論中國食品安全監管機制的完善路徑

何 莉

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

2014年7月3日，第十二屆全國人大常委會第九次會議初次審議了《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》，并向全社會征集意見。《食品安全法（修訂草案）》（以下簡稱“草案”）將實行最嚴格的全過程監管制度、建立最嚴格的各方法律責任制度、對違法生產經營者實行最嚴厲的處罰、對失職瀆職的地方政府和監管部門實行最嚴肅的問責、對違法作業的檢驗機構等實行最嚴格的追責，5個“最”字顯示了中國政府“重典治亂”的決心，然而草案卻沒有將食用農產品納入監管的范圍。對此，全國人大常委會在初次審議草案時就有常委委員質疑，草案規定食用農產品按照《農產品質量安全法》實施監管，會造成監管交叉、監管不到位等問題。筆者認為，草案對食品安全監管仍存有缺漏，并提出食品安全四方合力分類監管機制，旨在進一步完善食品安全監管制度。

1 問題的提出

草案沒有將食用農產品納入監管范圍，使得食品監管仍然存在“多頭”管理的隱患。在普通群眾的消費認知中，食品應當包括草案監管范圍的“食品”（以下簡稱“加工食品”），也包括《農產品質量安全法》監管范圍的“農產品”（以下簡稱“食用農產品”）。然而，草案第二條第二款卻明確食用農產品的質量安全問題適用《農產品質量安全法》。根據該規定，加工食品與食用農產品的監管由食品藥品監督局和農業局分別承擔。筆者認為，分類管理的做法導致食品安全監管依然沒有擺脫“多頭”管理的模式，監管制度存在隱患。

2 原因解讀

食用農產品是食品的主要來源，是食品鏈條中的重要環節。草案將食用農產品納入《農產品質量安全法》監管范圍的規定，容易造成監管漏洞。

2.1 草案應當將食用農產品納入監管范圍的理由

草案將食用農產品和加工食品以法律規范的形式強行分開，但卻沒有對“加工食品”做出明確的定義，模糊了“食品”的概念，會導致政府部門在監管過程中出現推諉現象。

（1）草案中使用了兩個概念：① 加工食品；② 食用農產品。然而無論是加工食品還是食用農產品，都是民眾日常認知中的“食品”，草案卻強行劃分為兩個不同的概念，且又沒有明確規定“加工食品”的內涵和外延。《農產品質量安全法》雖對“農產品”的范圍做了界定，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。但“農業活動”的內涵與外延究竟如何，法律也沒有規定。適用于食品監管的兩部法律均沒有明確“食品”的定義，必然會導致法律適用的模糊。

（2）從兩部法律對“食品”監管階段的規定看，草案對食品的監管與《農產品質量安全法》在食用農產品生產、銷售、餐飲服務的監管范疇內均存在重疊的地方。如農產品經過一定加工后銷售（瓜子炒制后出售、花生去殼后出售），此時其屬于加工食品或是食用農產品，往往難以分清。進而應如何適用法律、屬于何部門管理在實踐中出現許多困惑。

（3）將加工食品與食用農產品分開管理，有違國家建立食品統一安全監管體系的初衷。在食品藥品監督管理總局成立之前，中國食品安全監管實施的是分階段管理模式，即按照食品的生產、流通、餐飲服務等環節，食品監管分別由農業、工商、藥品、衛生、質檢等機構負責。這種分階段的監管方式，因存在職能交疊、權責不清的現實，導致部門之間互相推諉，最后出現監管盲區的弊端。為應對這個問題，國務院成立了食品藥品監督管理總局，將原先“分段式”管理變成了“一站式”管理，其目的就是解決部門之間敷衍塞責的現狀。但就目前來看，由于草案沒有將食用農產品納入管理范圍，該問題仍未得到徹底解決。

2.2 草案將食用農產品納入監管范圍后將遇到的困難預測分析

從農田到餐桌的全程監控制度，目前已成為世界各國公認的建立食品安全法體系的最基本制度［1］。將食用農產品納入草案監管范圍，實現食品安全由一個獨立、統一機構監管的模式，是中國建立食品安全法體系的基本做法。但同時立法者應當預計到，納入監管后會出現的執法困難，即政府可能缺乏相應的能力對食用農產品和加工食品的安全進行同時監管。由于中國從事加工食品、食用農產品的生產、流通、餐飲服務的參與者數量龐大，因此需要巨大的監管力量。現實中頻發的食品安全問題已經說明，僅僅依靠政府“一己之力”難以實現對食品的有效監管，這是將食用農產品納入草案監管范圍后面臨的現實困難。在沒有建立合適的監管方式之前，將食用農產品與加工食品統一監管極可能會增加監管成本，提高監管難度，結果導致監管缺位。

