食藥行政處罰違法責任主體認定難點面面觀

◆文 李維波

北京市大興區食品藥品監督管理局

食品藥品監督執法作為行政執法的重要組成部分，必須嚴格遵守行政執法的合法性原則、合理性原則、正當程序原則、效率原則、誠實守信原則、責任原則。而對行政處罰中被處罰主體的認定將直接影響到整個案件的處罰是否正確、合法。而在被處罰主體認定前，首先得確認違法責任主體。因此，違法責任主體的認定在行政處罰中有著重要的現實意義。但在食藥行政處罰中如何對違法責任主體進行認定卻并不容易。

有行為不一定承擔法律責任

行政處罰是行政機關或其他行政主體依法定職權和程序對違反行政法規尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為，是行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益的有力手段。違法責任主體的認定，是進行行政處罰的先決條件。行政違法責任主體是指違反行政法律法規，依法應該追究法律責任并能獨立承擔行政法律責任的行政法律關系主體，而與行政違法責任主體相對應的是行政違法行為主體，即具體實施了違反行政法律法規的主體，包括了公民、法人和其他組織。有行為不一定承擔法律責任，但承擔法律責任必定因某種違法行為。

各類規范中相關表述不盡相同

在食品藥品相關實體法中關于行政違法責任主體種類的規定表述不盡相同。筆者認為依照法律效力，應將行政違法責任主體種類劃為公民、法人、其他組織三類。

《食品安全法實施條例》將食品生產經營者認定為行政違法責任主體。而《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第二條、《流通環節食品安全監督管理辦法》第三條、《食品生產許可證管理辦法》第三條分別將單位和個人、食品經營者、企業作為行政違法責任主體。

《藥品管理法》第二條，在中華人民共和國境內從事藥品的研制、生產、經營、使用和監督管理的單位或者個人，必須遵守本法。將行政違法責任主體認定為單位或者個人。《醫療器械監督管理條例》對行政違法責任主體認定為企業、機構、人員。《化妝品衛生監督條例》第四條，凡從事化妝品生產、經營的單位和個人都必須遵守本條例，將單位和個人認定為行政違法責任主體。

《行政處罰法》第三條規定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。《行政訴訟法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。《行政復議法》第二條，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、做出行政復議決定，適用本法。

其他組織責任主體認定較復雜

公民(自然人)主體認定依據《民法通則》關于公民(自然人)行為能力的規定，對公民(自然人)身份的認定，一般應以身份證為準。同時，《行政處罰法》第二十五條規定了公民(自然人)免罰和從輕處罰的條件，即不滿14 歲的人有行政違法行為的，不予處罰，責令監護人加以管教；已滿14 歲不滿18 歲的人有違法行為的，從輕或減輕行政處罰。筆者認為，個體工商戶、個人獨資企業、個人合伙也應認定為公民或個人性質進行處罰。

行政違法責任主體認定為其他組織的，情況比較復雜，在《民法通則》和《行政處罰法》上都沒有明確的規定。依據最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《高法意見》）第四十條，其他組織是指“合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織”。主要包括依法登記領取營業執照的私營獨資企業、合伙組織，外資、中外合作企業，領取社團登記證的社會團體，法人依法設立并領取營業執照的分支機構，鄉鎮、街道、村辦企業等。條款里的法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。

筆者認為在行政處罰中對于其他組織的認定也應當參考《高法意見》的解釋，綜合行政相對人的具體情況進行認定，但是不是完全按照《高法意見》的解釋進行定性，否則對于個人獨資企業和個人合伙企業的主體性質定性將出現偏差。符合合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格三個條件，除自然人、個體工商戶、農村承包經營戶、個人獨資企業、個人合伙、企業法人、機關法人、事業單位法人和社團法人以外的組織，均可認定為其他組織。

五種關系中存在認定難點

一是雇傭關系。在雇傭關系下，雇員為雇主的利益而完成雇傭事項而導致違反行為發生的，該行為能否得到實施一般取決于雇主，所以一般應該認定為雇主的行為。法律責任應由雇主承擔。最高人民法院關于適用《民事訴訟法》若干問題的意見第四十二條規定，法人或者其他組織的工作人員因職務行為或者授權行為發生的訴訟，該法人或其他組織為當事人。第四十五條規定，個體工商戶、農村承包經營戶、合伙組織雇傭的人員在進行雇傭合同規定的生產經營活動中造成他人損害的，其雇主是當事人。需要注意的是，雇員進行雇傭關系以外的行為，應認定為雇員自己的行為，而不應認定為雇主的行為。

二是承包關系。承包人在承包期間以企業的名義實施的違反行政法規的行為，應當認定為企業的違法行為而由企業承擔違法責任，不應該認定為個人的違法行為。承包人在承包期間實施的承包合同規定權利范圍以外的行為或者承包前、后實施的違法行為，應該認定承包人為違法責任主體。

三是委托關系，食藥執法中，存在委托關系的主要是食品生產行業。《北京市食品委托生產管理辦法》第三條，受委托方食品生產許可證的許可范圍應涵蓋申請委托生產的產品品種，并對其生產的食品承擔安全責任。因此，出現行政違法行為時受委托方應該認定為違法責任主體。

四是隸屬關系。在我國單位存在隸屬關系的情況分兩種。一種是乙單位為甲單位的下屬單位，不具有法人資格，如總公司和分公司的關系；一種是甲單位對乙單位具有領導權力，但甲乙雙方都是獨立法人，以各自的名義從事民事活動并獨立核算，如總公司和子公司的關系。依據《公司法》規定，設立分公司，應當向公司登記機關申請登記，領取營業執照，分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔；子公司具有法人資格，依法獨立承擔民事責任。對于分公司，應該認定甲單位為違法責任主體，承擔法律責任，對于后一種，雙方都是獨立法人，誰實施了違法行為，誰就承擔相關法律責任。

五是合伙關系。這一關系大體有兩種情況。第一種是個人合伙，指兩個以上的公民，按照協議各自提供資金、實物、技術等合伙經營，共同勞動。依據《民法通則意見》第四十五條，將個人合伙組織在訴訟中的地位分為兩類：起字號的，以登記的字號為訴訟當事人，合伙負責人為訴訟代表人；未起字號的，以全體合伙人為共同訴訟人，合伙人人數眾多的，成立代表人訴訟。但《民事訴訟法意見》第四十七條規定：不論起字號與否，個人合伙的全體合伙人在訴訟中均為共同訴訟人；起字號的應在法律文書中注意登記的字號；全體合伙人人數眾多的，成立代表人訴訟。《民法通則意見》頒布實行于1988 年，《民事訴訟法意見》頒行于1992 年，依照新法優于舊法的原則，應以《民事訴訟法意見》第四十七條為準。據此，筆者認為，在食藥行政處罰中，個人合伙的全體合伙人實施了違法行為，合伙人數在3 人及以下的，應將全部合伙人認定為違法責任主體，并在法律文書中一一列出；合伙人數在3 人以上的，應成立代表人，將代表人認定為違法責任主體，并在調查筆錄里體現相關內容。第二種是合伙企業組織。依據《民事訴訟法意見》第四十條及《合伙企業法》的相關規定，合伙企業是經依法登記并領取營業執照的營利性組織，在訴訟中享有訴訟當事人地位，并不以全體合伙人為訴訟當事人。