我國高等教育國際化政策的實踐運作及未來走向

●張 磊

我國高等教育國際化政策的實踐運作及未來走向

●張 磊

國際化背景下，我國高等教育國際化政策實踐運作面臨著諸如高等教育國際化市場競爭愈加激烈、高等教育體制與機構改革步伐日趨緊湊、區域性協同發展機制亟待建立以及本土文化認同危機凸顯等挑戰。為此，我國高等教育政策應從以下幾個方面做出回應：積極參與高等教育國際市場的競爭合作機制與標準建構；創設有利于大學參與國際競爭的體制機制和規范的市場環境；建立和完善區域性合作的框架與內容；明晰中國高等教育國際化進程所蘊涵的本土文化訴求等。

高等教育國際化政策；高等教育國際化市場；區域協同機制；文化認同危機；高等教育體制改革

高等教育國際化進程的不斷深入與發展呈現出諸多新景象，如高等教育國際市場的日趨成熟，區域性協同機制不斷得到重視與建立，本土文化認同危機日益凸顯以及高等教育體制與機構改革逐漸明朗等。作為高等教育國際化重要行為主體的國家政府，國際化儼然成為高等教育政策的一個重要話題。高等教育國際化的理論與實踐不但影響著各國高等教育國際化政策的制定，而且逐漸成為高等教育政策制定的一個重要維度。因此，從高等教育國際化政策入手，分析不同時期我國高等教育國際化政策發展的脈絡，不僅可以明了政府在高等教育國際化政策中的制度安排以及政策意圖，而且有助于深化對高等教育國際化發展趨勢的把握，進而為教育政策制定者更好的進行教育國際化政策決策提供理論與實踐參考。

一、改革開放以來我國高等教育國際化政策的嬗變

高等教育國際化政策是政府制定與頒布的用以指導、規范國際教育發展的一切價值準則與行為規范的總稱。根據政策的層次，可將其分為國際教育政策方針、國際教育政策法規、國際教育政策規定和國際教育政策措施四個層次。[1]像《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中規定的教育對外開放戰略設計即是國際教育政策方針的具體表現形式；《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》中有關“教育對外交流與合作”的規定則是國際教育政策法規的具體變身；《自費出國留學中介服務管理規定》、《中外合作辦學條例》等則屬于國際教育政策規定；留學中國計劃、中美人文交流高層磋商機制等就是一些細化的國家教育政策措施了。正是通過這一系列的政策與實踐，才使得改革開放以來我國高等教育國際化不斷獲得新生與發展的動力。

（一）第一階段（20世紀80年代）：由半封閉式逐漸走向對外開放

20世紀80年代初，我國進一步加快改革開放的力度，將工作重點轉移到社會主義現代化建設上來。以此同時，努力踐行學習世界先進技術與引進先進設備的對外開放政策，將“教育面向現代化，面向世界，面向未來”作為教育對外開放的宏觀決策依據。在留學政策方面，公派大量留學生出國學習，以自然科學與工程技術為主，國外政治、經濟、法律、語言為輔，形成了一股出國留學熱潮；鼓勵自費留學，出臺了《關于自費出國留學的暫行規定》等政策文件，明確了自費出國留學的性質、目的與意義；接受留學生來華學習，發布《外國留學生管理辦法》等政策措施，保障自費外

國留學生權益等。在中外合作辦學方面，成立于1986年的南京大學—約翰·霍普金斯大學中美文化研究中心是中國最早的一所合作辦學機構，為后來一系列中外合作辦學政策的出臺提供了實踐藍本。在與國際組織教育交流政策方面，我國政府加強與聯合國教科文組織的交流與合作，邁出了教育對外開放的第一步。可以看出，80年代的教育對外開放與交流還處于剛剛起步階段，相關的政策研究與設計還不夠成熟與完善，教育對外開放的程度有限，導致政策涉及的面也比較狹窄，但為后繼的教育國際化發展以及政策設計提供了框架與思路。

