服務型政府視角下行政事業資產績效評價問題探討
——以山東省為例

劉興云 馬靜

(山東財經大學，山東 濟南 250014)

服務型政府視角下行政事業資產績效評價問題探討
——以山東省為例

劉興云 馬靜

(山東財經大學，山東 濟南 250014)

隨著我國服務型政府的建立和發展，行政事業單位資產績效評價的原則、思路和方法等都要與服務型政府的新要求相適應，行政事業資產績效評價需要按照服務型政府的理念進行改革和創新。結合行政事業資產特點，明確行政事業資產績效評價實施主體及職責，規范行政事業資產績效評價的范圍和內容，完善行政事業資產績效評價的法律制度體系，科學設定行政事業資產績效評價的指標體系，合理使用行政事業資產績效評價結果。

服務型政府;行政事業資產;績效評價

建立“服務型政府”是當前我國政府改革的主導趨向和目標模式。現代服務型政府的價值取向要求努力提升公共產品和服務的價值，盡可能多的降低成本，以獲取最大績效。建立服務型政府，必須以市場為導向，改變長期以來政府和社會公眾形成的管理與被管理的關系，遵循全新的服務理念，為企業、社會和公眾提供優質的公共產品與服務，努力把政府建設成為高效廉價、民主法治、勤政廉潔的政府。在這一目標的指導下，我國行政事業單位資產績效評價的原則、思路和方法等都要與服務型政府的要求相適應，行政事業資產績效評價也需要按照服務型政府的理念進行改革和創新。

一、問題提出與文獻回顧

隨著經濟社會發展和財政收入的持續增長，我國行政事業單位不斷擴容，目前已經形成了大量行政事業資產。根據2012年部門決算數據，截至2012年底全國行政事業單位資產總額14．77萬億元，扣除負債后凈資產總額9．60萬億元，行政事業單位凈資產約占全部國有凈資產總額的三分之一。①數據來源:中華人民共和國財政部網站，www．mof．gov．cn，中國財政情況(2012-2013)．加強行政事業資產績效管理，不僅社會效益巨大，而且也是降低行政成本、節約財政資金，建設廉潔、高效、服務型政府的內在要求。2006年財政部制定頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，對新時期指導行政事業單位開展國有資產管理工作起到了重要作用。近年來各級財政部門、主管部門和行政事業單位通過不斷規范管理制度、創新管理方法，推動行政事業單位資產管理工作取得了一定成效。但是，隨著市場經濟的不斷發展和完善，行政事業單位資產管理面臨著新的形勢，具體管理中仍然存在不少新情況和新問題。由于長期以來公共財政管理重流量、輕存量，各行政事業單位也熱衷于爭經費、重購置、輕管理，結果造成資產重復購置與閑置并存、資產利用效率低下等一系列問題。對此，加強行政事業資產績效評價，提高行政事業資產管理效率已迫在眉睫。

經濟體制改革以來，對國有資產管理的理論研究重點一直集中于國有企業資產等生產經營性資產管理方面，對行政、事業單位所掌握的非生產、經營性的國有資產管理沒有給予應有關注。近年來，隨著服務型政府的構建，理論界對行政事業單位資產管理的關注和研究也逐漸增多，相關的研究文獻主要從不同的角度對我國行政事業資產管理現狀與成因、存在的問題以及解決思路、市場化運營改革、資產配置改革等進行了分析。行政事業資產管理本質上從屬于公共管理，該領域的績效評價研究主要圍繞“政府績效評價”、“公共項目績效評價”、“財政支出績效評價”和“預算績效評價”進行，以“行政事業資產”為對象的績效評價研究相對較少。目前對我國行政事業資產績效評價的研究尚處于起步階段，許多研究才剛剛破題。

