中小學生校外教育亂象的治理困境與突破*

●崔國富

中小學生校外教育亂象的治理困境與突破*

●崔國富

由于國家對于中小學生校外教育監管政策不明晰，相關法律法規不完善，所涉及的行政管理部門太多且監管職責不清等原因，導致中小學生校外教育亂象面臨治理困境。突破困境急需國家明晰相關政策，明確把中小學生校外教育服務納入政府監管范圍，修訂和完善相關法律法規，同時要建立有關行政管理部門聯合監管與治理機制，確保對中小學生校外學習與教育服務活動進行切實有效的監管，使之健康有序運行。

中小學生；校外教育；教育亂象；治理對策

近年來，中小學生校外教育形成了需求強烈、發展空間巨大的校外教育服務市場。然而，在一片繁榮景象的背后，中小學生校外教育領域卻存在著諸多亂象，造成“校內減負、校外增負”的嚴峻局面，嚴重干擾和沖擊中小學校的素質教育秩序，加重中小學生整體學習負擔進而危害學生身心健康，急需規范和治理。

一、中小學生校外教育服務亂象的表征

當前，校外教育儼然已經形成了一個與正規學校教育并行的“影子教育”系統。[1]根據我們對遼寧省沈陽市鐵西區和錦州市太和區、吉林省長春市綠園區、內蒙古赤峰市紅山區等地中小學生校外教育服務情況調查，結合相關調查文獻，[2]目前中小學生校外教育服務亂象主要體現在如下幾方面：

第一，服務主體魚龍混雜。現有從事中小學生校外教育輔導和培訓的校外教育服務主體主要包括兩大類：一類是校外教育服務機構，主要包括有正規資質即獲得教育主管部門審批核發辦學許可證的校外教育培訓機構；由人力資源和社會保障部門審批的職業技能培訓機構；由工商行政部門審批的經營性民辦培訓機構和教育咨詢服務（中介）機構；各地方的青少年富、少年兒童活動中心等公益性社會教育機構；還有一些以“掛靠辦學”或“臨時分校”方式存在的校外教育培訓機構；此外，還存在著一些“三無”即無辦學資質、無固定場所、無合格師資的“黑機構”。另一類是校外教育服務個體，包括在職的中小學教師或高校教師、在校或待業的大學生等，主要從事個別輔導類的有償家教，集體看管式的學后托管班、自習輔導室等。

第二，服務內容注重應試。中小學生校外教育服務內容主要涉及中小學文化課教學輔導與補習、素質拓展與提升以及體育、藝術類技能培訓等，總體看應試性特征非常明顯。調查顯示：70%以上的中小學生參加了外語、數學、語文三門課程的校外輔導與補習。另有10%左右的中學生參加物理、化學科目的校外教學與輔導；近5%的中學生參加了歷史地理課程的校外補習與輔導；此外有少數中小學生參加校外體育類和藝術類課程學習。可見，校外教育服務的內容主要集中在中考、高考必考科目上。

第三，服務行為混亂無序。校外教育機構或個體的教育服務行為主要包括招生、收費、師資聘用、課程設置、教學內容與時間安排等方面，總體看這些服務行為中存在一定程度的混亂現象。比如在招生上，很多校外教育培訓機構通過虛假宣傳，誘騙家長和學生；有的機構還采取推薦學生抽取好處費等變相賄賂學校教師的方式，利用教師的權威影響延攬生源。再如師資聘用方面，多數校外教育服務機構80%以上是兼職教師，其中又有80%左右沒有獲得教師資格證書，屬于違規聘用。

二、治理中小學生校外教育服務亂象面臨的困境

其一，監管政策不明晰。目前，對于中小學生校外學習與教育服務活動而言，國家和各地方政府并沒有明確的政策宣示。比如中小學生校外教育服務的性質界定問題，特別是對于校外教育服務的“營利性”問題，[3]難以厘清。因此，對于實際上大量存在的以營利為目的的中小學生校外教育服務機構及其教育服務行為的監管，《民辦教育促進法》并不完全適用。也就是說，對于這類中小學生校外教育服務機構及其教育服務行為該如何監管，教育行政部門作為業務主管部門并沒有明晰的政策依據。