（二）第二階段（20世紀90年代）：由合作與交流到重視教育國際競爭

1993年頒布的《中國教育改革與發展綱要》將教育擺在了優先發展的戰略地位上，認為世界范圍的經濟競爭、綜合國力競爭，實質上是科學技術的競爭和民族素質的競爭。[2]為此，人才培養、科學研究與社會服務成為高等教育發展的三大基本任務。在此基礎上，高等教育國際化的目標便具化為提升高等教育質量和全球競爭力。綱要指出，要進一步擴大教育對外開放，加強國際教育交流與合作，大膽吸收和借鑒世界各國發展和管理教育的成功經驗，繼續擴大派遣留學生，改革來華留學生的招生和管理辦法，加強我國高等學校同外國高等學校的交流與合作，開展與國外學校或專家聯合培養人才，聯合進行科學研究，大力加強對外漢語教學工作等。1995年通過的《中華人民共和國教育法》更是以法律條文的形式對“教育對外交流與合作”做出了詳細的規定。1996年，國家留學基金委員會正式成立，使來華和出國留學生的招生、選派和管理走上了法制化的軌道。1998年教育部出臺了《面向21世紀教育行動計劃》，要求高等學校要跟蹤國際學術發展前沿，成為知識創新與高層次創造性人才培養的基地。總結這一階段的高等教育國際化政策實施效果，可以看出，教育國際化發展的目標不再局限于交流與合作，而是將高等教育國際化作為提升高等教育質量與培養創新型人才發展的契機，強調提升教育的國際競爭力，并將人才培養、科研合作、質量提升、語言教育等納入了高等教育國際化的視野。

（三）第三階段（新世紀以來）：從全面參與競爭到世界公民的塑造

2001年 12月，中國正式成為世界貿易組織（WTO）成員國之一，這標志著我國高等教育對外開放進入了一個嶄新的時期。作為WTO協議不可分割的一部分，《服務貿易總協定》（以下簡稱GATS）將教育服務納入了該框架之下。全球環境的變化極大地促成了我國高等教育國際化尤其是跨境教育政策的制定與管理，加速了我國高等教育與國際接軌的步伐，并全面參與到全球高等教育市場競爭中來。隨后，2003年的《中華人民共和國中外合作辦學條例》、2004年的 《2003-2007年教育振興行動計劃》，再到2010年的 《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》、2012的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》，都對高等教育國際化發展做出了積極回應。其中，2010年的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出了“融入國際社會，具備國際視野和知識，通曉國際規則，積極參與到國際事務和國際競爭”的人才培養目標。圍繞此項目標，積極開展引進外智、加強合作與交流、聯合辦學、學歷互認、科研合作、擴大派遣等工作，旨在提升我國教育的國際化水平。目前，我國已與近200個國家建立了教育交流合作關系，與俄羅斯、美國、歐盟等國家和地區建立人文交流高層磋商機制；與39個國家和地區簽署了學歷學位互認協議；出國留學人員遍及100個國家和地區，來華留學生源地國家和地區達194個。[3]教育合作與交流已從原有的師生國際流動、學術交流活動擴展到人文交流與科研合作、國際化課程的開發與傳播、課題研究平臺的建立與拓展、質量評價體系的國際化認證與保障、中外合作辦學模式的創新與發展以及積極參與國際組織、跨國教育公司推動的高等教育合作項目等方面，一個多層次、寬領域的國際教育交流與合作格局正逐漸形成，一批具有國際視野、通曉國際規則、能夠參與國際事務與國際競爭的國際化人才開始嶄露頭角。

二、我國高等教育國際化政策實踐運作面臨的新挑戰

作為發展中國家，我國還只是一個高等教育大國而遠非一個高等教育強國，在國際舞臺上還面臨著諸多挑戰。政府作為高等教育政策的重要制定者與決策者，必須將高等教育發展放在國際教育發展的大坐標下進行考量。目前，我國高等教育國際化政策實踐運作主要面臨著以下幾個方面的挑戰。

