政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的探討

張 玲

(陽泉市固定資產(chǎn)投資審計(jì)中心，山西陽泉 045000)

0 引言

政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)指在由政府投資的工程準(zhǔn)備和實(shí)施階段，由審計(jì)部門依法運(yùn)用現(xiàn)代審計(jì)方法對(duì)建設(shè)決策、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督、審計(jì)的行為。政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目存在的問題，有效控制投資成本，提高資金使用效益。因此，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，跟蹤審計(jì)也越來越受重視。

1 跟蹤審計(jì)的意義和形式

跟蹤審計(jì)是一種集事前預(yù)防、事中控制與事后監(jiān)督于一體的審計(jì)方式，它貫穿項(xiàng)目招投標(biāo)、施工與竣工結(jié)算的全過程，能夠?qū)?xiàng)目投資、管理全過程進(jìn)行系統(tǒng)分析、審計(jì)和監(jiān)督，可以有效減少浪費(fèi)，提高投資效益，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的健康運(yùn)行。跟蹤審計(jì)雖然有諸多好處，但是也不可能在所有建設(shè)項(xiàng)目中全面開展，也只有在少數(shù)規(guī)模較大、影響度較高的項(xiàng)目中才會(huì)使用。

跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)主要集中在招投標(biāo)和合同制定、設(shè)計(jì)變更和簽證、材料價(jià)格暫定與審核、預(yù)付款審核環(huán)節(jié)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的方式主要有以下三種:分別是全程派人進(jìn)駐現(xiàn)場、定點(diǎn)定期派人進(jìn)駐現(xiàn)場和抽查方式。政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)具有以下特點(diǎn):兼具審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)特色，帶有鮮明的審計(jì)“免疫功能”;審計(jì)依法、合理進(jìn)行，審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)防范并重;資料審計(jì)與現(xiàn)場勘查相結(jié)合，真實(shí)合法與績效審計(jì)相結(jié)合，審計(jì)過程嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)密。

2 政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

過去，在審計(jì)機(jī)關(guān)人力、物力、財(cái)力有限的情況下，許多政府投資建設(shè)項(xiàng)目只能采取事后審計(jì)模式，審計(jì)工作不僅介入時(shí)間滯后，并且形式被動(dòng)、效果有限。如今，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府投資建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量越來越多，規(guī)模也越來越大，絕大多數(shù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目都采用了跟蹤審計(jì)模式，審計(jì)介入的時(shí)間也由工程竣工后提前到工程準(zhǔn)備階段和建設(shè)過程中，并且，在就地審計(jì)、跟蹤審計(jì)的過程中，人們對(duì)績效審計(jì)、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制、審計(jì)規(guī)范與指導(dǎo)的關(guān)注度也不斷提高。在審計(jì)任務(wù)繁重、時(shí)間緊迫時(shí)，政府審計(jì)部門還會(huì)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)參與協(xié)審，跟蹤審計(jì)的社會(huì)效益不斷提高。但是，從實(shí)際來看，我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中仍存在許多問題，這不得不引起我們的重視。具體來說，當(dāng)前我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的問題如下。

2.1 審計(jì)難度較大

跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)主要集中在招投標(biāo)和合同制定、設(shè)計(jì)變更和簽證、材料價(jià)格暫定與審核、預(yù)付款審核環(huán)節(jié)。雖然與傳統(tǒng)審計(jì)方式相比，跟蹤審計(jì)有著顯著的優(yōu)越性，但是它在實(shí)施方面同樣要受時(shí)間、人力、物力、財(cái)力等因素的影響。審計(jì)人員在項(xiàng)目建設(shè)的不同階段，要根據(jù)建設(shè)存在的問題提出審計(jì)建議，并督促建設(shè)單位進(jìn)行糾偏與改進(jìn)。但是，政府投資建設(shè)的項(xiàng)目從落地到建設(shè)，從立項(xiàng)到規(guī)劃到審批、能評(píng)等，不僅時(shí)間長，內(nèi)容繁瑣，過程還比較復(fù)雜，中間要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)和手續(xù)。各單位、各部門只有加強(qiáng)溝通合作，才能避免建筑時(shí)間、資金和物力的浪費(fèi)，減少審計(jì)工作的難度與工作量。然而，各部門所處的位置差異，常常會(huì)影響各部門關(guān)系的建立與發(fā)展，也極易造成各部門、單位之間的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。而各部門之間各自為政，互不通氣，則會(huì)直接增加跟蹤審計(jì)在隱蔽工程量、材料價(jià)款、物資采購、財(cái)務(wù)決算監(jiān)督審計(jì)方面的難度，跟蹤審計(jì)所建立的權(quán)力制衡機(jī)制也會(huì)因?yàn)楦鲉挝恢g的利益沖突而受到?jīng)_擊。