3 建立食品安全四方合力分類監管機制的理論分析

將食用農產品納入草案管理范圍在立法理念、立法技術上不存在障礙，如何解決政府監管乏力，以實現有效監管才是問題的關鍵。筆者擬提出建立政府、食品提供者（包括食品生產、銷售、餐飲服務各個環節的參與者）、消費者、社會中間服務機構四方合力分類監管機制以解決此問題。

中國的食品安全監管模式應從威權管制邁向合作治理，重視公眾等其他社會主體的力量和作用［2］。讓食品消費者真正參與食品安全的監管，賦予他們監督維權的權利與義務，這是國外食品安全監管的重要理念。多國的食品安全立法和食品安全治理實踐已表明，保證食品安全不僅是政府的責任，也是所有利益相關者的責任，食品安全治理應實現從“監管中心主義”向“合作治理理念”的轉變。

政府具有的公共管理職能、壟斷性的強制力、在信息獲取上的優勢與充足的財政保障為政府對食品質量安全監管提供了可能［3］。在食品安全監管中，由政府承擔主導責任，但并不意味著政府能絕對保證公眾的食品安全利益。因此，以政府為主導的食品安全控制體系必將向以企業為主導的合作監管食品安全保證體系方向發展［4］。

食品安全首先是食品生產者、加工者的責任，政府在食品安全監管中的主要職責，就是通過對食品生產者、加工者的監督管理，最大限度地減少食品安全風險［5］。在完善的法律保障前提下，政府不應過多干預食品行業系統內部的企業行為，而應通過正確引導，利用由消費者權利主張的市場競爭機制，對企業施加壓力，讓食品供應鏈的利益主體承擔相應的責任。

消費者是食品安全問題的最終承受者，同時也對食品的消費擁有自主選擇權。消費者對食品提供者產品安全質量的認知、對食品消費的選擇，將直接影響食品提供者的社會聲譽和市場價值，也就是說，消費者對食品提供者的食品安全行為具有巨大的監督潛能。

社會中間服務機構包括法律、保險等咨詢機構或服務商，他們可以為食品提供者、食品消費者、政府提供技術支持，如食品安全技術參數的測量、食品安全爭議解決的法律服務等。

綜上，在食品安全監管過程中，政府應起主導作用，但其能力有局限性；消費者是食品的最終受用者，食品安全與否直接關系到消費者個人的生命與健康；食品提供者是食品安全的主要責任人，應當受到政府的監管，并接受消費者的監督。政府應充分調動消費者的積極性，賦予消費者真正參與對食品提供者監管的權力，才能彌補政府能力不足的缺陷。

4 建立食品安全四方合力分類監管機制的具體路徑

4.1 食品監管責任主要由政府承擔

目前中國有多部法律、法規、部門規章對食品安全進行監管，這些法律、法規囊括了所有食品和相關產品。政府的強制執行力是食品安全監管的重要保障。政府和司法機關采取行政處罰措施、刑罰制裁措施等，都是政府以強制力為后盾對食品安全進行監管的體現。

4.2 改進食品許可制度

根據草案的規定，食品的生產經營需要獲得政府許可，由政府頒發許可證。筆者認為，在將食用農產品納入監管范圍后，食用農產品的經營者同樣需要取得政府許可。對此，首先政府應當制定嚴格的許可條件，如申領許可證的食品提供者，其生產經營的食品必須達到食品各項安全指標、具有完善的食品回溯制度、完善的食品風險評估預警制度、完善的食品召回制度等，以高標準要求食品生產經營者。其次，政府對食品提供者是否申領“許可證”不應作強制性要求，只鼓勵申領，但也允許食品提供者無證生產經營。由此，對有許可證的食品提供者（以下簡稱“有證者”）與無許可證的食品提供者（以下簡稱“無證者”）政府可以實施分類管理。