（一）GATS框架下高等教育國際化市場日趨成熟

當國際高等教育納入GATS框架之后，它呈現出四種不同的商業化形態：跨境交付、境外消費、商業存在和自然人流動。其中，境外消費，特別是留學生教育是發達國家高等教育國際化發展的重要形態。據統計，2009年全球大約共有340萬的學生出國留學。[4]這種大規模的流動被看做是一筆高達數百萬美元的生意，成為各國高等教育搶占國際市場的重要動因。

教育作為貿易、產業形式而進行的商業化運作所帶來的豐厚利潤促使各國高等教育政策理念由原來的政治、文化導向轉向了經濟、利潤主宰。傳統國際化政策中所倡導的國際教育援助、交流與合作的功能日益淡化，取而代之的是高等教育的產業化、商業化、市場化以及大眾化的發展。政府積極參與高等教育國際化的市場戰略研究、設計與推廣，從國家政策層面鼓勵與支持大學參與國際競爭，利用各種政策手段吸引海外留學生，從而獲取巨額利潤。像美、英、法、德、澳、日、加等發達國家都將國際高等教育提升到國家戰略高度，制定各種政策鼓勵與推動教育主體參與到高等教育市場的競爭中來，至此，一個全球化的高等教育國際市場正在形成并日趨成熟。而處于教育產業鏈低端的發展中國家的高等教育在參與國際競爭時就不可避免的處于劣勢地位，不僅無法從高等教育國際市場上分得經濟利益的一杯羹，反而成為發達國家教育輸出的目的地以及生源地，這不僅造成了經濟損失，而且面臨著人才流失、社會意識形態遭受侵蝕的危機。在這種狀況下，政府應如何作為，應有怎樣的制度安排來應對高等教育國際化市場的競爭是各發展中國家政府必須著力面對的。

（二）出于學術競爭力的高等教育教學體制與機構改革提上議程

教育服務貿易的競爭歸根結底是教育產品、教育質量的競爭。對于高等教育來說，學術競爭力是大學參與高等教育國際市場競爭的關鍵指標，也是取得高等教育國際話語權的重要媒介。2013年公布的“2013-2014年世界大學排行榜”的名單上，歐美地區的大學占據了世界500強70%的份額，美、英、德、澳、法、加等大學數量最多。與這份名單相對應的即是，美國成為當前國際教育產品與服務的第一大輸出國。美、英、澳、法、德、加等國則是世界上接收外國留學生最多的國家，它們成為高等教育國際化進程中最大的受益者。由此可以看出，一流大學的學術價值以及學術實力是實現高等教育海外擴張的前提基礎，也是開拓國際高等教育市場的“尖端利器”。[5]當然，學術價值的提升離不開大學自身對于學術性的堅守與發展，離不開特定的經濟基礎、社會環境的影響，但也與政府和大學建構了何種關系有著極大的關聯性。大多數發達國家與大學之間一般是一種開放、包容、引領的關系，大學自治，學術自由，不受政治牽引，能夠獨立自主開展學術研究，從而集聚了強大的學術競爭力。一旦進入國際市場，其應對能力就相對較為靈活，能夠根據自身實際自行實施國際化戰略，從而優先搶占國際教育優質資源。但作為大多數的發展中國家來說，由于高等教育資源有限，市場化的社會投入機制不夠完善，政府主導力量就成為了大學的主要支撐。但隨之而產生的問題是大學自主權的不斷萎縮，專業調整、科研選項、對外交流合作、資源配置、學科建設、辦學方針和策略選擇等方面靈活性受到相對較多的限制。這種制度安排不利于大學在國際化競爭中及時有效地運用靈活應變的策略。[6]因此，擺在我國政府面前的便是高等教育教學體制與機構的改革的任務將越來越緊迫。

