我國土地管理制度的現(xiàn)實困境及對策研究

文獻標識碼：A

文章編號：2095-980X（2015）03-0094-02

收稿日期：2015-02-20

作者簡介：許娜（1977-），女，河南安陽人，大學(xué)本科，中級房地產(chǎn)經(jīng)濟師，主要研究方向：土地資源管理。

AResearchonCurrentDifficultyinNationalLandManagementSystemandCountermeasures

XU Na

（Wenfeng Bureau of Land Resources，Anyang，Henan 455000，China）

Abstract：China's land management system plays an important and effective role in promoting China's economic development，at the same time，continuous difficulties facing the execution of system shall be taken into account.this paper analyzed difficultiesfacingcurrentlandmanagementsystemandproposedcorrespondingcountermeasures.

Keywords：landmanagement；dilemma；countermeasures

1　我國的土地管理制度現(xiàn)狀

改革開放以來，為了加強土地管理，我國陸續(xù)制訂了一系列管理制度。我國土地管理現(xiàn)存的基本制度包括社會主義土地公有制度、國有土地有償使用制度、土地用途管制制度、土地登記制度、保護耕地的制度、基本農(nóng)田保護制度、占用耕地補償制度等。

我國土地管理的基本法律主要有：《中華人民共和國土地管理法》，《土地管理法》是我國土地管理應(yīng)該遵循的最基本的法律。1990年為了全面規(guī)范我國土地使用權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓制定了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，并于2006年出臺了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》進一步規(guī)范我國土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓的辦法。2007年為依法處理和充分利用閑置土地，切實保護耕地，出臺了《閑置土地處置辦法》。2009年《城市房地產(chǎn)管理辦法》最新修訂。這些法律的相繼出臺促進了我國土地市場的繁榮，規(guī)范了土地市場的交易。

1986年—2003年我國土地制度以“耕地保護”為核心。2003年—2008年我國土地制度強調(diào)“耕地保護和節(jié)約用地”并重。2008年黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，指出健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度就要做到“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅決守住十八億畝耕地紅線”和“實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模”。“堅持最嚴格的耕地保護制度，實行最嚴格的節(jié)約用地制度”成為我國土地管理制度的核心支柱。堅持“兩個最嚴格”土地管理制度保障體系在我國逐步形成。“兩個最嚴格”土地管理制度是國家頂層制度設(shè)計，其實施和執(zhí)行的嚴格程度應(yīng)該是到了無以復(fù)加的程度。本文研究發(fā)現(xiàn)，其執(zhí)行和實施效果與既定目標有很大偏差，遭遇到現(xiàn)實困境。

2　我國的土地管理制度現(xiàn)實困境

首先“兩個最嚴格”土地管理制度具體實施起來就遭遇現(xiàn)實最大困境。

該土地管理制度具有各自不同的制度屬性。“最嚴格的耕地保護制度”其制度屬性是國家管制目標，而“最嚴格的節(jié)約用地制度”是市場配置目標，兩者在目標設(shè)計、實施戰(zhàn)略上都有所不同。對于國家管制目標，就必須從根本上做到“最嚴格”實施和執(zhí)行，尤其是對集中、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)耕地必須做到原地永久保護，任何項目和建設(shè)需求都只能服從于耕地保護區(qū)規(guī)劃，不能占用此類耕地。對于市場配置目標，政府應(yīng)該盡可能地不干預(yù)或少干預(yù)，盡量出臺相關(guān)政策維護市場運行的穩(wěn)定性和可靠性，讓市場決定每一塊土地集約利用的水平。如果把大量人力、物力、財力花在“最嚴格的節(jié)約用地制度”實施和執(zhí)行上，難免會事倍功半，即便有效果，也是高成本（監(jiān)管）的“效果”，從效益的角度看是得不償失的。我們認為，節(jié)約集約用地不應(yīng)該成為監(jiān)管目標，而應(yīng)該是市場配置資源的必然結(jié)果。因此“兩個最嚴格”土地管理制度實施的核心思路就應(yīng)該是政府和國土管理部門做好土地制度架構(gòu)建設(shè)，讓市場發(fā)揮配置資源的作用。這個制度架構(gòu)涉及兩個層面：一是嚴格耕地保護的管制制度落實；二是節(jié)約集約的市場配置的制度保護。由此推現(xiàn)“兩個最嚴格”土地管理制度之間的邏輯關(guān)系和癥結(jié)所在，也就是，如果國家管制目標沒有嚴格落實，市場目標就必然會成為空談。

