寧夏水資源管理情況的系統(tǒng)分析和建議

李琳斐 薛惠鋒

(北京信息控制研究所，北京 100048)

水是生命之源、生產(chǎn)之要和生態(tài)之基。水安全保障能力是一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要體現(xiàn)。在推動(dòng)治水思路戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變上，習(xí)近平總書記在2014年3月14日講話中明確提出的十六字方針:“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”是保障水安全的基本思路。這標(biāo)志著黨中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)水的認(rèn)識(shí)日益深刻，對(duì)治水規(guī)律的把握逐步深化，對(duì)待水安全問(wèn)題，不是一般的水資源短缺、水污染等，而是上升到了國(guó)家安全的高度。治水就是治國(guó)，這對(duì)推進(jìn)中華民族治水興水大業(yè)，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、寧夏水問(wèn)題現(xiàn)狀

寧夏處西北干旱半干旱地區(qū)，受地理氣候條件影響，干旱少雨、缺水嚴(yán)重、生態(tài)脆弱是基本區(qū)情?？偟膩?lái)看，寧夏對(duì)水問(wèn)題高度重視，對(duì)做好水資源管理工作決心很大，力度很強(qiáng)，進(jìn)行了一系列水利改革的探索和實(shí)踐并取得了顯著的成就，以不到40億立方米的黃河水資源可利用量，保障了全區(qū)650萬(wàn)人民、8609萬(wàn)畝灌區(qū)以及寧東能源基地、湖泊濕地等城鄉(xiāng)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)用水，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

(一)水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1．2013年全區(qū)用水總量72．127億立方米，其中黃河水65．638億立方米、地下水5．59億立方米、當(dāng)?shù)氐乇硭?．764億立方米、污水處理回用量0．166億立方米。按照用水行業(yè)劃分，農(nóng)業(yè)65．058億立方米、工業(yè)5．010億立方米、城鎮(zhèn)生活1．428億立方米、農(nóng)村人畜0．631億立方米。

2．2013年全區(qū)耗水總量35．368億立方米。其中耗黃河水31．909億立方米、耗地下水2．590億立方米、耗中水0．166億立方米、耗當(dāng)?shù)氐乇硭?．703億立方米。分行業(yè)耗水量中，農(nóng)業(yè)占88．6%、工業(yè)占8．4%、城鎮(zhèn)生活占1．2%、農(nóng)村人畜占1．8%。

(二)水利建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查了解，近年來(lái)寧夏不斷深化對(duì)區(qū)情、水情的認(rèn)識(shí)，全面貫徹中央新時(shí)期治水方針，創(chuàng)新治水思路。北部引黃灌區(qū)以節(jié)水為中心，加大灌區(qū)續(xù)建配套、水權(quán)轉(zhuǎn)換和末級(jí)渠系節(jié)水改造力度，堅(jiān)持不懈大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，加快現(xiàn)代節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)。中部干旱風(fēng)沙區(qū)以調(diào)水為中心，拓展延伸揚(yáng)水工程供水范圍，加快重點(diǎn)飲水工程建設(shè)，啟動(dòng)實(shí)施大型泵站更新改造、高效節(jié)水補(bǔ)灌工程，發(fā)展旱作高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，基本解決了中部干旱帶群眾生活用水難題。南部黃土丘陵區(qū)以開源增效為中心，加大水庫(kù)、壩系、機(jī)井配套建設(shè)和水保生態(tài)建設(shè)力度，建設(shè)水源涵養(yǎng)和雨洪水集蓄工程，發(fā)展生態(tài)高調(diào)節(jié)水農(nóng)業(yè)。

1．在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面。寧夏出臺(tái)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，確定了全區(qū)用水總量控制、用水效率控制、納污總量控制“三條紅線”指標(biāo)體系。

2．在全力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)方面。一是建立完善組織機(jī)構(gòu)，合力推動(dòng)試點(diǎn)建設(shè);二是大力實(shí)施節(jié)水改造，構(gòu)建工程技術(shù)體系;三是不斷完善管理體制，推進(jìn)水資源優(yōu)化配置;四是穩(wěn)步深化水價(jià)改革，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控作用;五是深入開展宣傳教育，動(dòng)員社會(huì)各方參與。

3．在水生態(tài)文明建設(shè)方面。加大水土保持生態(tài)建設(shè)力度，突出“經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)”三大效益，年均治理水土流失面積1000平方公里，治理區(qū)群眾生活生產(chǎn)條件進(jìn)一步改善。與環(huán)保部門建立了水環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，與國(guó)土資源部門聯(lián)合開展地下水勘查，地下水管理不斷加強(qiáng)。

4．在水資源監(jiān)控能力建設(shè)方面。在黃河干流工農(nóng)業(yè)取水口統(tǒng)一調(diào)度與管理的基礎(chǔ)上，將隸屬于市縣管理的工業(yè)取水口和縣管農(nóng)業(yè)取水口統(tǒng)一納入調(diào)度管理范圍，實(shí)施了取水、排水、主要用水戶檢測(cè)實(shí)施建設(shè)，提高監(jiān)控、預(yù)警和管理能力。增設(shè)25處縣市界排水檢測(cè)斷面，實(shí)行水量、水質(zhì)雙指標(biāo)監(jiān)測(cè)。

