單一利益主體下完善公共政策執行的困境與路徑研究——以四川省×縣績效評估標準的實施為例

張小麗，劉長江

（西華師范大學管理學院，四川 南充 637009）

公共政策的實施是由公共政策的制定、執行、反饋、修正和終結等一系列活動構成的。而公共政策的執行是決定公共政策能否得到實施的關鍵環節?？冃гu估是檢驗各級政府工作情況的重要依據，績效評估標準能否得到有效的執行，關系到對政府的考核是否有效，關系到能否檢驗政府的真實情況。為此，要更好地保證縣級政府績效評估標準的實施，必須要發現執行中的困境，從而找到適合的解決路徑。

一、概述

（一）公共政策的概述

對于公共政策的定義，學者的看法各異。陳振明認為，公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。而陳慶云對公共政策的定義是特定政治共同體內，調節人們在公共事務中的利益關系或規定，公共政策的本質是政府對社會實行權威性的利益分配。筆者認為，公共政策是為了實現對公共利益的分配，滿足公眾的需求和解決現實問題的一種價值取向。公共政策在執行過程中各種利益主體都在爭取自己最大利益的實現。

（二）政府績效評估概述

對于政府績效評估，學者們的定義也不盡相同。中國行政管理學會聯合課題組認為，政府績效是在最近的三十年隨著西方國家行政理論創新而確立的一個新的重要概念，也有西方國家稱之為公共生產力、國家生產力、公共組織績效、政府業績和政府作為等。臧乃康教授認為，政府績效不僅單純是政績層面的含義，還包括政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步、發展預期在內。而評估就是估量和評價，是對事物和運動的本質、數量及對相關事物的影響程度的定性與定量的判定。而筆者認為，政府績效評估是根據一定的標準對政府工作產生的經濟效益、社會效益和政治效益進行評定的一種手段。

（三）政府績效評估與公共政策

在公共政策的實施過程中存在著幾種利益主體，包括：政策的制定者、政策的執行者和政策對象。政策制定者在我國主要表現為政府部門，雖然現代政府提倡服務型政府，政府存在的目的是為社會大眾提供服務，然而在具體的政策制定過程中由于存在“經濟人”思想，都會因為期望本部門利益最大化的情況下而出現政策的傾向性。而政策的執行者是在政策制定以后對政策的實施，在政策執行過程中會由于個人對政策的理解和利益的差別出現執行的偏差問題。而政策對象是一個相當復雜的群體，他可能包括政府自身，也可能是社會大眾，也可能是某些社會團體，這也造成各種利益團體對政策執行的態度不一。以上政策制定者、政策執行者與政策對象都能夠對公共政策的執行產生較大影響。從一定程度上來講，政府績效評估也是針對政府能力而實施的一種公共政策，政策的制定者希望通過政府績效評估標準的實施檢驗政府工作的情況，而與其他公共政策不同的是公共政策的政策對象是政府部門。這就會出現一種非常奇怪的現象，即：政策的制定者是政府部門，政策的執行者也是政府部門，政策對象同樣是政府部門，而唯一的區別是政府部門的級別不同。這就造成了利益主體的單一性，這將不可避免地出現一些問題。

二、單一利益主體下公共政策執行中的困境

（一）×縣政府績效評估標準簡介

《×縣2013年度工作目標考核實施細則》明確規定了對×縣各級政府單位績效評估的內容與方法?？己斯ぷ魇窃诳h委、縣政府的領導下，由縣委縣政府目督辦牽頭，會同有關職能部門按照本辦法規定共同實施。而在第2章第7條也提到：保證目標、專項目標的考核由各目標牽頭部門負責組織實施，提出考評建議，考核結果經由縣委領導小組審定后計入綜合目標考核總分，其他目標由縣委縣政府目督辦會同縣級相關職能部門組成縣委縣政府綜合考評小組進行綜合考評。由此可見，×縣政府績效評估實施的執行主體是縣委、縣政府目督辦和相關職能部門。而考核細則第1章第1條指出：為實現縣十二次黨代會提出的“融入大都市、經濟再翻番、領先三圈層”奮斗目標，促進全縣經濟又好又快發展，確?？h委、縣政府決策落實和各項年度工作目標任務的全面完成，結合×縣實際，特制訂本辦法。其中，縱觀整個考核細則并沒有明確說出政策制定者是誰，但從字里行間可以看出，上級政府部門、縣委縣政府目督辦是整個考核實施細則的制定者。而通過整個考核細則來看，不僅是對各級政府部門的考核，而且是對各級政府部門領導干部和工作人員的考核。政策對象不僅包括一般的工作人員而且包括領導干部。因此，我們可以看到在×縣的政府績效考核中，政策的制定者是上級政府部門、縣委縣政府目督辦；政策的執行者是縣委、縣政府目督辦和相關職能部門；而政策對象是縣級各政府部門及其工作人員。這樣就造成了利益主體的單一性，缺乏多元利益主體的博弈。

