淺析未成年人監護制度的域外實踐

楊靜

2015年1月1日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯合出臺的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》正式實施。該意見從明確臨時監護職責、撤銷監護人資格案件審理和判后安置等方面就處理監護人侵害未成年人權益行為進行了細化，以保障未成年人得到妥善照料。

一、未成年人監護制度的屬性

未成年人監護是指依照法律規定對未成年人的人身、財產及其他合法權益進行監督和保護。法律上的監護制度源于羅馬法中為由于年齡原因不能自我保護的人設置的監護和保佐制度，包括監護設定、監護人資格條件、監護職責、監護責任終止等。[1]

未成年人監護屬于傳統民事親權，還是屬于國家公權，一直存有爭議。在羅馬法早期，未成年人監護制度旨在保護家族財產、法定繼承人的利益，更多強調親屬間的私人責任、家庭的內部責任，與身份關系密切相關，體現出濃重的私法色彩。隨著社會發展，未成年人監護社會化和公法化日趨明顯，國家主義、公權力逐步滲透到監護制度之中，發揮著越來越大的作用。

目前，以國家名義干預監護的實踐也日趨增多。例如通過司法手段對監護人進行指控。1992年圣誕節期間，美國伊利諾伊州凱恩縣夫婦戴維和沙龍·斯庫前往墨西哥度假，回國時，剛下飛機，就被警察帶走了。由于在度假期間，他們將兩個9歲和4歲的女兒單獨留在祖父母家中，被控遺棄子女、殘忍對待子女等多項罪名。法官要求這對夫婦每人交納5萬美元的保釋金。[2]有學者指出民法之所以規定未成年人監護制度，在過去傳統社會中，家族和親屬關系密切，將監護監督機關均委于與受監護人有密切關系之親屬或者親屬會議來執行和監督，可以保護傳統社會中未受親屬保護之未成年人;但在現代社會中，人際關系淡薄，親屬間不再如傳統社會般同財共居或密切來往，如果仍將監護制度賦予家族及親屬制度，不以公權力介入監督會有問題。[3]有學者提到：“就傳統思考方式而言，未成年人之監護既為親權之延長，則監護人原則上就為受監護人之近親。但是，隨著時代潮流的變化，法律對于未成年人之保護，不再放任由私人任意為之，而積極加以監督與干涉。未成年人之監護制度，已由私的親屬監護走向公的法律監護，而有監護公法化傾向?！盵4]

筆者認為現代未成年人監護權同時具有私法和公法的兩重屬性，公法化的趨勢顯著。具體而言，未成年人監護制度公法化主要體現在以下三個方面：一是賦予政府、法院等公權力機構行使確認、變更、監督、剝奪監護權的職責;二是從維護社會公共利益、促進國家長遠發展的角度，對未成年人監護制度從實體和程序上予以明確規定;三是未成年人教育法、保護法、兒童福利法等公法性專門法律逐漸增多，并且大多屬于強制性、禁止性、義務性的法律規范。

二、未成年人監護的域外實踐

作為典型的普通法國家，美國未成年人監護的最高指導原則是保護未成年子女利益，實現未成年子女的最佳利益。它沒有在全國范圍內統一適用的未成年人監護制度，相關規定散落在各州習慣法、憲法性文件中。盡管美國的家庭隱私享有崇高地位，但國家對監護權依舊是強勢介入。監護制度公法化的趨勢主要體現在如下三個方面：（1）實施困難家庭救助計劃，通過幫助讓父母履行其扶養義務同時為未成年人創建安全穩定的家庭環境;（2）政府和社會為父母提供撫育教育子女方面的指導;（3）為了幫助受到忽略或虐待的兒童，政府實施了寄養、收養等措施。[5]