(三)“十三五”規(guī)劃思路

總結(jié)評(píng)價(jià)“十二五”水利發(fā)展?fàn)顩r，研究分析水利改革發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新要求，提出“十三五”水利改革發(fā)展總體思路、目標(biāo)指標(biāo)、發(fā)展布局與區(qū)域領(lǐng)域重點(diǎn)、建設(shè)主要任務(wù)、管理主要任務(wù)、投資規(guī)模與重點(diǎn)項(xiàng)目安排以及規(guī)劃實(shí)施的保障措施。主要包括:一是以水利現(xiàn)代化建設(shè)為統(tǒng)攬，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì);二是構(gòu)建供水安全保障體系;三是構(gòu)建水資源高效利用體系;四是構(gòu)建防洪減災(zāi)體系;五是構(gòu)建水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)體系;六是構(gòu)建水管理服務(wù)體系。

二、存在的問(wèn)題

雖然寧夏水利工作取得了明顯成效，但水安全問(wèn)題仍然是制約寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏水利工作方面存在以下幾個(gè)突出問(wèn)題:

(一)水資源供需矛盾突出

2013年國(guó)務(wù)院最嚴(yán)格水資源取水總量、用水效率、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率“三條紅線”控制指標(biāo)分配給寧夏地區(qū)。受約束指標(biāo)限制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，全區(qū)用水需求不斷增加，水資源供需矛盾日益突出。

(二)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

引黃灌區(qū)是具有兩千多年歷史的特大型灌區(qū)。因歷史欠賬多，水利工程體系還不完善，工程老化失修仍未得到根本改善，水資源調(diào)控能力還不夠強(qiáng)。

(三)水生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻

引黃灌區(qū)下游土壤鹽漬化的問(wèn)題沒有根本解決，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)面源污染趨勢(shì)仍在加劇，尚未治理的水土流失面積占40%。全區(qū)約1/4的工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排入河流、湖泊額水庫(kù)，部分水域富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。干旱持續(xù)、洪水頻發(fā)、水土流失嚴(yán)重、災(zāi)害加重、河流湖泊和地下水污染等問(wèn)題仍然存在。

(四)資源整合難度較大

資源整合難度大，項(xiàng)目來(lái)源多、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理部門不同，造成系統(tǒng)開發(fā)各自為政、軟硬環(huán)境統(tǒng)一利用困難、應(yīng)用分散，水利信息化建設(shè)的整體作用發(fā)揮有限。

(五)系統(tǒng)管理和信息技術(shù)難題尚未突破

旱情監(jiān)測(cè)問(wèn)題、冬季黃河下游結(jié)冰后水資源量的監(jiān)測(cè)問(wèn)題、非滿管道的水量監(jiān)測(cè)問(wèn)題、灌溉水量的精度統(tǒng)計(jì)問(wèn)題、水位監(jiān)測(cè)與水量監(jiān)測(cè)如何換算的問(wèn)題、泵站的自動(dòng)化監(jiān)控問(wèn)題、無(wú)線通信渠道不穩(wěn)定問(wèn)題、人工進(jìn)行旱情監(jiān)測(cè)存在不安全隱患等一系列水資源系統(tǒng)管理與信息技術(shù)問(wèn)題難以突破。

(六)水資源監(jiān)控能力有待提高

水資源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)上報(bào)采用有線與無(wú)線相結(jié)合的方式，其中無(wú)線方式主要以GPRS或3G網(wǎng)絡(luò)為主，缺點(diǎn)在于整體覆蓋不足，水資源監(jiān)控系統(tǒng)受傳輸網(wǎng)絡(luò)限制，整體監(jiān)控能力不足。加之，缺乏數(shù)據(jù)挖掘和綜合分析手段，對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)應(yīng)用不夠，缺乏信息交互，不能利用已有的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行綜合分析。

三、幾點(diǎn)建議

(一)建立系統(tǒng)、協(xié)同的水資源管理保障體系，加強(qiáng)依法治水

要實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)化發(fā)展，必須首先通過(guò)人們生活習(xí)慣和方式的改變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，充分利用城市當(dāng)?shù)厮Y源，在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源安全和生態(tài)環(huán)境安全，進(jìn)行區(qū)域水資源分配，構(gòu)筑水資源安全戰(zhàn)略體系，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源化管理一體化。

而健全的法律、法規(guī)是水資源切實(shí)得到有效管理的重要保證。完善的管理體制必須有相應(yīng)的法規(guī)、制度以及政策與之匹配，才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)地區(qū)和部門對(duì)流域水資源可發(fā)利用及環(huán)境治理的要求，理順各方面關(guān)系，取得水資源管理的最佳效益。要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理與統(tǒng)一執(zhí)法。