（三）基于合作主義的區域性協同發展機制得到重視并建立

早在1995年，聯合國教科文組織編寫的《高等教育變革與發展的政策性文件》中就指出：高等教育國際化的各種交流活動呈現出區域性特征。[7]進入新世紀以來，隨著高等教育國際化競爭的日益加劇，對于基于合作主義的區域性協同發展機制的建立的期盼更加迫切。區域性實踐的推進不僅有利于提升本區域內高等教育國際化的組織水平，減少交易成本，實現高等教育資源的整合與共享，提升在高等教育國際化市場上的綜合競爭力；而且高等教育區域內國家因為有著相似的經濟、政治、社會條件，有著共同關心的問題及共同利益，容易構建起一種區域內成員都能夠認同的價值體系與文化體系，并通過國際化過程形成有效的區域認同機制，擴展區域文化，提升區域發展的軟實力。作為區域化實踐運作成功的案例，歐洲高等教育區的建立開啟了歐洲高等教育發展的新紀元。1999年，歐洲29個國家啟動了博洛尼亞進程，內容涉及到各國高等教育學制改革、課程改革、質量保證、學歷文憑認證等關鍵問題。在過去的10年，歐洲建立了學術資格框架、歐洲質量保障機構注冊機制以及歐洲質量保障標準與準則，在各國建立起了一個以本科與碩士為基礎的高等教育體系，并建立了歐洲學分轉換及累積制度，同時頒布學歷文憑附錄，增強高等教育的透明度和認可度。[8]通過這一系列的措施，歐洲實現了打通歐洲各國教育體制、共享教育資源的目標，歐洲高等教育區正式建立。除此之外，一些著名的區域性組織，如OECD國家、美洲國家組織、亞洲東盟以及東南亞國家聯盟等也開始將高等教育區域化發展納入到組織運作中來。與之相比，雖然我國高等教育的對外開放是全方位的，但是于高等教育區域化發展而言，我國的區域性參與程度還相對較低，參與能力相對較為薄弱，區域化協作發展水平還處于初級階段，有待于尋求更多的組織化發展與深化自我的高等教育教育區域化發展訴求。

（四）全球一體化視域下的本土文化認同危機日

益凸顯

隨著高等教育國際化市場體系的建立與不斷完善，全球一體化發展的態勢已成定局，并向著更深層次方向發展。但隨之也產生了全球化與地方化、國際化與本土化、世界性與民族性等關系如何處理的問題。一方面，我們要大膽吸收國外先進文化，而另一方面又不能忽略本土文化在國際化進程中的意義與價值。因為，正像日本廣島大學喜多村和之教授所指出的，真正的國際化是“本國文化被別國與民族承認、接受并給予相當的評價”。[9]對于大部分的西方發達國家來說，這一水準的國際化已基本實現。看一下發展中國家的大學的發展模式、組織架構、運行體制，甚至微觀層面的學科設置、課程門類、教學內容乃至教材等，都存在著照搬或者模仿西方發達國家的痕跡。難怪阿特巴赫毫不客氣地指出“第三世界的大學都是西方模式的移植，根本沒有本土化的前提”。[10]不僅如此，西方國家還秉持著一種文化優越性的價值觀，認為本國的文化優于其他國家，在粉飾自我文化的同時，貶低他國文化，從而實現文化價值觀的擴張。這不僅損害了發展中國家的利益，而且容易使其喪失文化主體性，成為西方文化的依附。在這一狀況下，我們有必要警醒，不僅要緊隨高等教育國際化發展趨勢，還要警惕本土文化認同危機，在本土文化的保持與發揚方面做出一番努力。

三、我國高等教育國際化政策的未來走向

毋容置疑，高等教育國際化發展離不開政策體系的有力保障與大力支持。無論是西方發達國家高等教育國際化取得的卓越成績，還是近年來我國高等教育國際化發展的顯著進步，都離不開國家政策的保駕護航與開拓進取。因此，立足于高等教育國際化發展的未來，我們需明確高等教育國際化政策制定的國際環境，樹立長遠的政策理念，進行系統的謀劃，以我國高等教育國際化發展面臨的問題及國際高等教育發展的未來趨勢為核心進行政策目標的設定、政策工具的應用以及政策導向的選擇，體現出高等教育國際化政策的宏觀性、系統性、綜合性以及戰略性，從而有力地推進高等教育國際化發展進程。