林皎、伍海泉等(2006)認為，公共部門資產評價存在很多矛盾和困難，雖然其是財政支出績效評價的延續，但應側重于對資產本身及運行過程與結果的評價，其績效評價指標體系應當包括資產的質量狀況、運行效率、貢獻程度等內容。①林皎、伍海泉、周丹:《公共部門非經營性資產績效評價研究》，《經濟與管理》2006年第10期。譚靜(2012)提出構建一個“集主管部門評價、行政事業單位評價、社會公眾評價和第三方獨立主體評價于一體，年度績效評價和跨年度績效評價相結合，完善的指標體系為載體，規范的評價機制和流程為保障”的動態、高效、綜合的行政事業性國有資產管理績效評價體系。②譚靜:《行政事業性國有資產管理績效評價研究》，財政部財政科學研究所博士論文，2012年。李森(2012)的研究認為，行政事業資產績效評價具有評估領域、評估主體、評估目的、評估對象、評估手段的特殊性，行政事業資產績效評估應當包含宏觀、中觀和微觀三個層次。③李森:《行政事業資產管理績效評價的特殊性及層次性探索》，《行政事業資產與管理》2012年第8期。劉興云、李森(2014)提出行政事業單位資產績效評價存在著內涵、單位性質差別、資產性質差別、管理主體利己動機等制約因素，因此完善行政事業資產績效評價體系，必須轉變政府職能，實現行政事業資產的合理定位，注重行政事業資產績效評價的可比性等。④劉興云、李森:《論行政事業資產管理績效評價的制約因素及思路設計》，《理論學刊》2014年第10期。孫國霞(2014)通過對行政事業資產管理績效評價體系理論模式的分析，提出行政事業性資產綜合績效評價指標體系應當從經濟性、效率性、效果性、發展性四個方面分別設置投入、運行、產出、社會指標。⑤孫國霞:《行政事業資產管理績效評價體系理論模式分析》，《行政事業資產與管理》2014年第6期。肖智敏(2015)認為在服務型政府中，政府的資產績效評價將以行政考評結合市場評價兼有的方式進行考評，并提出我國行政事業單位資產績效評價的基本原則包括安全性原則、效率原則、確定科學的評價標準。⑥肖智敏:《芻議我國行政事業單位資產績效評價》，《財經界》2015年第1期。呂志軍(2010)則認為，我國行政事業單位資產績效評價具有行政考評為主、結合市場評價;外部考評為主、內外部評價相結合;過程考評為主、結合資金的結果評價等特點。⑦呂志軍:《我國行政事業單位資產績效評價初探》，《財經界》2010年第3期。

二、行政事業資產績效評價的現狀分析——以山東省為例

山東作為經濟大省，近年來經濟增長一直位列全國前三甲。2013年山東省實現生產總值(GDP)54684．3億元，比上年增長9．6%。2013年，全省公共財政預算收入4560．02億元，比上年增長12．3%;全省公共財政預算支出6692．95億元，增長13．4%。伴隨著經濟的發展，山東省行政事業性資產不斷積累，總量已突破8600億元，對經濟發展的支撐作用非常明顯。截止到2011年底，資產總額已達8647．34億元，比上年增加579．37億元，增長率7．18%，其中凈資產總額5001．33億元。從資產總量結構來看，固定資產凈值占44．57%，流動資產占41．46%，對外投資(含有價證券)占2．64%，無形資產占0．44%，其它資產占10．89%，從級次看，省級占24．81%，市級及市級以下占75．19%;在固定資產中，土地、房屋及構筑物占47%，設備占8．22%，汽車占7．31%。

隨著服務型政府的建立和發展，政府與市場的邊界逐步清晰，行政事業單位資產規模不斷擴大，其資產管理工作日益重要。財政部第35號、36號令出臺后，山東省財政廳通過理論研究、調研座談、經驗總結、開拓創新等手段，一直不斷探索行政事業資產管理的模式。一是通過清產核資、產權登記、建立了資產管理信息系統，夯實了行政事業資產管理的基礎;二是出臺《山東省省級行政事業國有資產處置管理辦法》等相關政策，協調相關部門共同規范了資產處置管理;三是積極推進預算管理與資產管理相結合;四是行政事業資產信息庫建立工作已經基本完成并投入日常使用，數據可實現實時更新。如何更好地利用數據庫信息，考核評價資產管理績效，服務于資產管理成為亟待解決的關鍵問題。而行政事業資產信息庫的使用、行政事業資產管理制度和部門聯動機制的初步建立為該工作的開展奠定了堅實的物質基礎。⑧劉興云等:《山東省行政事業單位資產使用績效評價研究》，山東省財政廳課題組，2014年。

相對于政府績效評價、財政支出績效評價而言，我國行政事業單位資產績效評價工作起步較晚，發展相對滯后。例如，近年來山東省行政事業單位資產績效評價工作在財政部門持續加強對行政事業單位資產管理的基礎上，在行政事業單位資產績效評價方面取得了比較突出的成績。但是，資產績效評價是一項系統性和專業性很強的工作，因此，在山東省行政事業資產績效評價過程中仍然存在許多亟需解決的問題。具體包括以下幾個方面:一是績效管理意識尚未真正建立。雖然財政部門的績效評價工作已經開展了很多年，但行政事業單位資產績效評價工作才剛剛起步。在行政事業資產管理過程中，績效管理意識尚未普及，績效觀念有待增強。二是績效評價的范圍和內容較窄。目前已經開展的行政事業資產績效評價工作主要是圍繞資產使用績效評價展開的，沒有包括資產從形成到使用再到處置的全過程，評價的范圍過窄，評價內容不全面。三是評價工作機制尚未建立。行政事業單位資產績效評價方法單一，缺乏科學的評價指標和標準，專業評價工作人員匱乏，開展績效評價工作的困難和阻力較大。

