善治視域下社會組織參與地方治理探析

張宏偉

(山東大學馬克思主義學院，山東濟南 250100)

善治視域下社會組織參與地方治理探析

張宏偉

(山東大學馬克思主義學院，山東濟南 250100)

地方治理是國家治理體系的有機組成部分，轉型時期的地方政府面臨著前所未有的治理困境。社會組織作為多元治理主體之一，在彌補政府公共服務不足、提升地方治理水平方面發揮著重要作用。山東省新泰市依托平安協會構建的平安共建機制，就政府與社會組織合作參與地方治理進行了有益探索，形成的“新泰模式”體現了政府權力向社會的回歸和還政于民的治理趨勢，這一模式為地方政府推進治理創新、進而實現“善治”提供了理論分析框架和實踐范例。

地方治理;社會組織;平安協會;善治

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力和治理體系的現代化。地方政府作為國家治理結構的重要組成部分，其治理能力和治理模式的優劣不僅直接決定著國家治理的績效，也對鞏固黨在基層的執政基礎產生著重要的影響。

一、我國地方政府治理面臨的困境

改革開放三十多年來，我國經濟社會生活發生著深刻的變化，一方面經濟加速轉軌，綜合國力和人民生活水平大幅提升;另一方面社會深刻轉型，社會階層和利益關系加劇分化，各種矛盾碰頭疊加，地方政府在處理各類矛盾、維護社會穩定、推進基層治理創新中面臨著前所未有的壓力和挑戰:

(一)治理理念滯后。受計劃經濟的影響，相當一部分地方政府仍然習慣于“權威政府”、“全能政府”的角色，延續著“大政府小社會”、“強政府弱社會”的管控思維，它們大多采用行政化的方式干預社會事務，“政治權力可以侵入社會的各個領域和個人生活的諸多方面，原則上它不受法律、思想、道德的限制”①鄒讜:《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，香港牛津大學出版社1994年版，第69頁。。在這種理念支配下，地方政府仍過多地依靠行政層級制并通過行政命令進行施政，而事實上單位制的逐步解構對行政管控產生了“擠出效應”，國有企業下崗人員、農村進城務工人員、自由職業者等大量“社會人”急劇增加，超出了政府行政覆蓋的邊界，行業之間、城鄉之間、群體之間的利益差異越來越大，傳統的治理方式已明顯不能適應經濟社會變革的需要，迫切需要地方政府在治理理念上進行創新。

(二)治理體制錯位。由于體制轉軌的復雜性和改革的漸進性，地方政府轉變職能的任務仍然繁重。一方面政府還管著一些不該管、管不了的事情，表現在政府直接干預微觀經濟活動的現象時有發生、行政許可事項仍然過多、審批環節過于繁瑣，地方政府在基層治理中存在著宏觀管理微觀化的問題;另一方面有些該由政府管的事情卻沒有管好、管到位，出現了管理的“真空地帶”，特別是政府在履行公共服務職能上還比較薄弱，對地方就業、醫療、義務教育、公民權益保障等公共產品提供不足，政府的身份還沒有從“劃槳者”轉向“掌舵者”，在基層治理中越位、缺位、錯位的問題仍然比較突出。

(三)治理能力缺失。地方政府治理能力，是指地方政府在特定的區域環境和制度條件下，通過獲取、配置及整合各種有形資源和無形資源而形成獨特政府行為模式的能力。②彭景陽:《走向善治的地方政府治理能力構成要素分析》，《江蘇廣播電視大學學報》2008年第1期。在公民意識覺醒、社會階層多元化以及社會治理新問題不斷涌現的今天，地方政府僅靠安排任務、督導考核等傳統單一線性的方式調度推動工作，已凸顯出治理能力的不足。治理能力現代化要求地方政府具備識別和整合利益能力、協調合作能力、維護參與網絡能力、尊重公民權利能力、危機回應處置能力、選擇參與策略能力等八項建設內容。①堵琴囡:《公民參與視野下的地方政府治理能力建設——基于中國語境的分析》，《城市觀察》2014年第3期。目前大多數地方政府普遍缺乏這些能力，同時也缺乏法治和服務的本領，表現在不善于綜合運用法、理、情等手段施政，在處理社會矛盾和群體性事件時簡單生硬，往往將政府和群眾對立了起來，長此以往將嚴重影響地方政府的治理根基。解決好這些問題，要求政府必須高度重視并盡快提升其治理能力。