(二)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理配置水資源，加強(qiáng)水權(quán)轉(zhuǎn)換力度

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例與水資源利用之間存在著密切的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整本身就是對(duì)用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置，以使有限的水發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。建立并完善適水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是緩解寧夏水資源問(wèn)題的一個(gè)有效途徑。

在全區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度、取水許可制度和水資源有償使用制度，完善水權(quán)實(shí)施監(jiān)控體系建設(shè)。落實(shí)基于初始水權(quán)分配的水量調(diào)度預(yù)案，建立和完善用水管理制度。建立用水總量控制與定額管理相結(jié)合的用水管理制度，確定各行業(yè)單位產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)用水量指標(biāo)。在水權(quán)分配的框架下，嚴(yán)格控制用水總量，科學(xué)制定不同行業(yè)的控水調(diào)度預(yù)案，確定各干渠的引水指標(biāo);確定各市縣的供水量;按照定額配水到支斗渠。

(三)完善節(jié)水機(jī)制，加大水價(jià)調(diào)整步伐

節(jié)水是水資源管理的首要任務(wù)，是緩解水資源供需矛盾最基本的措施。雖然寧夏目前的各種節(jié)水措施已取得明顯效果，但推廣力度還不夠，節(jié)水資金和勞動(dòng)力缺乏是一個(gè)重要影響因素;公眾節(jié)水意識(shí)還比較薄弱，漫灌現(xiàn)象依然存在;水價(jià)過(guò)低也是節(jié)水實(shí)施的主要障礙。因此對(duì)于水資源的利用必須采取經(jīng)濟(jì)手段，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。

水價(jià)的調(diào)節(jié)是緩解水資源供需矛盾，促進(jìn)供需平衡形成的重要途徑。而在水資源短缺時(shí)低價(jià)供水，則會(huì)造成更大程度的浪費(fèi)，導(dǎo)致高耗水低效益。這也正是我國(guó)缺水地區(qū)普遍存在的問(wèn)題。因此水價(jià)改革必須進(jìn)一步深化，科學(xué)合理的提高水價(jià)，可刺激節(jié)約用水，大幅減少用水量。同時(shí)，由于水的質(zhì)量和數(shù)量是隨著時(shí)間和空間變化的，因此，水價(jià)的制定應(yīng)隨不同的來(lái)水情況、不同用水部門、不同行業(yè)進(jìn)行浮動(dòng)，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)考慮政府相關(guān)扶持政策，將污水回收和處理費(fèi)用合理加入水價(jià)。

(四)重視生態(tài)環(huán)境用水，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡

生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和平衡是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)必須重視水資源的合理開發(fā)和保護(hù)，充分考慮生態(tài)環(huán)境用水和水資源的永續(xù)利用。重視生態(tài)水利和環(huán)境水利，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)，資源，環(huán)境的協(xié)調(diào)。從區(qū)域水分與能量、水分與鹽分、水量與泥沙量以及水量的供需四個(gè)方面進(jìn)行調(diào)控。重點(diǎn)保護(hù)引用水源、與城市人居環(huán)境密切且具有重要生物多樣性意義的濕地湖泊。制定法規(guī)，規(guī)范企業(yè)污水排放標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)施，從根源上減少水污染源頭。加大科技投資力度，進(jìn)一步提高水資源處理率，減輕水污染，改善河流、湖泊、水庫(kù)水質(zhì)，遏止水資源生態(tài)環(huán)境的惡化，改善城市人居環(huán)境。

(五)探索農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測(cè)手段

農(nóng)業(yè)用水相對(duì)城市用水、工業(yè)用水的監(jiān)控條件復(fù)雜，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)種類繁多，導(dǎo)致目前寧夏地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源的使用情況沒有得到有效監(jiān)控，對(duì)于農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)的確認(rèn)存在技術(shù)障礙。為了推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)以及對(duì)水資源的精細(xì)化管理，建議在寧夏首先開展農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作。

(六)采用衛(wèi)星通信手段對(duì)水資源進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)

水資源的管理是國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)，未來(lái)各項(xiàng)水資源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)都應(yīng)該及時(shí)匯總到國(guó)家水資源數(shù)據(jù)中心。建議設(shè)立水資源衛(wèi)星監(jiān)測(cè)中心，為水資源統(tǒng)籌規(guī)劃、實(shí)時(shí)調(diào)度提供直觀、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)支撐。對(duì)于已有的監(jiān)測(cè)站、點(diǎn)可升級(jí)為衛(wèi)星通信手段，在后續(xù)新建項(xiàng)目中重點(diǎn)考慮衛(wèi)星通信、監(jiān)測(cè)手段。

(七)采用大數(shù)據(jù)融合分析水資源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)

建議建立水資源數(shù)據(jù)分析中心，結(jié)合水資源衛(wèi)星監(jiān)測(cè)中心，綜合最嚴(yán)格水資源管理制度考核四項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)以及其他部委的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)融合分析，為寧夏水資源精細(xì)化管理提供分析手段、數(shù)據(jù)支持、決策支撐。