（一）積極參與高等教育國際市場的競爭合作機制與標準建構

為了建立有中國特色的高等教育體系，在國際教育方面，我國政府正致力于提升國際學生的層次和拓展國際學生的規模，使中國成為亞洲最大的留學生目的地國家，并計劃于2020年實現留學生規模達50萬人，其中研究生規模將達15萬人的目標。要實現這一戰略目標，拓展高等教育國際化市場勢在必行。目前，在國家政策層面應注意兩點：一是由以能力建設為導向的政策設計轉移到以經濟創收為導向的全球經濟市場背景下高等教育國際貿易競爭與合作等政策的制定上來。在加入WTO之前，我國的高等教育國際化政策導向主要是通過國際化實現提升本土高等教育質量，加強本土教育能力以及推動教育現代化。而隨著高等教育國際化市場以及教育服務貿易市場的成熟與發展，我國政府必須從宏觀上研究與把握高等教育國際化的發展趨勢與要求，轉變政府行政思維，轉向市場思維，以效益原則、計算精神、競爭意識為準則，制定中國高等教育參與國際化以及區域化體系的戰略規劃，改變目前缺失宏觀引導、大學各自為戰、資源缺乏整合、運作較為粗放的狀況。[11]在此基礎上，引導國內大學選擇參與國際化競爭和合作的主攻方向與目標市場，以市場經濟發展規律為指導，通過商業化的運作與營銷，將中國高等教育推向國際市場。二是積極參與高等教育國際市場體系的標準建構。國際化的市場競爭有利于提升我國高等教育國際化水平與實力，但當市場呈現出高度不平衡且被壟斷時，競爭就會被抑制，處于順從狀態的參與者就會遭遇利益損失。[12]為防止這種狀況的出現，政府應積極開展國際協調活動并參與市場體系的標準建構，在市場競爭中爭取主動話語權，與其他參與者一同制定市場規則，從而保障自己的權益不受侵害。

（二）創設有利于大學參與國際競爭的體制機制

大學是參與高等教育國際競爭的主體。在美國這樣一個奉行憲政和分權的資本主義市場經濟國家，政府無權干涉教育，只能通過立法及財政手段來宏觀調控高等教育國際化發展。而在我國，高校辦學自主權成為我國在高度集中的計劃經濟體制下產生的一個政治性概念，[13]雖然政府與大學的關系已經由改革開放之前的控制型轉向了管理型關系，但依然存在著大學自主權落實不到位的問題。這就使我國高等教育在詭譎多變的國際市場競爭中不能根據國際發展狀況作出及時有效的調整，從而失去了競爭乃至發展的機會。因此，政府應約束管制沖動，進一步擴大與落實大學的辦學自主權，賦予大學發展與創新機制，引導不同定位、特色、優勢的大學自主選擇重點戰略合作伙伴，參與多邊合作關系，建立雙邊互惠互利的合作機制，提高高等教育國際合作的實效性。政府的功能則應轉向為制定相關的法律法規，提供財政支持，搜集與提供各種服務信息，為高校參與高等教育國際化活動提供相應的制度支持與規范的市場環境。因此，下一步的政策取向應從管控型關系走向治理型關系，明晰國家與大學之間的責任義務界限，在政府責任控制

與大學謀求自主創新之間尋求恰當的平衡。在治理理念的引導下，政府與大學的關系不再是管理者與被管理者的關系，而是平等與合作的關系，雙方的共同使命在于共同促進中國高等教育國際化發展水平的不斷提升。因此，宏觀規劃的戰略引導與大學主體的自主行動相結合，創新中國高等教育參與國際化區域化的形式，無疑是回應高等教育國際化新機遇新挑戰的必然選擇。[13]