2.2 暗箱操作，積重難返

作為建設(shè)領(lǐng)域的一大改革措施，政府投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的目的是割除暗箱操作痼疾，節(jié)約建設(shè)資金，以實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益。但是，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模往往都很大，招標(biāo)過程也很復(fù)雜，即便是在全程跟蹤審計(jì)的情況下，工程發(fā)包單位不按常理出牌、暗箱操作等現(xiàn)象也始終存在。與招投標(biāo)弄虛作假聯(lián)系最為緊密的是工程建設(shè)分包和權(quán)力尋租，部分單位通過暗箱操作中標(biāo)后，還會(huì)將建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)做彌補(bǔ)損失、攫取利益的肥肉，在材料采購、資金爭取方面弄虛作假，秘密做出各種違法勾當(dāng)。如部分企業(yè)在違規(guī)招投標(biāo)后，常常會(huì)擠占、挪用、浪費(fèi)、鯨吞國家資產(chǎn)，從而給政府投資帶來嚴(yán)重的損失。這些，既踐踏了市場競爭的公平性，抹殺了公開競爭存在的意義，還加大了跟蹤審計(jì)的難度。

2.3 承包合同不清，施工管理不規(guī)范

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，人們的思想也更加務(wù)實(shí)。在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，許多部門在資金爭取上表現(xiàn)的比較積極，但是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前期工作卻不夠重視，承包合同條款簽署的也很匆忙，許多合同條款都存在漏洞，如許多合同條款的合同價(jià)款調(diào)整方式不明確，工期和責(zé)任也描述的十分模糊，項(xiàng)目包干、質(zhì)量、手續(xù)等都混亂不清，這也給跟蹤審計(jì)設(shè)置了諸多障礙。在跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，許多建設(shè)單位在管理上比較粗放，專業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，施工單位同監(jiān)理單位相互串通，對(duì)隱蔽工程弄虛作假，人為抬高工程造價(jià)。建設(shè)單位則對(duì)各種違法現(xiàn)象視而不見，把關(guān)不嚴(yán)，致使建設(shè)投資額不斷增加。這樣一來，不僅工程造價(jià)難以控制，審計(jì)部門在審計(jì)過程中也會(huì)經(jīng)常遇到這樣那樣的問題或阻撓。

2.4 任務(wù)重與人手不足的矛盾

跟蹤審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜、涉及面較廣，它對(duì)審計(jì)人員的能力和素質(zhì)都有較高的要求，審計(jì)人員不但要具有專業(yè)的工程技術(shù)知識(shí)，還要有一定的法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，具有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。只有這樣，才能勝任跟蹤審計(jì)工作需求，圓滿完成審計(jì)任務(wù)。近年來，隨著我國建設(shè)項(xiàng)目投資力度不斷加大，高素質(zhì)審計(jì)人員短缺問題也暴露出來。為此，政府在審計(jì)部門的隊(duì)伍建設(shè)上做出了不懈的努力。但是，審計(jì)力量不足始終是制約政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作質(zhì)量的主要因素。絕大多數(shù)的審計(jì)人員要么是理論基礎(chǔ)比較強(qiáng)，但缺乏現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)，難以滿足跟蹤審計(jì)要求。要么是無法將項(xiàng)目管理、工程技術(shù)、財(cái)務(wù)知識(shí)、數(shù)據(jù)分析及法律知識(shí)綜合運(yùn)用。這些，都是制約跟蹤審計(jì)發(fā)展的不利因素。在多項(xiàng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，審計(jì)部門在跟蹤審計(jì)方面常常會(huì)表現(xiàn)的非常吃力，由于缺少復(fù)合型審計(jì)人員，審計(jì)判斷的難度和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也就隨之加大。

3 解決政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)問題的對(duì)策

3.1 完善跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤設(shè)計(jì)作為一個(gè)新生事物，在發(fā)展過程中必然會(huì)遇到許多問題，只有不斷加強(qiáng)對(duì)新問題新情況的探討、研究，同時(shí)將跟蹤審計(jì)實(shí)施方法和程序等以法律形式確定下來，才能提高跟蹤審計(jì)的水平。這就要求政府加強(qiáng)跟蹤審計(jì)定位、內(nèi)容和方法研究，制定明確的跟蹤審計(jì)指導(dǎo)意見和業(yè)務(wù)指南，出臺(tái)和完善跟蹤審計(jì)規(guī)章制度，建立與跟蹤審計(jì)程序、規(guī)范相匹配的項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理制度，明確審計(jì)監(jiān)督與建設(shè)方的責(zé)任關(guān)系，規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員的行為，要求各部門各司其職、做好配合，為跟蹤審計(jì)的規(guī)范化、制度化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。審計(jì)部門加強(qiáng)與相關(guān)部門的合作、溝通，形成審計(jì)監(jiān)督合力，減少審計(jì)監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)及時(shí)總結(jié)跟蹤審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題，找出問題產(chǎn)生的原因與對(duì)策，并逐步完善相關(guān)制度，以實(shí)現(xiàn)共同審計(jì)的目標(biāo)。

3.2 強(qiáng)化項(xiàng)目過程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)審計(jì)

