新型農村社區發展的實踐困境及制度思考——基于湖北省D社區的調研分析

趙 鈺,鄭 亞

（西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637000）

中國經濟社會的飛速進步和農村社會的緩慢發展使公共服務資源缺乏及分配不均的問題越來越突出。在順利解決溫飽及生活水平基本達到小康的目標后，農民改善生活條件、優化居住環境的要求日益強烈。新型農村社區是消除城鄉差異化的有效手段，在確保農民能獲得合理土地收益的基礎與前提下，新型農村社區建設的科學規劃、合理布局及穩定推進能確保城鄉基礎設施的一體化和公共服務的平等化，優化農民生產及生活環境，改善精神文明面貌。新型農村社區的健康穩定發展，能從本質上解決三農問題，是高效有序促進城鄉一體化，消除城鄉差異不可或缺的方法和手段。

當前，中國的新型農村社區建設正在如火如荼的進行，產生了巨大正面效應，但由于缺乏相對成熟的建設模式及成功經驗，大部分建設都是采取摸著石頭過河的態度，新型農村社區的建設過程荊棘密布，困難重重。通過對湖北省J縣D社區進行實證調研，在充分了解D社區生活條件及社會環境的基礎上，分析了制約新型農村社區持續穩定發展的內在原因，并就如何推動新型農村的持續發展進行了路徑探討。

1 D社區當前發展中存在的問題

D社區位于湖北省X市J縣境內的長江沙洲上。1998年之前，該村還是個位于長江江心的孤洲，四面環水，沒有任何灌溉設施，只能以種植大麥、小麥、大豆維持生計，且若受到強降雨等自然災害的影響，收成會大大減少。該村無論是生產還是日常生活都非常落后，村民完全依靠渡輪、江舟作為來往交通工具。1998年該村莊遭遇特大洪水災害，經濟上遭受了巨大的損失，在國家平垸行洪的號召和帶領下，全村約425戶村民遷移至干提上，并在那里建設新農村。村民高效發展新農業、完善村莊建設、不僅促進了農業生產，更提升了村民精神面貌，村容村貌煥然一新，一舉成為該縣首批新農村社區建設示范單位。村莊取得的驕人成績有目共睹，但近兩年發展后勁不足，處于“不上不下”，“原地踱步”的尷尬境地。通過對該村村民及村干部的深度訪談及調查，發現制約該農村社區發展的問題主要有以下方面：

（1）資金投入不足，缺乏有效的融資渠道。資金不足是目前新型農村社區發展過程中面臨的最大難題，政府普遍沒有建立扶持新型農村社區建設的長效投入機制。在調查及訪談的過程中，幾乎100%的村民對于入住新型農村社區后條件的改善表現出相當的滿意，他們表示喜歡居住并會長久居住在現在的農村社區中。但在所有被訪村民中，對新型農村社區專項經費的投入這項中“比較少”和“不清楚”占到了83%，認為投入一般的占到了17%。村干部在談到籌資時，都“叫苦不迭”。新型農村社區的建設是一項資金投入大且時間持久的過程，資金投入的多少直接決定了農村社區基礎性服務能否良性運轉。特別是國家農村稅費改革之后，農村集體可支配收入銳減，對于類似D社區這樣的負債村來說，政府有限的投資對于農村社區的發展無疑是杯水車薪。資金來源渠道單一，有效的融資渠道缺失，農民的信貸途徑不暢無疑成為了新型農村社區發展中的巨大阻礙。

（2）外在拉力不足，缺乏產業支撐。提高廣大農民生活水平，增加農民收入的關鍵途徑在于發展農村產業。新農村建設前的D村農耕環境差、灌溉溝渠設施缺失，村民活在一種“望天收”的生活困境里。在新農村社區建設的初始階段，政府就非常重視基本設施的建設，并設立了相關的專項建設資金。據了解，僅2014年，新修電泵、灌溉等專項支出就達到了5100萬元。為什么農業基礎設施愈加完備，經濟收益卻不見持續增長？通過和村民的深度訪談，了解到該地的農業生產、消費仍然是以傳統的家庭為單位，沒有農業產業的支撐，外在拉力不足，農產品有形市場明顯存在著發展不完善、規模小、輻射能力差等問題。農民的收入顯然并沒有隨著不斷攀升的生活成本而持續增加，表現出明顯的后勁不足。因為缺乏產業及完善的農產品流通制度的支撐而造成的外在拉力不足，勞動力有限，加之生活成本增加，客觀上促使了農民不斷的向外候鳥式轉移，成為城市的“邊緣人”。