(四)治理模式單一。在現代社會，一個成熟的治理體系應由三大板塊構成:即政府、企業和社會組織，這三大板塊構成整個社會“三位一體”的治理架構，其中企業作為營利性組織有其特殊性，而對于社會公共事務的管理和服務，則需要政府與社會組織協同共治。目前來看，作為重要治理資源之一的社會組織在我國發育還不完善，社會組織不僅數量少，活動領域窄，而且幾乎沒有程序性的軌道可以自主參與公共事務管理的協商與合作，更不要說與政府形成雙邊對等的關系。②邵宇:《論轉型時期我國地方政府治理模式的創新》，《行政與法》2011年第1期。在未來很長一段時間內，可以預見政府仍將是社會治理的主導力量，但這不妨礙在一元化治理框架內探索建立社會組織“嵌入式合作”治理模式，以最大程度地降低政府治理的難度和成本，豐富政府治理的手段。

二、治理與善治理論的提出及基本內涵

20世紀70年代以來，西方國家針對政府管理過程中出現的財政危機和效率危機，開始對以馬克斯·韋伯為代表的傳統公共行政理論進行反思和批判，治理理論逐漸被西方政治學、經濟學、管理學的學者所關注，成為一種重要的分析框架和方法工具。治理理論的創始人之一美國學者詹姆斯·N·羅西瑙把“治理”界定為:“一系列活動領域的管理機制。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”③詹姆斯·N·羅西瑙:《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第4、5頁。英國學者格里·斯托克對有關治理的各種概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者已經提出了關于治理的五種主要觀點:①治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者;②治理主體不僅僅局限于政府，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會;③多元化的治理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系;④治理參與者最終將形成一個自主的網絡并進行合作;⑤治理的手段方法不再局限于政府的權力等，還存在其它的方法和技術。④格里·斯托克(Gerry Stoker):《作為理論的治理:五個論點》，《國際社會科學》1999年第1期。

在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義最具有代表性和權威性。該委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，并在報告中對治理作出了如下界定:治理是各種機構或個人管理其共同事務的諸多方式的總和，也是使相互沖突的不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，或包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。⑤俞可平:《治理與善治引論》，《馬克思主義與現實》1999年第5期。善治即良好的治理，是隨著治理理論的發展而提出的新概念。治理是善治的理論基礎，善治是治理的目標導向。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。⑥陳廣勝:《走向善治》，浙江大學出版社2007年版，第101、102頁。

20世紀90年代至今，在俞可平、毛壽龍等學者的推動下，治理和善治理論在我國迅速傳播。毛壽龍、張成福認為，治理轉型就是從傳統治理之道向現代治理之道的變革，也是政府再造的過程。中國政府治道變革的目標是建立有限政府、法治政府、民主政府、分權政府和開放政府等。⑦毛壽龍:《現代治道與治道變革》，《江蘇行政學院學報》2003年第6期;張成福:《變革時代的中國政府改革與創新》，《中國人民大學學報》2008年第9期。俞可平則認為，善治要求具備合法性、法治、透明性、責任、回應、有效、參與、穩定、廉潔和公正等十大基本要素。⑧俞可平:《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第17頁。他還認為，善治顯示出國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作關系，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民，沒有公民的積極參與和合作，至多只行善政，而不會有善治。⑨俞可平:《權利政治與公益政治》，社會科學文獻出版社2005年版，第147頁。