其二，監管法規不完善。由于上述有關中小學生校外教育政策模糊不清，致使目前我國尚沒有適用于規范約束中小學生校外教育機構和個人及其教育服務行為的專門法規。根據我國《教育法》第三章第二十五條之規定：“任何組織或個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”但是，在我國的《民辦教育促進法》第七章第五十一條中又明確：“出資人可以從辦學結余中獲得合理回報。”很明顯，“合理回報”是以“辦學結余”為前提的，而“辦學結余”一定是建立在“營利”基礎上的。不可否認，《民辦教育促進法》已經意識到民辦校外教育機構的營利問題，所以在第十章附則第六十六條中明確提出：“在工商行政部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定。”然而很遺憾，此管理辦法至今仍未出臺。

其三，監管機制不健全。由于從事校外教育輔導培訓的教育機構審批部門較多，管理部門除了教育行政部門外，還涉及工商、稅務、人社、民政、公安、消防等多個部門，處于多頭管理的狀態。盡管存在部門間聯席會議等管理制度，但是由于主管部門不明晰或者主管部門與審批部門在監管職責上分工不明確、權責不一致等原因，再加上相關法律法規不健全、不完善、不配套，實際上難以形成有效的治理與監管機制，造成監管缺失和難以依法有效監管的現狀。調查顯示，19.1%的家長反映在孩子參加校外教育輔導、培訓時，曾與校外教育機構發生過矛盾和糾紛，其中8.3%的家長主要通過與教育培訓機構協商解決糾紛，而10.8%的家長則認為“沒人管，自認倒霉”。

綜上可知，正因為對中小學生校外教育服務的性質、屬性和功能等政策界定不清晰，特別是相關法律法規不完善，監管機制薄弱等問題，致使中小學生校外教育服務市場亂象叢生，教育行政部門也陷入難以依法依規進行積極有效監管的困境。

三、突破上述困境的對策與建議

（一）明晰政策，把中小學生校外教育服務納入監管范圍

近年來，政府教育行政主管部門已經把中小學生校內的課業負擔過重問題納入監控與治理的重點范圍，先后多次發布“禁補令”。[4]但是由于這些規定和辦法主要聚焦在規范中小學校的辦學行為和嚴肅處理在職在崗教師有償補課等違規行為上，結果卻造成了“校內減負、校外增負”的尷尬局面，中小學生校外學習輔導與補習教育活動日益火爆，催生了校外教育服務這一規模不斷擴張、地域不斷延展的龐大教育服務市場。[5]可見，減輕中小學生課業負擔僅僅加強管理和規范中小學校的辦學行為是遠遠不夠的。國家和地方政府應該明晰相關政策，把中小學生校外學習活動與教育服務行為納入監管和治理范圍，統籌考慮中小學生校內、校外教育與學習負擔的總體情況，采取切實措施對中小學生校內外學習負擔進行總量控制和有效監管，這樣才能打破“校內減負、校外增負”的怪圈，切實把中小學生過重的學習負擔真正減下來。同時，通過監管和治理努力引導中小學生校外教育服務自覺扭轉應試教育的局面，真正回歸素質教育軌道，滿足中小學生多樣化的素質教育需求，實現“生動活潑學習健康快樂成長”、“全面而有個性地發展”的教育目標。

