長期以來一直把持不放的軍政大權抽出一部分下放到地方，結果導致晚清政府的權力格局發生了根本性的變化，地方勢力興起并展開了與中央爭權奪利的斗爭。這提示我們，如果能建立起一種良性應對機制可以較好地化解突發危機，尤其是突發的財政危機，那么，中央與地方關系則更有可能走上一條穩態均衡的道路。唯有如此，“可持續的治理之路”才真正具有可持續的厚實根基。“中國社會已變得越來越富裕，尤其是在大城市、沿海地區和南方。領導層將會越來越多地感受到來自日趨文明的社會里那些新生中產階級的壓力。新的富裕階層——企業家、金融家、投資人、電腦大亨、公司經理和商業巨頭——會要求更大的政治參與和法治，同時也會要求立法和預算上的發言權。政府將被迫在一定程度上給予言論、集會、出版的自由和宗教信仰、創作、藝術表達及地方選舉的自由。……一種中國式的、有節制的民主政體將應運而生。如果它是某種類似1919年五四運動以來學者和政治家們所追求的那種政體——中西文化精華的結合，完全現代化同時又具有鮮明的中國特色——它一定會為大多數中國人所接受。”(徐中約，2002，1055頁)