2011年10月27日，美國坎貝爾夫婦給他們的子女取名“阿道夫·希特勒”和“雅利安國”（Aryan Nation）。夫婦倆想在蛋糕店訂做一款寫有“阿道夫”名字的蛋糕，但被蛋糕店老板拒絕，并被舉報到了美國新澤西州弗萊明頓市政府。最后法院判決剝奪坎貝爾夫婦對孩子的監護權。[6]2002年9月，住在印第安納州的一位年輕媽媽圖古特和女兒到超市購物。但圖古特突然發現帶在身邊的女兒不見了蹤影。短暫的驚慌后，圖古特趕緊尋求超市的幫助。后來，超市通過廣播找到了小女孩。但十幾分鐘后，圖古特再次發現女兒又不見了。為盡快找到女兒，圖古特再次請求超市廣播找人。貪玩的女孩兒悄悄離開媽媽后，獨自到玩具專柜去玩了。女兒不聽話讓圖古特非常生氣。在準備上車回家的路上，圖古特情緒失控，對女兒大聲呵斥，甚至還動手打了孩子。原本以為事情就這樣過去了，但幾天后圖古特在電視上看到自己毆打女兒的現場錄像報道。至此，很多美國民眾把圖古特稱為“沒有人性的魔鬼”。印第安納州地方法院以虐待兒童罪起訴了圖古特，并暫時剝奪其撫養女兒的權利。[7]從以上兩個案例，不難看出，美國的父母如果沒有依法行使監護權，會受到民事或刑事控告，會被處以剝奪監護權、罰金或監禁。

在英國，通過國家司法干預未成年人監護的發展趨勢也非常明顯。1660年的《保有權廢除法案》授予父親為未成年子女指定監護人的權力，這是英國監護權司法干預的起源。1939年的《子女監護法》（the Custody ?of Infants Act）規定大法官法庭的法官可以基于對子女利益及一般公共利益的考慮，享有凌駕于父權之上的權力，可以在特定情形下授予母親以監護權。這標志著英國子女監護司法干預制度正式建立，現代意義上的監護權正式形成。此外，英國設有地區兒童保護委員會與英國收養和寄養聯合會，他們承擔著評價地方組織兒童保護工作的職能，并開展兒童被虐待情況的調研，幫助發展兒童保護工作，代表國家履行監護職責。

作為典型的大陸法系國家，法國也把未成年人監護問題納入了國家管理的領域。早在1804年，《法國民法典》就在第一卷第九編、第十編中就未成年人的侵權和監護制度作了相關規定，明確了國家介入未成年監護的具體情形，包括治安審判員對監護過程的監督，法院或檢察機關在某些情況下可以司法介入等?，F行《法國民法典》第427條規定：監護是對兒童的保護，屬于公共性質的責任。同時明確規定，在某些法定情形下，法官為了未成年人的利益，有權決定將未成年人的親權轉移給兒童援助部門。[8]國家有權采取教育性救助措施以彌補監護的不足，即在未解除親權的未成年人的健康、安全或道德品行面臨危險或者教育情況受到嚴重影響時，應父與母共同提出的要求，或者應其中一人提出的請求，或者應受托付照管兒童的個人或部門的請求，或者應監護人、兒童本人或檢察機關提出的請求，法官得命令采取教育性救助措施;特別情形時，法官得例外依職權受理案件。[9]可見，法國一方面對未成年人監護制度區分親權和監護權，另一方面為彌補私力監護的不足，在國家主義理念的影響下對監護監督也詳細做了規定。國家公權力對未成年人監護權的干預和監督，既有實體上規定，也有程序上的規定。

在德國，自1900年《德國民法典》實施以來，為適應社會發展，也在完善國家對未成年人監護方面積極行動?！兜聡穹ǖ洹芬幎彝シㄔ嚎梢栽谖闯赡耆死媸艿轿：Φ那闆r下采取必要措施，且根據該措施，依據未成年子女的最佳利益命令監護或保佐的開始。家庭法院依法可以剝奪父母對子女的監護權或剝奪父和母等監護人的代理權;監護法院則是監護的全權監督機關，可以監督被監護人的個人情況、監督財產管理和處分，在監督人不能履行義務時決定采取措施等;青少年局可以擔任監護監督人，但如果是青少年局擔任監護人時，則不得任命為監護監督人。[10]德國關于國家介入未成年人監護方面的特點主要體現在家庭法院、監護法院、青少年局對監護權的監督上，在公法領域運用公權力主動對監護進行管理和監督。

總之，在未成年人監護制度公法化趨勢發展中，各國都將未成年人監護制度納入社會發展背景之中，積極探索國家干預與家庭監護的有效銜接，不斷豐富完善未成年人監護法律制度的實踐運行體系。

三、對我國未成年人監護制度的借鑒

我國關于未成年人監護的最早規定可見于1911年完成的《大清民律草案》中的監護條款，但此草案并未真正實行。我國歷史上第一個具有法律效力的監護法律制度規定于1930年國民政府民法典中的親屬編。新中國成立以來，我國的未成年人監護制度在1986年的《民法通則》做了相關規定。截至目前，我國尚未建立系統的未成年人監護制度，很多相關規定都散見于《民法通則》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《婚姻法》以及司法解釋、行政法規、規章和地方性法規中。

