關于江蘇省補充耕地指標交易市場化建設的一些思考

肖穎　孟展

（江蘇省地產發展中心江蘇南京210008）

關于江蘇省補充耕地指標交易市場化建設的一些思考

肖穎孟展

（江蘇省地產發展中心江蘇南京210008）

通過搭建全省統一的補充耕地交易平臺，能夠在一定程度上推動補充耕地指標的調劑工作由原來以政府部門主導為主，進一步的變為以市場調節為主，不僅促進了全省耕地占補平衡，同時也進一步的調動了基層耕地保護的積極性，在一定程度上樹立了節約集約用地的鮮明導向。社會各界對省廳此項改革創新舉措給予了普遍認同和充分肯定。本文主要介紹的就是江蘇省補充耕地指標交易市場化的一些建議，并且提出了具體措施。

補充耕地指標交易市場化建議與思考

2014年12月底，江蘇省2014年第4批補充耕地指標現場交易活動在省廳成功舉行。目前，省地產發展中心作為指標交易機構，在省廳領導下，已成功組織了四次補充耕地指標交易活動，交易補充耕地指標數量共計4.32萬畝。江蘇省補充耕地指標交易市場化，意味著跨省轄市的補充耕地指標交易必須通過省級交易平臺進行公開交易，不再允許通過其他任何途徑進行私下交易，這對于進一步科學配置土地資源、集約節約用地具有重要的戰略意義。

1　指標交易市場化的必要性

耕地占補平衡制度作為我國國土資源管理的一個重要制度，是保障“18億畝”耕地紅線的強有力措施。由于江蘇省蘇南、蘇中和蘇北的耕地資源分布的不均衡性以及區域經濟發展水平的差異性特征，導致部分地區出現經濟發展要求與耕地后備資源缺乏之間的矛盾，耕地占補平衡“舉步維艱”。因此，近年來，一些地區通過政府及部門間的溝通與協調，將補充耕地指標進行了“點對點”的買賣。這種買賣雖然在一定時期內，滿足了指標“缺乏者”的發展需求，也增加了指標“相對盈余者”的財力，實現了資源與經濟之間的互補。但是長遠來看，其弊端也是顯而易見的：其一是由于缺乏統一的管理，指標交易存在隨意性強、自主定價等問題；其二是缺乏嚴格的監督，擬交易指標的真實狀況“無人管”，已交易指標管護情況“無人問”；其三是指標交易價格忽略了其生態補償價值，未能真正體現其應有的價值。綜上所述，為規范全省補充耕地指標交易，提高易地補充耕地指標交易透明度，更好地落實耕地占補平衡政策，省補充耕地指標交易市場化勢在必行。

2　指標交易市場化的具體舉措

（1）政策“護航”，保障指標交易市場化順利發展。省廳領導高度重視省補充耕地指標交易市場化工作，早在2013年上半年，廳領導就提出了開展省級補充耕地指標交易市場化建設的要求。經過半年多的調研和多輪次、多部門的探討和修改，經省政府同意，由江蘇省國土資源廳和江蘇省財政廳共同擬定的《江蘇省補充耕地指標交易管理暫行辦法》（蘇國土資發〔2014〕10號）于2014年1月正式發布。該《辦法》明確規定了指標交易的主體、原則、程序、服務機構、交易方式、監督途徑等主要事項，為規范指標交易，保障指標交易市場化發展提供了重要依據。同時，為配合《辦法》的出臺，幫助競買人與出讓人更好地參與指標交易，省廳耕保處、省地產發展中心隨即制定了《江蘇省補充耕地指標交易指南》（試行）。《交易指南》將指標交易過程中所需用到的格式文本一一列出，并設計了《補充耕地指標交易流程圖》，讓參與交易者一目了然，從而快速掌握交易流程。