（二）厘清監管內容，明晰相關部門的監管職責

對中小學生校外教育服務活動的監管主要應從如下幾個方面厘清監管內容與職責。

首先是服務主體監管問題。現在從事中小學生校外教育服務的主體構成極其復雜，主要包括機構和個人兩大部分。其中，機構部分又可分為企業類和非企業類兩種，此外還有工、青、婦等社會組織下屬公益性社會教育機構也在從事中小學生校外教育服務活動；還有正在勃興的在線教育服務等網絡教育服務主體。如何對這些機構類主體的辦學條件、從業資質以及個體服務者的從業資格進行嚴格審批與有效監管，顯然需要進一步厘清教育、民政、工商以及人力資源與社會保障部門等有關審批與登記部門各自的監管責任，甚至有必要統一歸口審批、登記和監管。其次是服務內容與服務質量監管問題。為迎合不同學生及其家長的多樣化學習與教育需求，中小學生校外教育服務內容極其廣泛龐雜，包括文化知識課、體育類（含健美和武術等）、藝術類（含美術及音樂等）課程，還有職業資格證書培訓、職業技能培訓等服務內容；而服務質量更涉及師資和教育管理者的素質與水平問題，屬于更加復雜的業務管理，主要應由教育行政管理部門負責監管為宜。再次是服務行為監管問題。中小學生校外教育服務運營過程涉及招生行為（包括招生競爭及廣告宣傳等問題）、收費行為（包括政府指導價或協議價等）以及具體教育教學活動及其管理行為等，這些行為的監管涉及教育、宣傳、工商、物價、稅務、公安、衛生、消防等多個政府行政主管部門，相關管理部門應各負其責，也更需要建立起協調多個相關部門的聯合監管制度和機制才能實現有效監管。

（三）完善相關法規，為有效監管提供制度保障

首先要制定中小學生校外教育服務監管的專門法規。鑒于校外教育服務監管內容如此復雜，現有法規又存在不完善、不配套等諸多問題，急需建立和完善相關法律法規，為有效監管中小學生校外教育服務提供完備的法規體系支撐。基于此，我們建議修訂《教育法》和《民辦教育促進法》，把民辦非學歷教育機構和個人的教育服務行為與民辦學校的學歷教育區別對待，承認民辦非學歷教育服務的商品屬性以及服務者的營利權利，把民辦非學歷教育包括中小學生校外教育服務全部納入“營利性”民辦教育服務范疇，采取市場調節、政府依法監管的運行模式，制定并出臺《經營性民辦非學歷教育服務管理辦法（條例）》，明確規定包括從事中小學生校外教育服務的民辦非學歷教育服務機構一律歸口由教育行政部門審批，在工商行政管理部門登記注冊，教育服務活動接受教育行政部門的業務指導與監管，經營活動由工商行政部門管理，衛生、安全等問題由公安、衛生、消防等部門分別負責管理與監督。

其次要修訂和完善相關教育法律法規體系。可考慮采取“分類管理”的辦法，[6]把正規學校教育中實施的學歷教育與校外非學歷教育服務分開，在修訂《教育法》的基礎上，制定《學校教育法》統一規范管理民辦、公辦等各類從事學歷教育的學校教育機構及其活動；另外，制定一部規范和約束正規學校教育以外的非學歷校外教育機構和個人及其教育服務行為的《校外教育法》，把滿足中小學生、大學生以及成年人校外學習需要的各種從事校外教育補習、輔導與培訓的組織機構和個人及其教育服務行為納入其監管范圍，統一管理。對于從事學歷教育的各級各類學校教育嚴格按照《教育法》、《義務教育法》、《職業教育法》以及《高等教育法》等相關法律法規進行管理，突出基礎教育的公益性，堅持學歷教育的非營利性，由教育行政主管部門嚴格依法依規審批，并在民政部門登記注冊。對于從事非學歷教育的正規學校教育以外的一切教育服務活動都納入“校外教育服務”范疇，承認校外教育服務的商品屬性和服務者的營利權利，對其教育服務經營活動依照企業或個體工商戶的模式進行管理；除了各級各類學校以及工、青、婦下屬的事業單位（如少年宮、婦女兒童活動中心、文化宮、圖書館、博物館等公益性社會組織）及其在職教育工作者以外，任何社會組織和個人均可申請設立校外教育服務機構，由教育行政部門制定出臺審批管理辦法并嚴格依法依規審批，審批后要在工商行政部門登記注冊；從事有償家教性質的校外教育服務活動的個人從業者可直接到教育行政部門備案或到工商行政部門登記即可。