（3）重規劃輕管理，忽略了農民的實際訴求。政策能否達到預期目標，不是政策制定者及政策執行人員能夠完全決定的，而是在很大程度上取決于目標群體的態度。雖然新型農村社區建設進行得如火如荼，但是不得不承認其中隱含的“政績導向”問題，一味復制城市社區建設藍圖，簡單地認為新型農村社區就是將農村居民“整合、集中”，將住所“樓房化”。D社區共425戶居民，一戶一獨棟，房前屋后統一栽花種樹，村干部為每戶居民配備了一個垃圾桶，并要求統一方位擺放；不僅如此，該村還專門設有農家書屋、黨員電教室、網絡管理站、綜治工作站、蘆葦意楊協會、民兵連辦公室、新農建辦公室等等，但大多數都是“徒有虛名”，重規劃輕管理，過度形象工程忽視了農村居民的實際訴求。訪談過程中明顯發現，農村居民更關注農用機械的存放、老宅的整改、農業技能的指導和培訓等生活實際問題。沖動性建設帶來的是對農民利益的忽視，直接影響了農民參與社區建設的熱情。

（4）農村黨員被閑置，村干部工資待遇低。2009年，胡錦濤總書記在山東省調研時指出：“農村富不富，關鍵看支部；農村強不強，要看‘領頭羊’”。基層黨組織是新農村建設中的核心力量。實際的走訪調研中，一位村支書對我們抱怨：“作為一個村的干部，一年的工資不過一萬五千元，我也想把村子建設得更好，但工資太低，不得不分散大量精力到農忙中”。村干部都是村民自己選擇出來帶領群眾奔小康的代表人物，當他們的個人利益都得不到滿足的時候，肯定會導致他們村務行政效率走低，工作熱情銳減；此外，還有幾個值得注意的現象，該社區的農村黨員基本處于“閑置”狀態；上級委派的大學生村官也沒有發揮其應有的作用，由于缺乏監管，呈現出職責“不到位”。 如果僅僅單純促進新農村社區的實體建設，而農村干部的領導效應、基層黨員的帶頭作用及大學生村官的精英優勢得不到充分發揮，必然會阻礙農村社區的健康發展。

2 影響我國新型農村社區發展的深層原因

新制度經濟學認為，制度是行為規則，它決定了社會主體在社會生活中可以選擇的行動方式；制度也是人們結成各種經濟、社會、政治等的組織或體制，它決定著一切社會經濟活動和各種經濟關系的展開的框架。一切制度的根本都是保障利益關系的合理化，有效的制度模式可以為個體活動提供較大的利益激勵，同時保障個體行為選擇的自由性，從而達到資源高效配置的目標。對于新型農村社區的發展來說，有效的制度缺失或者供給不足都會使農村社區的發展放緩，真正削弱的是農民主體的利益。

我國新型農村社區的發展經歷了傳統農村社會中諸多制度的重大變遷，當前的農村社區發展明顯速度放緩，后勁不足。政府投資不足，缺乏有效的融資渠道；缺乏產業支撐，外在拉力不足；過分注重整體規劃，忽視農民的實際訴求；居民缺乏主動參與村務的熱情；村委工資待遇低，投入村建精力減少等等問題。導致這些問題發生的原因主要是因為相關制度的供求始終不均衡，制度供給缺口長期存在。