三、加強我國行政事業資產績效評價的具體措施

行政事業單位資產績效評價是財政支出績效評價的有效延伸。加強行政事業單位資產績效評價，有利于提高政府的績效管理水平和行政事業資產使用效率。當前完善我國行政事業資產績效評價，需要緊密圍繞服務型政府建設，積極轉變觀念，結合行政事業資產特點，從評價主體、評價范圍和內容、評價方法、指標體系構建等方面進行調整和完善。

(一)明確行政事業資產績效評價實施主體及職責

行政事業單位資產績效評價的實施主體具有多元化特征。行政事業資產的管理部門、使用部門及社會公眾等等都是資產績效評價的實施主體，在資產績效評價中承擔著不同的職責。因此，必須依法將各實施主體確定下來，并分別明確各實施主體的權力和責任，保證行政事業資產績效評價的有序開展。首先，明確財政部門和行政主管部門的評價責任。作為政府財政支出績效評價工作的主管部門，各級財政部門在行政事業單位資產績效評價工作中處于主導地位。財政部門應當具體制定行政事業資產績效評價的規章制度，統一組織安排資產績效評價工作，從源頭上加強對存量資產和增量資產的有效監管。行政主管部門作為事業單位資產的具體管理者，對事業單位的評價結果可以作為財政部門的參考，因而在事業性國有資產管理績效評價中具有非常重要的作用。其次，賦予行政事業單位評價責任。行政事業單位作為國有資產的實際占有和使用單位，熟悉各類國有資產的真實狀況和具體使用情況，必須肯定其績效評價的主體地位。各級行政事業單位要按照財政部門的要求，具體組織本單位的績效評價工作，運用科學的評價方法，通過規范的評價程序，最終形成客觀的績效評價報告并向財政部門報送。根據資產績效評價結果，結合財政部門的反饋信息，努力強化資產的績效管理，對本單位的資產管理工作進行改革和完善。再次，重視社會公眾評價，培養第三方獨立主體評價。公共財政資金是行政事業資產形成的主要資金來源，社會公眾有權參與行政事業資產績效評價過程。必須完善滿意率問卷調查、在報刊雜志和網絡媒體上發表意見建議等社會公眾參與績效評價的形式。同時，為提高行政事業資產績效評價的專業性和科學性，可以引入會計師事務所、獨立資產評估機構和科研院所等第三方獨立評價主體，以增加績效評價的公正性和專業性。

(二)規范行政事業資產績效評價的范圍和內容

我國行政事業資產績效評價的對象應當包括行政事業單位占有和使用的全部行政事業資產，從資產形成開始、到具體使用、再到處置報廢等所有過程和環節均應納入資產績效評價的范圍。行政事業資產績效評價的內容包括:第一，對行政事業單位融資進行績效評價。行政事業單位國有資產的形成需要解決資金來源問題，因此行政事業單位國有資產績效評價首先應當對其資金籌措機制或稱為融資機制進行評價。行政事業單位擔負著向社會提供公共產品和服務的職責，其傳統的資金來源主要來源于稅收。對行政事業單位融資的績效評價，要比較融資的邊際收益與邊際成本，判斷是否實現最佳的融資規模和財政的動態平衡，以防范政府機會主義行為。第二，對行政事業單位投資進行績效評價。行政事業單位的投資方向決定了其所掌握的國有資產所處的領域。按照市場經濟條件下公共財政模式的基本要求，行政事業單位服務于公共產品的生產和提供，追求公共利益。因此，其投資的領域必須是市場失效或不能有效發揮作用的領域。具體說，行政事業單位所從事的投資項目應限定于所謂的公益性投資項目。對行政事業單位投資項目進行績效評價，主要是判斷投資項目產生的社會效應，并注意行政事業性國有資產投資不應涉足于競爭性投資項目和基礎性投資項目領域。第三，對行政事業單位資產配置進行績效評價。行政事業單位資產配置決定了各級行政事業單位完成公共產品供給任務能夠掌握多少國有資產、掌握什么類型的國有資產以及以什么方式來占有使用這些國有資產，直接影響到行政事業單位政府職能和事業發展職能的履行。對資產配置進行績效評價，從提高資產配置效率角度來判斷各項資產配置的合理性和科學性。第四，對行政事業單位資產處置進行績效評價。行政事業單位國有資產處置是指行政事業單位占有的固有資產通過作價出讓方式讓渡實物形態資產獲取資產處置收入的過程，主要包括報廢資產處置和閑置資產處置等。對資產處置進行績效評價，有利于減少行政事業單位資產處置的隨意性，避免行政事業單位的短期行為。第五，對行政事業單位資產使用進行績效評價。建立資產使用績效評價制度，有利于降低行政成本、提高財政資金使用效益、推動公共財政改革向縱深發展。