（三）建立與完善高等教育區域化戰略合作框架與內容

順應高等教育國際化區域化合作的趨勢，我國應注重建立區域協同發展機制。雖然目前中國高等教育已與世界上大多數國家與組織形成了國際化戰略的交流與合作關系，但是區域化合作實踐還尚在探索中。早在2008年的第四屆亞洲大學校長論壇上，大多數校長就提出了建立亞洲區域性高等教育統一協調組織和機制的意見，表達了對高等教育區域性組織建立的迫切呼吁。[15]在高等教育區域化實踐推進的背景下，中國作為亞太地區的高等教育大國，應增強主動性，在區域化協同發展實踐中充分發揮高等教育大國應有的作用。首先，應明確高等教育區域化實踐的目標區域。對于中國高等教育而言，東亞、東南亞、亞太地區應是區域化實踐首要推進的目標。東亞地區各國經濟社會狀況基本相似，高等教育發展水平以及在高等教育國際化競爭格局中的處境也基本相似，故而在高等教育國際化發展中有著相似的訴求，能夠在合作交流、吸收借鑒方面達成一致。東南亞地區集中了較多的新興工業化國家，又是世界上華人華僑最多的地方，自古以來就是中國通向世界的必經之地，在政治、經濟、文化上關系密切。而亞太地區（環太平洋地區）聚集著世界上最多樣的自然、經濟、社會發展樣態，有利于促進高等教育國際化的多樣化發展。有經濟學家預測，未來世界的經濟中心將由傳統的歐洲、北美東部轉向環太平洋地區。由此可以看出，中國在這些區域性實踐中將大有作為。其次，推動區域化戰略合作實質性內容的豐富與完善。區域化體系的形成不僅有著地理意義上地緣優勢，而且有利于提升參與高等教育國際化競爭的組織化水平。而組織化水平的提升在于區域化戰略合作內容的不斷擴充與豐富、完善與發展。可從高等教育課程開發、校際合作、師生互換、科研合作、資源整合、學分互認、學位互授聯授等方面進行創新與發展，積極拓展廣泛的合作空間與機會。

（四）明晰中國高等教育國際化進程中蘊涵的獨特的文化訴求

高等教育國際化帶來大學體制、知識內容、課程結構乃至教學方式的趨同，一個沒有國界的高等教育市場正逐漸形成。但另一方面也給不同國家的本土社會與文化帶來了巨大的沖擊與挑戰。在這種狀況下，作為發展中國家的中國，應明晰中國高等教育國際化進程所蘊涵的獨特的文化訴求。參與高等教育國際化競爭與合作、促進交流與相互理解并不是高等教育國際化的唯一維度，增強中華文化的影響力，實現民族文化的輸出與發揚光大也是一個重要的維度。截至2014年，我國在123個國家和地區建立了465所孔子學院和713所孔子課堂，帶動全球5000萬人學習漢語，42個國家和地區將漢語教學納入國民教育體系。[16]漢語教育的國際推廣正是中華文化“走出去”戰略的具體體現。因此，在高等教育國際化進程中，應立足于本土文化，將打造民族高等教育作為我國高等教育國際化發展的堅定信念，不斷塑造高等教育在國際化舞臺上的本土身份與民族身份。高等教育國際化絕不是拷貝西方大學發展模式，也絕不能成為外國體制的翻版，“一所名副其實的大學必須是發源于本土的種子”。[17]因此，在高等教育國際化進程中，本土文化、本土價值以及本土利益都是必須要保護與保存的。在此基礎上，以更加開放、更加自信、更加主動的姿態融入世界教育體系，增進國際教育發展的多樣性，促進國際文化發展的多元化，進而影響世界、引領世界以至改造世界。

[1]馬毅飛.中美國際教育政策研究——基于比較視角的理論與實例分析[D].華東師范大學，2014.

[2]周菲.我國高等教育國際化政策的嬗變及特征[J].黑龍江高教研究，2014，（4）.

[3][16]高靚等.中國教育的世界眼光——教育規劃綱要貫徹落實兩周年述評之四[N].中國教育報，2012-8-20.

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[9]陳學飛.美國、德國、日本當代高等教育思想研究[M].上海教育出版社，1998：213.

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（責任編輯：劉丙元）

張 磊/許昌學院講師，研究方向為公共管理、政策分析