（1）不健全的金融提供制度。新型農村社區的持續發展關鍵在于有充足的資金作支撐，無論是基礎設施建設還是公共服務設施建設都需要持續不斷的資金投入。農村金融是農村經濟發展的產物，是農村、農業、農民生產、生活的有利保障和重要支撐，不健全的金融制度對于新型農村社區的發展抑制作用明顯。當前新型農村社區的建設的資金主要包括國家財政補貼、村民自己上交、土地置換金、社區自籌等。總體上講，資金一直處于偏緊狀態，且國家財政的補貼一直占據著主導地位。農村社區的資金來源存在著提供主體單一、依賴性強、缺乏有效融資渠道等方面的缺陷，這些缺陷對于那些沒有區域優勢、資源優勢、政策優勢的農村社區來說，無疑阻滯了新型農村社區的發展。不僅如此，當前的農村社區還存在著農民信貸途徑不通暢的問題。在新型農村社區的管理服務費及社區的配套投入費用日益增長，社區承擔能力有限的情況下如何健全金融制度，拓寬資金來源渠道，建立有效的融資渠道是當前農村社區發展的當務之急。

（2）欠缺的農產品流通制度。建設新型農村社區，就好比建一棟高樓大廈，無論高樓建的多高，都必須打好地基，方能筑好高樓。其中，農村產業在新農村社區建設中充當著地基作用。農村產業為農民就業奠定基礎；為增加農民收入提供保障；為新農村社區發展創造潛力。在新型農村社區推進的過程中，農民雖然住進了小樓房，但是仍然有大批的勞動力向城鎮轉移，歸根結底是外部拉力不足，缺乏產業支撐。更重要的是，現階段農產品市場存在多方面問題，主要體現在發展不健全、規模小、輻射能力差、市場化程度低等多個方面；農民缺乏有效組織，相對分散的進入市場，導致市場競爭力不足，缺乏應對風險的能力；且農民因為獲取相關信息的渠道不通暢，更加劇了他們面對市場的風險。農產品市場發育不充分、缺乏農業產業帶動、農產品市場體系狹窄等問題制約了農民收入增長，歸納起來就是欠缺農產品流通制度，而這也必將為新型農村社區未來的發展埋下巨大的隱患。

（3）錯位的公共產品供給制度。新型農村社區的建設并沒有現有的模式可循，都是依照城市社區為藍本“依葫蘆畫瓢”。部分地方盲目追求政績及概念上的“社區”，盲目的將分散的農民“集中化”，將住所“樓房化”。過度關注“面子工程”“政績工程”。“該有的沒有，不需要的都有”就是當前農村社區公共產品提供錯位最直接的寫照，這種錯位直接造成了農村社會資源的浪費。新型農村社區的建設實質上是一個制度變遷的過程，不僅需要正式制度的變遷，還需要意識形態、價值觀念等非正式制度的變遷。意識形態是非正式制度中的關鍵及核心問題，是相關制度完善和創新的思想基礎和前提條件，它能夠從道德上準確有效區分勞動分工、收入分配和當前社會制度相關結構。新農村社區建設包括多方面內容，不僅要改變產業結構、就業結構，而且要注重農民生活方式及思想觀念的轉變。農村社區建設往往都是政府主導，通過誘制性因素引導農民加入到農村社區的建設中。事實上，農民對于新型農村社區建設的觀念、思想認識都非常局限，不僅反映在了生活方式單調上，還反映在了對村務的冷漠上。這些錯位和缺位都會直接削弱農村社區發展的內在動力。

（4）紊亂的基層行政管理制度。在農村，無論是思想覺悟、政治素質還是理論水平，農村黨員應該是農村社區建設中的推動者，實際上卻并非如此，農村基層基本上存在管理不當的現象，大多數黨員處于“閑置”狀態，并沒有充分發揮其在農村社區建設中應有的作用；而基層管理者面對著財權向上集結而事權不斷下放的尷尬局面，特別是現有的工資水平低下，根據諾思的產權理論，在所有權沒有確定的情況下，如果私人成本超過了私人收益，人們是不愿意去從事這項活動的。換句話說就是，由于缺乏保障私人收益接近社會收益的有效制度，通常情況下，人們是不會去從事可能對社會有利而對自己無益的管理活動，會造成干部“無為”或“不為”的紊亂狀態，普遍采取“風險最小化邏輯”，盡可能地弱化自己的責任意識，突出地表現在了社區治理中“懶政”普遍，敷衍式行政常態化中；現實中，還存在村務監督、政策宣傳、矛盾調解等職責由村干部“一肩扛”，大學生村官職責“不到位”等的問題。而這些問題都是由于基層行政管理缺乏規范及制度約束所造成的，必然會抑制農村社區持續發展。