（四）加強部門協調，建構聯合監管與綜合治理體制機制

首先，建立監管聯席會議制度和綜合行政執法機制。由主管教育工作的領導牽頭，協調教育行政部門以及工商、稅務、審計、公安、消防、城管等相關部門，建立中小學生校外教育機構監管聯席會議制度，形成以教育行政主管部門為主體的綜合行政執法合作機制，依據中華人民共和國《教育法》、《義務教育法》、《民辦教育促進法》、《教師法》以及《教育類民辦非企業單位登記辦法》、《學生傷害事故處理辦法》等法律、法規，對中小學生校外教育機構辦學行為和教育服務活動嚴格依法依規進行監管。對于群眾舉報或教育行政部門檢查中發現的違法違規進行中小學生校外教育服務活動的機構和個人，要依法依規嚴肅查處，保持綜合行政執法活動的威懾力和強大的震懾作用。

其次，完善年檢制度和定期普查與不定期巡查制度。現有校外教育機構年檢和自查報告制度具有重要的現實意義，要繼續堅持并不斷完善。特別是教育主管部門要加強年檢時的現場檢查和日常的不定期巡查，對于辦學條件、師資隊伍、招生、收費以及教育教學活動存在的問題要主動發現并及時糾正，特別要堅決查處各種各樣違法違規的校外教育服務行為。針對當前中小學生校外教育機構魚龍混雜、良莠不齊的現狀，建議各地區教育行政主管部門要對本行政區域內中小學生校外教育機構進行一次徹底普查，分類處置，以此清理整頓中小學生校外教育服務市場秩序。對于無正當資質、無合格師資、無基本辦學條件的“三無”機構要堅決依法依規查處和取締，絕不姑息遷就；對于各種超出辦學許可服務范圍而私自“越界”辦學的教育服務行為要及時制止；對于各種私自“掛靠”辦學、“分校”辦學等違規行為要及時清理，限期整改和補辦相關手續，否則一律予以關停或撤并處理。

再次，加強對校外教育機構教育服務質量的監測評估。依據“管、辦、評”分離的原則，引入第三方專業評估機構對校外教育機構的辦學資質、辦學條件、師資隊伍以及教育服務質量和效果進行評估，并提交正式評估報告，作為教育主管部門監管和采取相關處理措施的客觀依據。第三方專業評估機構的評估要重點突出校外教育服務對中小學素質教育以及學生學習負擔的影響情況，包括校外教育內容、教育教學活動安排、教學方式方法等是否會加重中小學生整體學習負擔，可能會對中小學生身心發展造成哪些不良影響，是否有利于素質教育的推行等進行科學評價與判斷，以便為教育主管部門科學決策和廣大家長理性選擇孩子校外教育服務提供參考。

最后，建立暢通高效的舉報查處機制。充分利用現有的市長（縣長）熱線電話、紀檢監察部門的舉報電話以及質量監督部門的“3-15”投訴舉報電話等舉報查處機制，對于社會群眾和廣大家長等舉報投訴的有關中小學生校外機構及其教育服務問題要及時協調教育行政主管部門轉接查處，并在規定時限內向舉報人、投訴人反饋相關查處信息。教育主管部門也可以利用互聯網建立校外教育機構服務與監管信息平臺。在此平臺上，開通社會公眾網上舉報投訴窗口，快捷高效地呼應廣大校外教育服務消費者維護自身正當權益的合理訴求，及時查處舉報投訴者反映的違法違規的校外教育服務行為，并在網上及時向社會公開查處情況，爭取社會群眾的支持和監督。

[1]范曉慧.“影子教育”的思考：多種視角[J].清華大學教育研究，2008,(12).

[2]鐘劍都.關注校外培訓系列報道：調查篇1-6[N].中國教育報，2012-10-10-16（3）.

[3]王媛媛.民辦教育機構營利問題研究[J].四川師范大學學報（社科版），2004，（1）.

[4]王小利.建國以來基礎教育“減負”政策的演變及思考[J].教育與考試，2009，（5）.

[5]陳全功.補習教育的地域延展及其社會效益分析[J].比較教育研究，2012，（3）.

[6]王善邁.民辦教育分類管理探討[J].教育研究，2011，（12）.

（責任編輯：劉丙元）

本文系全國教育科學規劃2012年教育部重點課題“中小學生校外學習與教育服務規范化管理研究”（課題編號：DFA120216）階段性成果。

崔國富/渤海大學教授，教育學博士，主要從事教育基本理論、教育管理與教育改革研究