（二）單一利益主體下縣級政府績效評估標準執行過程中的困境

當一項公共政策由政策制定部門制定出來以后，政策的執行部門會先評估該政策對其所屬部門是否有利，如果不利則加以阻撓。而由政府部門制定標準來考核政府部門，而執行考核的同樣是政府部門，這無疑是不科學的。這種集運動員、裁判員和教練員為一身的角色不利于政策的執行。在政府績效評估實施中的困境具體如下：

首先，政策制定者的單一性，造成了政策指標的偽科學性。政策制定是公共政策實施過程中的首要與核心階段，它是公共政策的利益表達和取向的過程。我國提倡的服務型政府要求政府以人為本，從社會公眾的需求出發。然而在實際的政策的制定過程中，政府沒有去吸納公眾的意見，公眾被排斥在政府的政策制定之外。根據《×縣2013年度目標考核實施細則》來看，上級部門、縣委、縣政府目督辦成為了政策制定的主體?？偟膩碚f，這些部門都屬于被考核部門的上級單位。上級對下級進行考核，而目的是告訴社會大眾政府的工作是有效率的，是我們所建設的服務型政府，那么僅僅依靠上級機關來制定標準是不科學的。如果只有政府部門參與政策的制定而不廣泛吸收群眾的意見，那么沒有其他利益主體參與利益的博弈，政府部門根據自利思想制定出來的績效評估標準必然是傾向于政府部門利益的。由于公共產品的有限性，政府參與利益的爭奪，政府部門更多地侵占了社會公共利益以后，社會大眾所能夠獲得的利益將會減少，這樣不利于服務型政府的建立，不利于政府良好形象的樹立。因此，沒有公眾參與的政府績效評估標準的制定將是不科學的。

其次，政策執行者的單一性，造成了政策執行方向的偏失。在具體執行《×縣2013年度考核實施細則》之時，上級機關、縣委、縣政府目督辦主要通過兩個方面來考察地方政府績效：一是上級政府的定期檢查；二是地方政府呈報給上級政府的書面材料。而完成上級政府的政策指令是考核指標的重要方面。在這樣一種考核方式下，形成了上級評估加自評的模式。從古至今，各級政府官員都喜歡報喜不報憂，對于關系自己前途和命運的自評報告都是夸大成績而縮小不足。而為了應付上級機關的檢查，在考核時間加班加點地突擊完成上級下達的任務或者是自己的分內職責，而在上級沒有考核的時間則是得過且過。而對于政府工作的對象則不被納入政府績效評估的范疇。社會大眾是服務型政府建設中政府服務的對象，對政府工作的好壞具有直接的發言權。而在現實中考慮到讓社會大眾參與評估會損害政府部門的既得利益，政府在社會大眾的監督下必須時時刻刻地努力做好份內的工作，那樣的政府是社會大眾期待的，但卻不是現行政府奮斗的目標。因此，本來為了更好地檢驗政府的工作效率，更好地服務于社會大眾的政府績效評估，因為執行者的單一性而使得政策執行的方向發生了變化。

最后，政策對象的特定性造成了評估流于一種形式。筆者對縣級政府績效評估是這樣定義的：縣級地方政府通過聯合社會大眾和其他團體運用科學的手段對其在一段時間內工作的效率、效益和回應性等的綜合評定，即是對縣級政府的工作情況進行一種評估，評估的對像是縣級政府部門及其工作人員。上面已經提到，制定評估標準的是政府部門，執行評估的也是政府部門，而現在評估對象也是政府部門。這樣一種情況下，自己既是運動員也是裁判員，形成了政府部門自己內部的評估，這不符合縣級政府績效評估的初衷。檢驗政府部門的工作效率本身來說是一件好事，是政府部門改進工作狀況的重要依據。但是由于其評估制定主體和評估執行主體的單一性造成了評估將流于一種形式，不能夠起到應有的作用。