三、地方治理創新的經驗觀察——新泰市平安協會建設的實踐

新泰市位于魯中腹地，人口140．3萬，周邊與四市九縣交界，境內平原、山區、庫區、礦區并存，工礦企業集中，部分鄉鎮又是回、漢居住區，流動人口多，社情民意復雜。針對基層維穩形勢日益嚴峻的現實，新泰市依托建立平安協會，走出了一條動員社會力量參與地方治理的新路子，其核心是將民間社會資本通過平安協會吸納進入公共服務領域，有效解決了單純靠政府治理成本過大、效率不高的問題，探索構建起以人民群眾為主體、依靠群眾而又造福群眾的現代社會治理新格局。

(一)新泰市平安協會的產生過程

第一個時期:平安協會的發起——“看家護院”階段

2006年，隨著全國范圍內取消農業稅費，鄉鎮收入受到較大影響，由此帶來的資金短缺、基層警力不足、治安防范薄弱、社會治理體制與人民群眾要求不相適應的問題日益突出，新泰市農村治安發案率明顯上升。2006年2月，新泰市汶南鎮55位民營企業家發起成立平安協會，他們自發籌集會費48．5萬元，組建專職治安巡邏隊，更換巡邏車輛，在鎮區主要部位安裝電子監控設施，平安協會運行一個月，全鎮可防性案件下降了80%，社會治安明顯好轉。平安協會按章程辦事，既不占用行政事業編制，也不增加群眾負擔，還能有效協助基層黨委政府解決社會治安問題。處于萌芽階段的平安協會，以嶄新形式落實了社會治安群防群治的精神，動員社會力量配合黨委政府提供了社會公共安全產品，已顯示出其強大的生命力。①韓旭:《擴大公眾參與，創新社會管理——山東省新泰市平安機制調研報告》，《中國政治參與報告(2012)》，社會科學文獻出版社2012年版，第235頁。

第二個時期:平安協會的發展——化解矛盾糾紛階段

新泰市委敏銳地捕捉和發現了“平安協會”這一新生事物，2006年5月召開現場會，及時總結推廣了汶南鎮的經驗，隨后全市20個鄉鎮街道都相繼成立了平安協會。在此期間，全市各鄉鎮平安協會積極圍繞項目征地、房屋拆遷、企業改制中引發的矛盾糾紛展開工作，上為黨委政府分憂，下為廣大群眾解難，在黨委政府和人民群眾之間架起了“連心橋”。2008年6月，新泰市在民政部門注冊成立了山東省第一家縣級平安協會，并將平安協會的職能由看家護院擴展到化解矛盾糾紛及協助政府處理群體性事件。禹村鎮是新泰市最大的回民鄉鎮，平安協會通過廣泛吸收回族會員，利用他們的優勢調解回回、回漢之間的矛盾糾紛，防止家族械斗和民族沖突，形成了維護穩定的新局面。

第三個時期:平安協會的逐步完善——創新社會治理階段

以2008年9月泰安市委政法委在新泰召開平安協會建設現場會為標志，平安協會建設進入了規范發展階段。新泰市委、市政府制定出臺了《關于深化平安協會建設的意見》等文件，進一步明確了平安協會是在黨委、政府領導下的群眾自治組織，其主要職責是參與治安防范、矛盾糾紛化解、突發事件處置、法制宣傳教育等。平安協會運行以來，團結凝聚了一大批鄉村能人，有效服務了人民群眾和基層政權，協會得到快速發展，逐步向全市各個層級、各個領域覆蓋延伸。以平安協會建設和推廣為突破口，新泰市成功構建了基層社會治理的新模式。2011年8月，中央政法委肯定并推廣了新泰依托平安協會建設社會穩定機制的做法。②《山東新泰市推動“平安協會”的調查與思考》，中央政法委調研報告28期，2011年8月15日。