4.3 政府在監管同時，需要努力挖掘、發揮消費者監管的潛力

發揮消費者監管潛力，重在引導消費者正確消費。對“有證者”與“無證者”政府應從信息公開、第三方保險、侵權責任等方面作區別規定，并引導消費者正確消費，確保消費者消費安全。

（1）政府應著力提高食品安全信息的質量。消費者對食品提供者的監管力度依賴于信息公開的程度。在政府指導下進行食品提供者與消費者的信息溝通，對食品提供者與消費者而言是雙贏的。食品提供者將真實、全面的食品信息提供給消費者，有利于消費者對該食品提供者建立信心、建立消費忠誠度，進而提升食品提供者的品牌質量和利潤。具體做法是：① 政府應強制“有證者”公開食品的相關數據。凡是“有證者”必須按照政府的要求公開食品數據，具體包括食品的各項安全指標、食品的來源、食品在各個階段的責任人名單、食品的風險評估、食品的召回等基本數據。這些數據并應擺放在明顯位置，以方便消費者獲取。必要時消費者還可以委托社會鑒定機構對上述數據進行核實。② 政府負責調查核實“有證者”公開的數據，并承諾保證這些數據的真實性和可靠性。如果政府調查核實的數據與“有證者”公開的數據有異，政府應及時提出整改意見，并向外界通報，“有證者”應負責解釋原因并承擔相關責任。如果政府未及時發現數據存在的問題，在出現食品安全事故的情況下，則政府應承擔民事連帶賠償責任。③ 成立信息數據咨詢站點，免費向廣大消費者提供有關食品的質量、價格等咨詢，由國家為此項工作提供財政支持。④ “無證者”可以自愿公開食品的相關數據，但政府不承諾保證數據的真實性，也不承擔因此出現的食品安全事故的賠償責任。

（2）建立食品安全強制責任保險制度。食品安全強制責任保險就是依據《食品安全法》等法規，食品提供者必須以食品安全責任為保險標的投保，保險人必須承保并且對食品安全事件造成消費者的人身損害、財產損失，在責任限額內予以賠償的一種強制性保險制度［6］。保險制度的目的在于可以更好地保護受害人的權益，同時也可以減輕企業的經濟損失，降低經營風險，提高企業的生存能力。政府應當出臺食品安全強制保險，強制“有證者”購買食品安全強制保險。當發生食品安全事故時，該保險應賠償消費者包括死亡傷殘、醫療費用以及財產受損等損失，并實行有責賠償和無責賠償的分項限額賠付制度。該制度不僅有利于食品安全事故的受害人獲得及時有效的經濟保障和醫療救治，而且有助于減輕食品提供者的經濟負擔。但是“無證者”不具有購買此險種的資格。因為食品安全強制保險負有更多的社會管理職能，其目的在于提高食品提供者獲取政府許可資格的積極性，配合政府對食品安全進行自我監管。

（3）建立食品提供者賠償保證金、食品提供者互助基金救濟機制。企業賠償基金制度是指各個有缺陷食品侵權可能的企業從年利潤中扣除適當部分，作為企業賠償基金儲存起來，當企業出現缺陷食品侵權時用于支付賠償款項［7］。參照企業的做法，政府應強制“有證者”給付一定的食品安全保證金，以保證其在出現食品安全事故時用于支付賠償。

食品提供者互助基金制度是指各個具有同樣危險的食品提供者。按照約定預先繳納一定的金額建立互助基金，當其中的某成員因食品損害而需要賠付時，先由互助基金支付賠償金，其后再由該食品提供者逐步將等額的資金返還的制度。互助基金制度是為食品企業設置的一道公共安全網［8］。該制度將食品提供者的食品安全責任集體化，避免個別食品提供者賠付能力不足，更避免單個食品提供者因承擔食品損害賠償責任，而即時付出重大的代價。筆者認為，政府應當強制“有證者”建立該制度，以確保“有證者”的賠付能力和風險承擔能力。“無證者”可以在政府引導下自發建立該制度，以最大限度保證消費者對食品安全的信心。

（4）制定特殊的食品侵權損害賠償法，引導消費者參與到食品安全治理中來。中國現行的法律對食品損害責任沒有專門作出規定，而是統一適用產品責任的有關規定。而有關產品責任的法律制度散見于《民法通則》、《產品責任法》等多部法律中，并沒有針對食品侵權責任制定特別法律。現行的食品侵權損害司法救濟存在缺陷，如原告主體資格認定難，原告訴訟、舉證能力有限等，使得發生食品侵權損害事故后，消費者、受害人不能獲得及時、充分、有效的救濟。