我國《民法通則》規定未成年人的第一監護人是其父母。其祖父母、外祖父母、兄、姐以及其他關系密切的親屬、朋友想要實施監護必須在父母去世，或者父母沒有監護能力的情況下，才能在有監護能力的人當中選任其他人擔任監護人。對擔任監護人有爭議的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定。對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第11條規定：認定監護人的監護能力，應當根據監護人的身體健康狀況、經濟條件以及與被監護人的生活上的聯系狀況等因素確定?！段闯赡耆吮Ｗo法》第2章第8條規定：父母或者其他監護人應當依法履行對未成年人的監護職責和撫養義務，不得虐待、遺棄未成年人;不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人;禁止溺嬰、棄嬰。《精神損害賠償解釋》第2條規定：非法使監護人脫離監護，導致親自關系或者近親屬間的親屬關系遭受嚴重損失，監護人向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應當依法予以受理。2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部公布的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》規定：監護侵害行為，是指父母或者其他監護人性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監護職責嚴重危害未成年人身心健康等行為。人民法院、人民檢察院、公安機關、民政部門應當加強與婦兒工委、教育部門、衛生部門、共青團、婦聯、關工委、未成年人住所地村（居）民委員會等的聯系和協作，積極引導、鼓勵、支持法律服務機構、社會工作服務機構、公益慈善組織和志愿者等社會力量，共同做好受監護侵害的未成年人的保護工作。

未成年人保護工作是關系國家、民族未來發展的大事。近年來，媒體曝光了多起父母嚴重侵害未成年人權益的個案，暴露出我國在未成年人的監護監督方面存在的突出問題。2013年6月21日，南京市江寧區麒麟派出所社區民警王平元上門走訪轄區居民樂燕（女，22歲）時，發現家中無人應答，樂燕手機處于關機狀態。王平元覺得事有蹊蹺，便叫來鎖匠將門打開，發現兩名幼女一個在門邊，一個在床邊，均已沒有呼吸，她們正是樂某3歲和1歲的女兒。原來早在2013年2月，孩子的父親李文斌因為吸毒被抓，此時正在獄中，其母樂燕不知去向。后來，樂燕因涉嫌故意殺人，被江寧警方刑事拘留。2013年9月，法院認定樂燕構成故意殺人罪，判處無期徒刑，剝奪政治權利終身。[11]1999年李蘭與占云組建一家庭，并育有一子占某。在占云因病去世后，李蘭與公婆糾紛不斷，難以正常相處。2011年，李蘭與他人組成新的家庭，將兒子占某甩給公婆。起初，李蘭雖不給兒子日常的生活費，但每年還抽出時間看望兒子幾次。但自從2012年李蘭又生育一子后，就對占某連起碼的探望職責都不履行。占某自己找到李蘭要求與其共同生活，也被拒絕。村委會、司法所干部多次找李蘭做工作，希望其改嫁后繼續履行對占某的監護職責，承擔相應生活教育費用等，李蘭也總以種種理由拒絕。占某的爺爺起訴到湖南省石門縣人民法院后，法院判決撤銷李蘭監護資格，由占某的爺爺代為履行監護人的教育和撫養職責。[12]2015年1月15日凌晨，上海市寶山區虎林路一小區內不幸發生火災。一名10歲女童可能為了逃生，從五樓的家中窗口跳下，墜入底樓天井身亡。據小區居委會同志介紹，事發時，小曹的監護人不在家。[13]

對照我國未成年人監護制度的內容及發生的真實案例，不難看出，當前我國的未成年人監護制度仍然存在規定過于原則概括、可操作性不強等問題。集中表現在：（1）離異家庭、非婚生子女、留守兒童、流浪兒童、在押犯未成年子女監護職責難以落實問題突出;（2）在父母監護職責缺乏或嚴重侵害被監護人利益的情況下，公力救濟的渠道未完全有效整合，特別在程序立法方面仍存在不足之處，致使一些對未成年人的保護措施在實踐操作中無法落地。