（2）精心組織，搭建省補充耕地指標交易平臺。為了落實《辦法》的要求，做好省補充耕地指標交易具體工作，省地產發展中心在廳耕保處的直接指導下，精心組織搭建了省補充耕地指標交易平臺。“中心”購買了必要的設備，配備了具有相關工作經驗的專職人員，專門從事省補充耕地指標交易服務工作。同時，“中心”也十分注重工作人員的業務學習，在進行指標交易具體服務工作之前，多次組織交易服務人員進行集中學習，吃透《辦法》的具體條款，熟悉《交易指南》的具體要求，確保省補充耕地指標交易平臺健康、高效運行。

（3）借助網絡，增加省補充耕地指標交易透明度。在省廳信息中心的大力支持下，《江蘇省補充耕地指標交易專欄》在江蘇土地市場網首頁順利發布。該《專欄》分為“政策文件”、“通知公告”、“結果公示”、“新聞中心”和“資料下載”五個子欄目，《專欄》的內容發布工作由交易服務機構人員負責完成。《專欄》信息更新非常及時，不僅能夠較好地服務于參與交易指標相關人員，而且能夠使指標交易活動接受社會各界的監督，從而增強指標交易透明度，進一步提升指標交易市場化程度。

3　指標交易市場化的一些思考

（1）耕地后備資源富余地區積極性有待進一步提高。盡管《江蘇省補充耕地指標交易管理暫行辦法》明確規定，省廳以增加下達年度土地利用計劃、城鄉建設用地增減掛鉤指標或優先安排省以上投資土地整治項目等方式對提供指標并成功交易的出讓人進行獎勵，但是后備資源富余地區提供出讓指標的積極性仍需進一步提高。造成這種情況的原因是多方面的。但立足長遠，積極挖掘潛力、增加補充耕地指標投放交易市場，不僅能夠真正實現土地資源的經濟價值，倒逼地方政府節約集約用地，還能享受省廳的用地計劃獎勵，可謂一舉多得。

（2）嚴格擬交易補充耕地指標質量復核。對于擬入市交易的補充耕地指標，其土壤質量、平整程度、水利交通基礎設施配套程度以及預期產能等狀況應當達到較高的水平。省補充耕地指標交易服務機構在每次交易之前，需進一步做好擬交易指標的外業復核工作，對不符合入市交易的指標應及時進行清理和調整。

（3）科學制定交易方式和程序。江蘇省區域經濟發展結構不均衡，蘇南、蘇中和蘇北的經濟社會發展水平明顯呈現出由高到低的趨勢，這就導致很多蘇北地區的競買人擔心競爭力不及蘇南地區，買不到交易指標。另外，也某些交易指標出讓方擔心自己所提供的指標會賣出很低的價格。以上問題提醒我們，必須要制定一個科學的、操作性強的交易方式和程序。例如，制定一個具有時效性的、合理的交易底價，可以避免交易價過低；通過一定時間段內的掛牌，可以避免一次性報價而產生的隨機性；通過限定競買人參與競買的標的個數，可以限制購買力超強的競買人，給購買力相對較弱的競買人創造機會；采用將成交單價應當取平均值，再以該平均值與提供出讓指標的數量的乘積作為成交價支付給出讓人，可以公平的對待每一位出讓人；等等。

（4）加強指標交易后的管護工作。對于已成交的補充耕地指標，其后續的管護工作不容忽視。為加強交易后耕地的使用和維護管理，在確定交易指標時，應要求指標出讓方附上新增耕地后期管理措施的相關說明，此外，省補充耕地指標交易服務機構應適時對已交易的補充耕地指標的使用和維護情況實行檢查并向省廳報告，防止出現交易指標“棄耕拋荒”現象。

（5）積極引導省屬相關企業參與交易。省交通廳、省水利廳、省沿海辦、省農墾集團等部門下屬企業有不少也擁有較多的耕地后備資源。同時，這些企業有時也會有面積較大的省以上重大基礎設施項目建設需要使用補充耕地指標。因此，應進一步積極引導這些企業更好地參與到省補充耕地指標交易活動中來，進一步盤活指標交易市場，推動省補充耕地指標交易的深入發展，為全省更好地落實耕地占補平衡政策、節約集約用地做出貢獻。

F301.21[文獻碼]B

1000-405X（2015）-7-335-1