再者，各項具體土地管理制度存在的現(xiàn)實困境。①征地制度存在征地范圍過寬，補償過低，征地費用與土地的市場價格差距大，對因征地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置，利益保障不夠。②土地使用制度離規(guī)范化的土地市場尚存在較大差距，土地市場機制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當比重，土地市場監(jiān)測、調(diào)控技術(shù)手段缺乏，不夠有效，城鄉(xiāng)土地收益分配嚴重失衡。③土地用途管制制度存在規(guī)劃彈性不足，土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計劃指標屢屢突破的現(xiàn)象普遍。管制目標的實現(xiàn)過度依賴審批方式。④土地調(diào)查制度存在土地調(diào)查數(shù)據(jù)因利益博弈很難完全保證其真實性，基層調(diào)查人員難以保證及時、快速、準確的實施調(diào)查，很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。⑤耕地保護制度主要體現(xiàn)在國家實行的“占用耕地補償制度”出現(xiàn)的問題，包括占多補少、占優(yōu)補劣；后備資源匾乏，補充耕地越來越難，甚至無地可補，補充耕地質(zhì)量低。歸結(jié)點是土地資源日益稀缺而土地供需矛盾無法解決和土地資產(chǎn)日益顯化而土地各方利益無法協(xié)調(diào)的反映。只有將“兩個最嚴格”土地管理制度內(nèi)在邏輯關(guān)系、各自的約束目標和邊界界定清楚“堅持最嚴格的耕地保護制度，實行最嚴格的節(jié)約用地制度”才能從“口號”變?yōu)椤艾F(xiàn)實”。

土地領(lǐng)域出現(xiàn)的問題和尖銳矛盾，表現(xiàn)為各方的利益博弈。地方政府既是利益的主要相關(guān)方，也是利益化解的重要責(zé)任方。客觀來看，地方政府在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)下針對土地管理正式制度采取的各種高度同形化的非正式規(guī)則（制度），是影響土地管理制度化最直接的原因之一。地方政府非正式運作的根源在于，現(xiàn)有的制度安排尚不適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型期外部利益的變化，沒有建立各相關(guān)方合理的利益實現(xiàn)和調(diào)和機制。因此，必須完善體制機制，構(gòu)建權(quán)利和義務(wù)完善、對等的土地制度體系，理順國家、集體和個人在土地上的合理利益，做出能夠平衡各方利益的、合理的制度安排。另外，深化改革土地管理體制（即行政管理組織體制和土地行政管理方式改革）。

在土地資源配置方面，厘清市場和政府的關(guān)系，可使

土地市場發(fā)育更加健康，經(jīng)濟發(fā)展更加可持續(xù)。未來的生態(tài)文明建設(shè)、耕地保護、糧食安全等等，都要依托政府對土地資源的有效管理。所以說，在土地管理領(lǐng)域處理好政府與市場的關(guān)系，是在經(jīng)濟社會領(lǐng)域處理好政府與市場關(guān)系的重要組成部分。

3　土地管理制度現(xiàn)實困境的原因與對策

制度化是制度形成、制度認同和制度踐行的連續(xù)過程。無論從制度成型化、制度認同和執(zhí)行情況，還是從管理結(jié)果來看，我國當前土地管理尚未達到高度制度化的程度。

“管住一頭，放開一片”是“兩個最嚴格”制度得以實現(xiàn)的最生動詮釋。從“兩個最嚴格”土地管理制度實現(xiàn)的政策層面分析，“管住一頭，放開一片”是政策設(shè)計的方向，“管住一頭”就是要毫不動搖地、強制性地保護好耕地（包括數(shù)量、質(zhì)量、環(huán)境、空間），變“撒胡椒面”式的保護方式為集中優(yōu)質(zhì)耕地保護，通過劃定優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地保護區(qū)，劃定永久耕地保護區(qū)來落實管制目標；“放開一片”就是對于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地保護區(qū)外的土地，盡可能地放開管制和約束，其用地效益和水平要通過市場調(diào)節(jié)和“倒逼”方式實現(xiàn)。總之，

4　結(jié)語

2015年2月11日國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時指出，管好用好土地對經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要，加大對存量土地的盤活力度，推動重大項目落地和重大工程建設(shè)，用科學(xué)、嚴格、有效的土地管理，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生提供支撐。我國土地管理制度遭遇的現(xiàn)實困境亟需化解，從制度層面細致分析并進行改革是重要領(lǐng)域。