(二)新泰市平安協會的運行特點

一是自治組織性質鮮明。新泰市平安協會是由社團管理部門審批，按照自愿原則組織起來的、以促進基層社會和諧穩定為基本功能的自治組織，以自我教育、自我管理、自我服務、自我監督、自我發展為宗旨，依法自主開展活動。平安協會的基本工作方式是平等協商，完全尊重會員的合法權利和意愿。會員大會是協會最高權力機構，理事會是協會辦事機構，秘書長主持辦事機構日常工作。平安協會的經費來源以民間籌資、會員繳納會費為主，政府適當補貼。據統計，近年來新泰市平安協會每年籌集會費1500萬元，鄉鎮平安協會每年籌集會費700多萬元，市財政每年列支200萬元作為平安協會補助資金，有效保障了平安協會的運轉和工作開展。

二是治理資本優勢突出。新泰市平安協會的突出特點是善于調動和運用民間資源，由當地德高望重的老黨員、老干部、老模范作為會員主力，他們來自基層、熟悉社情民意、群眾威信高，在處理涉穩問題和突發事件時，既能做到正確理解和貫徹黨委政府意圖，又能充分利用地緣、人緣、親緣的優勢，用群眾易于接受的方式，依情依理進行溝通協商，使各類矛盾糾紛得以及時有效化解。新泰市通過搭建“平安協會”這個載體平臺，用組織機制落實了“社會協同、公眾參與”的要求，實現了社會穩定工作的多元治理。

三是平安共建多元參與。在利益格局日益復雜化和人民群眾訴求愈益凸顯的新形勢下，新泰市注重在政府、企業、社會共同利益指向上尋求最佳結合點，支持平安協會通過社會化動員、市場化運作的方式開展平安共建，實現了社會穩定工作的多元治理。從人員構成上看，黨委、政府、社會精英、人民群眾和企業家都參與進來，形成了合力;從經費保障上看，以民間籌資、企業會員繳納會費及提供贊助為主，政府財政適當予以補貼;從運作方式上看，在政府引導下，平安協會開展工作既有群眾自發性行動、也有高明的市場化運作，這些措施有效解決了過去單純靠政府管控治理成本過大、覆蓋不廣的問題，形成了社會平安人人有責、平安社會人人共享的局面。

四是處突維穩架構新穎。突發事件的發生往往是矛盾激化的表現。妥善處置好突發事件，對維護基層穩定和實現“善治”至關重要。平安協會會員鄉情濃、人情厚、政策熟，能夠發揮“第三方”的超脫優勢，梳理出處置問題雙方都能接受的平衡點，不僅有利于理順情緒、化解民怨、解決問題，而且可以做到慎用、少用或不用警力，起到“防浪堤”、“減壓閥”的作用。經過幾年的探索實踐，新泰初步形成了“黨委政府坐鎮指揮、平安協會先期介入、公安隊伍壓住陣腳、基層黨群組織迅速跟進”的“立體三角架構”處突機制，從組織領導、決策指揮、現場處置、善后工作到整個社會面穩控，構建起了環環相扣的處置突發事件工作體系，確保了社會大局穩定。

(三)新泰市平安協會建設的主要成效

經過近八年的實踐探索，平安協會在新泰已由星星之火迅速形成燎原之勢，其在加強地方治理、維護社會穩定中的價值正充分顯現，特別是在突發事件發生時，凸顯出平安協會作為“善治”第三方組織“快速到位、迅速滅火、勸散群眾、消化矛盾”的作用，有效提升了地方黨委政府對整個社會的治理水平。

一是建立起完備的平安協會體系。新泰市按照分類指導、整體推進的原則，采取行政村單獨成立、區域村莊聯片成立、地企雙方聯合成立、新型農村社區同步規劃成立等方式，推動平安協會逐步向全市各鄉村、基層單位延伸覆蓋。目前，全市鄉鎮街道全部成立了平安協會，電力、教育、衛生、住建4個行業和796個村組建了平安協會分會，全市共發展單位會員1326個、個人會員1．5萬人。新礦集團等8家駐新企業也陸續成立平安協會，重點調解地企之間和企業內部矛盾糾紛，協助解決企業轉型時期遺留的疑難問題。遍及城鄉的平安協會網絡和廣大會員，成為基層治理結構中的一支重要力量，使治理主體由政府單一主體向多元主體演變，為實現政府與社會組織合作的“善治”打下了堅實基礎。