三、完善單一主體下公共政策執行的路徑

單一的政策制定主體造成了評估指標的偽科學，單一的政策執行主體造成了評估方向的偏失，而特定的評估主體造成了評估活動流于形式。為了擺脫單一主體下公共政策執行的困境，完善公共政策的執行，可以從以下方面著手：

首先，通過立法，加大制定政策主體的范圍。政策制定主體決定了政策的價值取向，因此多方利益主體參與博弈而制定的政策將更能符合社會的需要，能夠得到大眾的認同。而在政府部門面前，社會組織或團體以及社會大眾處于一種相對弱勢的地位，在那些“官”面前大家有意見不敢說，不敢提。因此，通過立法來維護這些弱勢群體的地位將能夠改善“懼官”心理，從而能夠制定出更符合民意的公共政策。第一，要通過立法的方式賦予公眾和各組織團體參與公共政策制定的權力。公眾和社會各組織團體的參與才能制定出更加科學的公共政策。第二，通過立法保障社會大眾和各社會組織團體的知情權。知道政府在制定什么政策，制定這些政策有何目的。這樣社會大眾和組織團體可以選擇是否參與政策的制定。第三，通過立法保證公眾和社會組織參與政策制定所提出的意見得到合理的答復。不管公眾的意見提得是否恰當，有關部門都必須給予回復，好的予以采納，不采納的也要說明理由。第四，通過立法保障參與公共政策制定的主體受到傷害有救濟的渠道。社會大眾和各組織團體有時不愿意參加公共政策的制定主要有兩個方面的原因：其一是怕意見不被接受，參與屬于形式；其二就是怕在參與過程中得罪人受到傷害。而立法的目的就是要消除大家的消極心理，讓大家自愿自覺地參與到公共政策的制定中來。

其次，借用社會大眾和組織團體的力量，使公共政策的執行在正確的方向上運轉。當制定出符合社會大眾的需求，滿足各方利益需求的政策后，在政策的執行上也要講究科學的方法。單一的政策執行者造成了方向偏失，必須改變單一的政策執行者，廣泛借用社會大眾和各組織團體的力量。在如績效評估類型的活動中，在政策的執行過程中，社會大眾可以充當兩方面的角色，其一是提出意見的參與者，在政策執行之時提出自己的看法和意見；其二是政策執行的監督者，監督政策的執行是否在既定的方向上運轉。而社會組織和團體在政策執行過程中也表現為兩種職能：其一為參謀的作用，為公共政策在執行過程中遇到的問題出謀劃策；其二為當政策執行偏離軌道時作為一個有實力的利益集團與政府談判，社會公眾在政府面前是弱勢的，而有實力的利益集團在此時就能夠更好地阻止政策執行方向的偏失。因此，更多地借用社會大眾的社會組織的力量將保證公共政策的執行在正確的方向上運轉。

最后，在明確政策對象的情況下，提高政策參與者的素質，使政策的執行更完善。雖然在上面我們已經提到要保障社會大眾和組織團體的參與權等權利，但是僅僅有這些權利是不夠的，參與者的素質達不到要求同樣不能起到參與的效果。因此，必須提高政策參與者的素質。第一，提高政策參與者的參與意識，社會大眾與組織團體必須要有參與的意識才會去參與政策的制定與執行，而現今社會大眾的參與意識不是很強烈，為此提高政策參與者的參與意識是提高參與者素質的首要條件；第二是開設政府知識培訓班，提高政策參與者的素質，我們可以模仿美國的“杜姆鄰里學院”的做法，為參與政府政策制定與執行的參與者提供培訓的機會，使參與者在政策的參與活動中才能有的放矢，提出有建設性的意見；第三是發放知識手冊，在宣傳政府知識的同時也讓普通公眾有機會了解政府的運作和政府的職責，以便使政策的執行更為順利，不受到更多的刁難；第四是增強政府工作人員的素質，使政府工作人員一方面不人為地為公眾的參與設置障礙；另一方面在參與公共政策的執行時不偏失。

四、結語

單一的利益主體在公共政策的執行中會出現很多問題，如政策指標的不科學、政策方向的偏失等等。要改變這種困境必須改單一的利益主體為多元的利益主體，在充分博弈的情況下制定出來的政策更利于實施，同時立法的保證與參與者素質的提高都是實現政策執行良性運轉的前提條件。多元利益主體才是擺脫政策執行困境的根本出路。

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