通過簡單的訴訟方式可以獲得高額的民事賠償，會引導消費者參與到食品安全治理中來［9］。但無限制地擴大食品安全責任的追責范圍，將會使食品監管陷入另一種無序狀態。因此應制定特殊的食品侵權損害責任賠償法，引導消費者正確消費。

初步構想為：① 嚴格限定特殊法的適用范圍。特殊的食品侵權損害賠償法的賠償責任主體只適用于“有證者”。② 以方便消費者訴訟為特殊法的立法理念。簡化原告資格的認定過程，規定只要消費者能夠提供相關的消費單據以及因食品造成損害的相關證據，就可以成為訴訟主體。同時，減輕消費者的舉證責任。在舉證責任分配上，實行“有證者”承擔證明自己的食品不存在安全問題的舉證責任倒置規則，在舉證不能時承擔不利的訴訟后果，以實現舉證責任分配的公平［10］。③ 將政府列為責任承擔第三人。政府對自己發出的食品許可證應承擔相應的責任，“有證者”因食品安全問題被追責時，政府也應承擔賠償責任。只有政府也承擔相應責任時，才能促使監管部門積極主動的監管食品安全。④ 政府應當為消費者提供一定的免費法律服務。當消費者與“有證者”發生民事訴訟糾紛時，消費者可以要求政府提供一定的免費法律服務，以方便消費者進行訴訟。必要時，政府還應當為消費者提起集體公益訴訟。⑤ “無證者”不屬于特殊法的適用范圍，對“無證者”的追責仍應適用其他法律。

筆者認為，在建立食品安全四方合力分類管理制度后，政府只需要加強對“有證者”進行嚴格監管，確保“有證者”的食品安全，并正確引導消費者的消費觀念，就可以形成全社會參與食品監管的“一體化、全民化”監管體系。

5 結語

將食用農產品納入草案管理，其目的在于建立有效的食品安全統一監管機制。在不存在立法障礙的前提下，重點是要解決因之帶來的一系列執法困難以實現有效監管。為此，筆者提出了采用食品安全四方合力分類管理制度以配合實現這一目標。該制度以完善現有的監管制度為出發點，盡可能沿用現有制度的規范，提出的新措施盡量參照其他行業的成熟做法，以確保該制度有現實可行性與可操作性。該制度的核心價值在于真正讓民眾參與食品安全監管，建立廣泛的民眾自發監督機制、食品提供者自我監管機制、社會機構風險分攤機制，以分擔政府的監管責任和監管風險，從而實現有效管理。最終形成全社會統一自發的食品安全監管機制，讓有食品安全隱患的食品提供者在社會上無立錐之地。只有當政府、民眾、食品提供者、社會中間服務機構形成統一合力，并對食品安全進行自覺監管時，才能真正實現草案提出的保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全的立法宗旨。

1 廉恩臣.歐盟食品安全法律體系評析［J］.政法論叢，2010（2）：94～100.

2 齊萌.從威權管制到合作治理：我國食品安全監管模式之轉型［J］.河北法學，2013（3）：50～56.

3 陳彥彥.論政府在農產品質量安全監管中的職能定位［J］.中國行政管理，2008（6）：79～81.

4 任燕，安玉發.政府在食品安全監管中的職能轉變與策略選擇— —基于北京市場的案例調研［J］.公共管理學報，2011（1）：16～25.

5 管淞凝.美國、歐盟食品安全監管模式探析及其對我國的借鑒意義［J］.當代社科視野，2009（1）：39～42.

6 唐金成，閉瀟麗.我國食品安全強制責任保險制度研究［J］.區域金融研究，2014（2）：24～30.

7 冉斯文.缺陷食品大規模侵權損害救濟機制探析［J］.法制與經濟，2012（2）：94～95.

8 賈愛玲.環境損害救濟的企業互助基金制度研究［J］.云南社會科學，2011（1）：106～109.

9 王利明.侵權行為法研究（上卷）［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：97.

10 尹紅強.論食品安全法律中的民事責任制度——兼論《食品安全法》（修訂草案送審稿）中的相關規定［J］.食品科學，2014，35（1）：298～302.