(三)完善行政事業資產績效評價的法律制度體系

現代服務型政府的基本特征是依法行政，表現為有限責任政府。政府的權力來源于社會公眾，必須在法律的范圍內依法進行行政活動，政府有責任維護公民的合法權益、維護社會公正和公共安全。與此同時，政府也是“利益中人”，可能出現權力的濫用或行使不當等問題，因此必須通過完善相關法律制度體系，約束和規范政府的施政行為，避免權力尋租現象的產生。行政事業資產績效評價工作需要有相應的制度保障，將評價主體的責任和義務、評價方法的選擇使用、評價程序等通過法律的形式固定下來。現階段完善行政事業資產管理法律制度體系，首先應合并財政部“兩令”，制定并出臺《行政事業性國有資產管理法》。2006年財政部頒布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》是目前我國行政事業資產管理方面最權威的制度規范，但其屬于部門規章的范疇，法律效力不高。加快行政事業資產管理的立法工作，盡快合并和完善財政部“兩令”，并由全國人大及常委會立法通過，作為指導我國行政事業資產管理的法律依據。其次，各級行政事業資產管理部門根據實際工作需要，進一步細化資產管理及績效評價的具體制度。通過制定《行政事業資產績效評價辦法》及實施細則、《行政事業資產績效評價管理流程》、《行政事業資產績效評價指標體系及標準》等制度規范，進一步明確行政事業資產績效評價的主體、客體、工作程序、操作規程、實施步驟、評價模型及結果反饋。

(四)科學設定行政事業資產績效評價的指標體系

行政事業資產績效管理的基本目標是以最少資產實現最大公共服務價值。因此，在設定行政事業資產績效評價指標時，應根據行政事業單位行業特征和服務對象需求對公共服務價值進行解構，堅持科學性、合理性和適用性等原則，從宏觀和微觀兩個角度分類分層進行設計。宏觀層面的指標可以分解為衡量經濟效益和非經濟效益兩類。經濟效益是行政事業資產有效使用對經濟發展的產生的間接推動效益。非經濟效益是公民在政治、文化、社會服務(教育、保障、安全、環境)等方面所獲得的效益。微觀層面的指標具體可分解為安全完整、使用效率、使用效果三類。其中，安全完整是指行政事業資產在實物和價值上都不受損失，即賬實相符且可回收價值與應回收價值相符;使用效率是指產出與資產占用的比值;使用效果是指產出的質量或社會影響，可用質量與產出比值、利益相關者滿意度反映。

(五)合理使用行政事業資產績效評價的結果

行政事業單位資產績效評價結果是對各單位資產績效狀況的客觀反映，對指導各單位改進國有資產管理具有重要意義。科學合理的使用績效評價結果，有利于完善資產管理責任制，約束資產使用者的行為。各行政事業單位在一個財政年度結束后，通過編制年度績效報告，分別對行政事業資產融資、投資、配置、處置和使用等進行客觀分析和評價。財政部門則要根據各行政事業單位績效計劃的執行情況及完成結果，對各單位年度績效目標實現情況、操作方案的可行性、評價方法的科學性、評價程序的合法性、績效信息的真實性等進行判斷和分析。績效評價結果要與資產配置等掛鉤，充分發揮評價結果在提高預算編制合理性和優化資產配置方面的重要作用。將評價結果及時反饋給各行政事業單位，作為進一步制定績效評價戰略規劃、年度績效計劃和改善國有資產管理的依據，同時供下一財年進行行政事業單位資產增量配置時參考，以保障資產使用方向的科學性和提高公共服務的效果。

(責任編輯:欒曉平)

F812．2

A

1003-4145［2015］03-0113-04

2015-01-31

劉興云，男，山東財經大學黨委書記、教授、博士生導師。

馬靜，女，山東財經大學財稅學院副教授、碩士生導師。

本文系國家社科基金項目“行政事業資產管理績效評價體系及其應用研究”(編號:13BJY017)的階段性成果。