二是形成了多元化解矛盾糾紛的新機制。在化解社會矛盾中，新泰市專門制定下發了《關于進一步加強和改進矛盾糾紛排查調處工作的意見》，整合人民調解、司法調解、行政調解和民間調解四支力量，把平安協會的民間調解融入矛盾糾紛大格局，充分發揮“三老”隊伍“法、情、理”并用的調解優勢，有效控制和化解矛盾糾紛由“產生期”向“發酵期”、由“發酵期”向“惡化期”轉化的“拐點”，使得一些群眾與政府之間的對抗性矛盾轉化為非對抗性矛盾，大大減少了矛盾糾紛進入信訪和司法渠道的流量。目前在新泰，已經形成了政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會民主力量互動、事件聯處、治安聯防、信訪聯接、糾紛聯調、問題聯治、教育聯勸、信息聯享、案件聯結、平安聯創的“三互九聯”新機制。①包心鑒、李錦、劉玉:《平安之路》，人民出版社2010年版，第4頁。2006年以來，新泰市各級平安協會共參與并成功調處各類矛盾糾紛9000余件，參與處置涉法涉訴信訪案件300余起，無一引發大的問題，平安協會成為名副其實“為政府分憂、為群眾解難”的創新型社會組織。

三是構筑起社會治安防控的新體系。針對基層公共安全產品不足、治安力量薄弱的問題，新泰市鄉兩級在逐步加大財政投入的同時，大力支持平安協會通過社會化動員方式，積極籌集治安經費，發動群眾參與社會治安聯防聯控。2008年，市平安協會拿出100萬元會費，幫助鎮村建立專職巡防、聯戶聯防等五種形式的巡邏隊伍;2009年實施了投資5700萬元的“天目工程”，其中市平安協會會員單位聯通公司投資4700萬元，市鄉財政和平安協會籌資1000萬元，在全市農村共安裝電視監控探頭1200個;2013年又追加投資3750萬元，在全市重要路口路段安裝高清治安卡口39處、電子警察42處、視頻監控109處，在村居、企事業單位新安裝監控探頭6405個，使全市14190個監控探頭實現了市鎮村三級聯網運行，實現了村村實時監控、重點部位全面覆蓋、主要路段無縫銜接。另外，市平安協會還扶持出版了《平安文化漫畫系列手冊》鄉村版和中小學版，在120個村建成了“平安文化墻”，增強了普法教育的針對性和實效性。2013年，全市刑事案件、侵財性案件發案分別下降21．7%、16．7%;2014年上半年，全市刑事發案同比下降21．46%，侵財性案件發案下降29．7%，群眾對社會治安的滿意率為97．75%，同比提高1．5個百分點。

四是優化了經濟社會發展環境。新泰市通過加強平安協會建設，依法、及時、就地化解矛盾糾紛，把消極因素轉化為促進社會發展的積極因素，有力夯實了社會穩定的根基，全市經濟社會實現了政通人和、平安發展的良好局面。2011年新泰被確定為山東省社會管理創新試點縣市，2012年被山東省委、省政府授予全省縣域科學發展突出貢獻獎，2014年新泰市在全國縣域經濟基本競爭力與科學發展百強縣排名中位居第34位，新泰市群眾滿意度連續兩年位居泰安各縣市區第一名。

四、平安協會建設的啟示

黨的十八大提出要健全完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，為公眾參與社會管理、實現社會善治提供了直接的政策依據。平安協會作為依法設立的群眾自治組織，有效嵌入到政府主導的地方治理結構中，通過與政府良性合作互動，創新性地實現了傳統社會控制向現代社會善治的轉變。新泰建立平安協會的實踐，給我們帶來以下幾點啟示:

(一)深入推進政府轉變職能和創新治理理念。要實現地方治理的創新，首先要求政府將職能界定清晰，改變過去在社會管理領域包攬一切的制度安排，盡快實現“全能政府”、“無限政府”向“服務政府”、“有限政府”轉變，把長期集中掌握的公共權力和公共資源更多地向其它社會治理主體釋放;同時要加快政府從“公共產品唯一供給者”的觀念中解脫出來，理性認可善治模式的價值以及社會組織在其中的應有地位，建立政府與社會平等合作關系，不斷提高公共服務質量和政府治理的公眾滿意度。

(二)積極構建多元合作的治理模式。按照治理和善治理論的基本觀點，社會管理主體多元化是未來社會管理格局發展的必然趨勢。①黃靜、周宇:《基層社會管理的社會協同問題研究》，《成都行政學院學報》2011年第1期。社會組織作為一種以公益性、互益性為活動方式和獨立于黨政體系、企事業單位之外的正式組織，其最大優勢是可以利用特有的中立性和中介性質，在協調政府與市場、政府與公民關系上發揮獨特作用。新泰平安協會良好運行的實踐證明，社會組織能夠將個體公民整合到有共同目標的組織中來，并利用規則和權威對社會成員的利益關系實行有效調節，從而使大量利益矛盾在組織內得到合理解決，以保持社會秩序的穩定。目前來看，公共需求增長與公共服務相對不足的矛盾將長期存在并不斷激化，迫切需要地方政府整合和吸納以社會組織為主的多方力量構建合作治理框架，最大限度地實現政府行政管理和社會自治管理的對接與耦合，為最終實現善治奠定制度基礎。

(三)大力培育和發展公民社會。社會善治的實現需要現代理性公民的參與。由于我國基層民主政治發展還不完善，公民在參與社會生活時容易出現急躁、盲從的傾向，不善于理性客觀地表達自己的訴求意愿，甚至容易積聚和引發群體性事件。而平安協會天然的群眾性使其成為協調政府與公民之間的平衡器，對培養現代公民社會意義重大。一方面平安協會把分散的公眾組織起來參與社會公共事務，形成了制度化表達利益訴求的渠道;另一方面公眾也在參與平安協會的過程中養成遵守制度的規范習慣，并在合作、參與、協商過程中逐漸培養寬容、妥協、理性等現代公民意識。②夏曉麗:《公眾參與社會善治的經驗研究》，載《平安之路》，人民出版社2010年版，第198頁。平安協會的出現，催生著現代公民精神的成長，為善治的實現提供了良好的空間和最廣泛的社會認同基礎。

(四)健全完善社會組織參與地方治理的外部機制。建立良好的外部機制是社會組織參與和服務基層治理的關鍵環節。總結新泰市加強平安協會建設的做法，應著力加強三個方面的機制創新:一是建立對社會組織“體制性容納”機制。以簡化社團管理登記為基礎，賦予社會組織自我管理的合法地位，并配套建立自上而下的政府支持系統和協同支持系統。二是構建社會組織“樞紐型”工作體系和運作機制。充分發揮社會組織的專業優勢，整合服務資源，有效承接政府剝離出來的社會事務管理項目，激發社會組織參與基層治理的創造活力。③吳彥亭:《社會組織協同創新社會管理的問題與思考》，《政治與公共管理》2012年第3期。三是創新政府購買公共服務機制。完善公共服務購買政策，形成政府引導、企事業單位和公民廣泛參與的公共服務提供機制，吸引更多的社會組織進入公共服務領域。

(責任編輯:張婧)

D035

A

1003-4145［2015］01-0173-05

2014-11-09

張宏偉(1972—)，女，山東大學馬克思主義學院博士研究生。