筆者認為借鑒上述國家的經驗，我們應從以下幾個方面入手，進一步完善我國的未成年人監護制度。首先，從立法層面細化未成年人監護制度的具體規定。根據《兒童權利公約》，遵循兒童最佳利益、兒童幸福原則，把完善未成年人監護制度放在更加突出的位置，就監護人資格、監護內容、醫囑指定監護、排除監護權行使障礙等做出詳細規定，完善監護激勵制度，促進離異子女、留守兒童監護責任難以落實等問題逐步解決。把完善監護程序性制度放在更加突出的位置，圍繞實踐中的突出問題開展深入調研，在遵循司法規律的基礎上，構建完善的未成年人監護訴訟程序體系，通過程序規范促進對未成年各項保障措施的落實。其次，落實家庭監護責任。我國現行法律對監護人的責任僅作概括的要求，規定除為了被監護人的利益外，不得處理被監護人的財產，不履行或侵害被監護人利益時，應承擔責任。但這些規定在實踐中操作性不強。因此，應在充分肯定家庭監護職責、成效的基礎上，進一步明確以家庭監護為中心的責任落實理念，明確監護資格撤銷、監護終止等措施，使監護人的責任具體化、明確化。最后，完善國家對家庭監護的監督和救濟。受傳統宗族思想影響，我國未成年人監護制度主要采取了親屬監護為主、組織監護為輔的制度設計。但是這種過分倚重親屬監護的思想，讓我國習慣把監護孩子看作家庭內部的事務，除非極端惡劣的狀況出現，外人和政府一般不會介入，即在一般情況下，只要父母存在，就認為子女的利益會得到保障，除非存在家庭暴力或虐待、遺棄兒童等極端因素，而對于其他因為客觀因素致使父母無法暫時實施監護職能的情況，法律根本沒有涉及。這種思想讓我國的家長覺得撫養監護孩子是自己家庭的內部事務，缺乏對被監護對象的足夠尊重和保護，因而一旦外出打工，便將孩子交給祖父母、外祖父母照顧，這種隔代監護因為祖輩的文化水平和健康條件不允許，使得被監護人的受教育權和身心健康權未能得到充分保障。因此，應明確國家和社會在未成年人監護中不可推卸的重要責任，以社會管理法治化為契機，以村民委員會、居民委員會等基層社會組織為載體，及時全面了解監護人依法履行監護職責的情況。對于濫用、疏于、怠于行使監護權的監護人要進行必要的處罰，甚至剝奪其監護權。同時，對于家庭監護缺失或者不適宜等情形，通過未成年人救助中心、福利院等組織，國家和社會救濟適時及時跟進，實現對未成年人監護的無縫銜接和切實有效的保護。

總之，未成年人監護不僅是個人、家庭的私事，更是國家和社會的公事和大事。應結合我國未成年人保護的實際情況，借鑒發達國家的有益經驗，從私法的角度進一步落實家庭監護責任，從公法的角度加強國家對未成年人監護的管理和監督，以避免監護權的實際缺位，切實保障未成年人合法權益。

注釋：

[1]龍衛球：《民法總論》，中國法制出版社2001年版，第286頁。

[2]參見失職父母要擔刑責的報道，http：//edu.qq.com/a/20120613/000180.htm，訪問日期：2015-01-22。

[3]陳惠鑫：《親屬諸問題研究》，月旦出版社1993年版，第344頁。

[4]林秀雄：《論未成年人之監護人及“民法”第1094條之修正》，載《無權、親屬編》，中國政法大學出版社 2002年版，第273頁。

[5]李霞：《監護制度比較研究》，山東大學出版社2004年版，第168-177頁。

[6]參見美國夫婦因為子女取名被剝奪監護權報道，http：//baby.163.com/13/0517/23/8V45BSGH00264MNT.html，訪問日期：2015-01-21。

[7]參見美國關于剝奪監護權的報道，http：//edu.people.com.cn/GB/8216/5473617.html，訪問日期：2015-01-21。

[8]羅結珍譯：《法國民法典》，法律出版社2005年版，第377-1條。

[9]羅結珍譯：《法國民法典》，法律出版社2005年版，第375條。

[10]陳葦：《中國婚姻家庭法立法研究》，群眾出版社2010年版，第514頁。

[11]參見南京女童餓死案報道，http：//baike.baidu.com/view/15230046.htm，訪問日期：2015-01-21。

[12]參見母親對兒子不盡監護義務被訴撤銷監護資格的報道，http：//court.gmw.cn/html/article/201501/21/172335.shtml，訪問日期：2015-01-22。

[13]參見民宅失火女童墜亡的報道，http：//news.hexun.com/2015-01-16/172458030.html，訪問日期：2015-01-22。