在工程建設(shè)過程中，強(qiáng)化重要節(jié)點(diǎn)審計(jì)，是確保跟蹤審計(jì)完整性與實(shí)效性的關(guān)鍵，也是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。因此，審計(jì)部門要加強(qiáng)跟蹤審計(jì)模式研究，結(jié)合政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的特性，創(chuàng)新跟蹤審計(jì)模式，從時(shí)間和進(jìn)度兩方面做好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的審計(jì)工作，分別從季度、年終、工程竣工三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)和基礎(chǔ)完工、主體驗(yàn)收、工程竣工三個(gè)進(jìn)度節(jié)點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目審計(jì)，并體現(xiàn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)審計(jì)的側(cè)重面。不同節(jié)點(diǎn)審計(jì)工作的側(cè)重面分別是:通過季度檢查核實(shí)項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃與實(shí)際完成情況是否有偏差，對(duì)現(xiàn)場存在的問題及時(shí)糾偏;在年終審計(jì)環(huán)節(jié)重點(diǎn)查看項(xiàng)目年度報(bào)表，審查各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的真實(shí)性、檢測成本預(yù)算是否偏離實(shí)際;在竣工決算環(huán)節(jié)重點(diǎn)審計(jì)最終成本和項(xiàng)目投資是否超概及分析問題產(chǎn)生的原因，并將審計(jì)結(jié)果通告建設(shè)單位。在基礎(chǔ)完工階段，重點(diǎn)關(guān)注合同、成本計(jì)劃、進(jìn)度安排等情況;在主體驗(yàn)收節(jié)點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證資料是否完備、隱蔽工程記錄是否真實(shí)等問題，工程竣工節(jié)點(diǎn)主要是對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃工期與實(shí)際工期的對(duì)比分析及項(xiàng)目價(jià)款結(jié)算情況等。在開展關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)審計(jì)的過程中，審計(jì)部門還要派遣專門人員做好各部門的組織協(xié)調(diào)工作，扎實(shí)做好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)審計(jì)基礎(chǔ)工作。

3.3 提高審計(jì)人員的素質(zhì)

人才是創(chuàng)新和發(fā)展的關(guān)鍵，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，在設(shè)計(jì)資源有限的情況下，政府既要結(jié)合審計(jì)工作發(fā)展實(shí)際全力配備審計(jì)人員，也要重視中介審計(jì)機(jī)構(gòu)的重要性，允許中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)人員參與到政府投資審計(jì)工作中來，以緩解政府投資任務(wù)重與審計(jì)力量不足矛盾。審計(jì)單位要根據(jù)審計(jì)需要，加強(qiáng)審計(jì)人員培養(yǎng)與管理，開展針對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)技術(shù)和業(yè)務(wù)教育，強(qiáng)化技術(shù)與經(jīng)濟(jì)審計(jì)管理，要求審計(jì)人員轉(zhuǎn)變工作理念，樹立科學(xué)的審計(jì)績效評(píng)價(jià)觀，刻苦鉆研計(jì)量、造價(jià)與信息技術(shù)知識(shí)，熟悉工程建設(shè)程序與審計(jì)方法，加強(qiáng)與中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員的溝通，學(xué)習(xí)更多的審計(jì)法規(guī)與知識(shí)，以提高審計(jì)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，建設(shè)一支既懂審計(jì)業(yè)務(wù)又懂?dāng)?shù)據(jù)分析的審計(jì)專家隊(duì)伍。

3.4 創(chuàng)新審計(jì)模式和審計(jì)手段

隨著科技的發(fā)展，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)環(huán)境也發(fā)生了顯著的變化，審計(jì)數(shù)據(jù)庫時(shí)代來臨了，數(shù)量巨大、類型繁多的審計(jì)數(shù)據(jù)給跟蹤提出了新的要求，以大數(shù)據(jù)為支持，更加準(zhǔn)確、迅速地處理審計(jì)數(shù)據(jù)，走審計(jì)信息化道路，也成為大數(shù)據(jù)時(shí)代跟蹤審計(jì)的必由之路。鑒于此，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中，審計(jì)部門要加強(qiáng)審計(jì)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，確保獲取審計(jì)證據(jù)的數(shù)據(jù)庫的完整性與準(zhǔn)確性;審計(jì)人員要積極借助信息技術(shù)、按照標(biāo)準(zhǔn)格式進(jìn)行數(shù)據(jù)采集與保存，依托國家審計(jì)數(shù)據(jù)規(guī)劃，開展數(shù)據(jù)基礎(chǔ)式審計(jì)，實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)的精準(zhǔn)化、深層化。確立建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)全方位監(jiān)督模式，嚴(yán)把項(xiàng)目決策關(guān)，加強(qiáng)項(xiàng)目決策、立項(xiàng)程序監(jiān)督力度，嚴(yán)格施行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、合同制，統(tǒng)一出發(fā)管理標(biāo)準(zhǔn)和口徑，規(guī)范審計(jì)人員的執(zhí)法行為，嚴(yán)把審計(jì)關(guān)口，提高建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

綜上所述，政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)在財(cái)政資金使用、項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)防范中發(fā)揮著重要的作用。因此，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中，審計(jì)部門要以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面地評(píng)估，準(zhǔn)確判斷審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)與控制薄弱點(diǎn)，強(qiáng)化跟蹤審計(jì)質(zhì)量控制力度，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能，更好地為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)。

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