3 新型農村社區實現持續發展的路徑探討

制度性障礙是導致我國新型農村社區發展放緩的重要根源。要實現新型農村社區的可持續發展，就必須進行制度創新。

（1）深化金融體制改革，拓寬金融提供制度。建立多元的資金投入模式和良性的融資、信貸渠道，用金融杠桿作用帶動新型農村社區的持續發展。一是加大各級財政投入力度。設立確保新農村社區建設穩定發展專項基金，合理分配各級政府的相關投入比例，多形式多手段支持社區穩定發展，具體手段有以獎代補、政府貼息貸款、調低審批費用等多種形式；二是增加銀行機構信貸支持力度及額度。充分發揮中央財政政策的杠桿作用，完善政策性金融，引導商業性金融，改造合作性金融，發展非正規金融；三是吸納社會公益資金。完善社會公益及募捐機制，鼓勵個人或社會團體采取捐贈或其他公益性活動的形式支持新農村建設。

（2）實行農業產業化，創新農產品流通制度。建立健全符合市場經濟發展要求的農產品流通制度，首要的就是完善當前的農產品市場體系。首先提高農民的組織化程度，把分散的以家庭為主的經驗單位組織起來，形成農業產業化、規模化，增強農產品進入市場的競爭力和抵御風險的能力，降低農戶分散交易時面臨的市場風險和交易成本，同時以農業產業化經營改變就業、經濟等活力不足的現象；其次健全農產品市場體系，規范管理，建立健全制度，一改農產品有形市場發展落后、規模小、輻射能力不足等的問題；再次政府要建立起農產品流通的宏觀調控機制，向農民提供準確的價格信息、生產信息等等。

（3）重視非正式制度建設，完善公共服務供給制度。人的主觀意識形態通過自身價值觀和態度的方式影響著人們對于制度和制度行為的支持感及認同度。因此必須要大力培育先進文化和行為主體的意識形態。對政府而言，要合理轉換思維觀念，樹立一人為本的服務理念；對普通公民來說，要培養維護合法權利的意識，了解公共服務在個人生存與發展中的重要性，享有公共服務是自身合法權利。并要政府在建設非正式制度的同時，還需要完善公共服務供給制度。建立公共服務供給的決策機制、績效考核機制、公共監督機制等，擺脫“政績工程”的影響，強化責任意識，完善公共服務決策的參與渠道和利益表達機制，使公民對公共服務的需求偏好能夠得到最大限度的滿足。

（4）建立激勵機制，健全明晰的基層行政管理制度。建立有效的激勵機制，健全明晰的基層行政管理制度，保持農村干部對于社區事務的積極性。首先逐步推進村支部書記的職業化管理，將其工資待遇納入政府常規性財政支出體系，實現支書崗位的公職化，化解傳統的“無干頭、無盼頭、無落頭”的三無局面，解決農村干部的后顧之憂，充分調動其積極性和創造力；其次，重視大學生村官的精英帶頭作用，建立以大學生村官為依托的農村社區專業社工隊伍，加快大學生村官向社會工作專業人才轉化；再次，將崗位需求的設置規范化，用“以需定崗”取代傳統的“盲目設崗”，減少不必要的資源浪費。

4 結語

新型農村社區的建設是一項需要付出長久努力的綜合性、系統性工程，不能一蹴而就。不能一味以“政績”為導向，追求“形象工程”，任何的“急功近利”“行事沖動”都會阻滯新型農村社區的持續發展。農村居民在新農村社區建設中處于主體地位，也是新農村社區建設最大受益者。因此，一切制度建立和完善的出發點都應該是滿足廣大農民日益增長的生活需求，以制度保障農民在新農村社區中的主體性，以制度破除城鄉差異化下的隱形壁壘，以制度規范農產品的市場化等等，通過一系列制度的約束和保障，使農民在新型農村社區建設的進程中所產生的交易費用最小化，實現帕累托最優，從而保證新型農村社區發展的欣欣向榮。

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