灌溉現代化評估框架

高占義

(中國水利水電科學研究院，北京 100038)

灌溉現代化評估框架

高占義

(中國水利水電科學研究院，北京 100038)

在2009年發生世界糧食危機后，亞太地區的國家已經恢復了對灌溉行業的巨大投資。為了給該區域的國家提供灌溉現代化在發展理念和戰略規劃等方面的幫助，重新考慮灌溉管理機構的能力、財務承受能力與糧食安全、消除貧困、環境保護、公平和效率之間的平衡關系。世行、亞行和糧農組織開發了一套灌溉現代化評估系統，并在亞太地區開展了灌溉現代化國家評估工作，參與評估的國家包括中國、印度尼西亞、越南、馬來西亞和泰國五個國家。

我國的農業正在由傳統的小農經濟向現代化的商業化發展模式轉變，灌溉作為重要的農業生產條件，需要通過提高灌溉服務質量來保障現代農業的發展。農業的現代化程度越高對灌溉保證程度和服務水平的要求也越高。我國正在開展灌溉現代化建設，逐步提高對用水戶的服務水平。本文介紹了由世界銀行、亞洲開發銀行和聯合國糧農組織開展的灌溉現代化國家評估框架，供有關政策制定者及研究和規劃人員學習借鑒。

灌溉現代化；灌溉服務；評估框架

1 背景及目的

亞洲及太平洋地區正在經歷快速的經濟轉型，特別是農業方面。隨著收入的增長，人們對農業產品的需求也在持續增加。但是，農業生產資源正在減少，其中非農就業機會的增加吸引大批農民外出打工，造成了在農忙時農耕勞動力短缺。此外，城市、工業和商業發展都需要更多的水資源，農業灌溉用水存在被擠占的現象，農業用地也正在被城市化發展擠占。在可預見的未來，如果現在的農業人口繼續加入到其他經濟活動中，以糧食生產為基礎的小規模農業將需要深度轉變為商業農業模式。

對于灌溉農業來說，由于以上這些因素的快速變化，需要進行現代化改造，這也包括政府對水資源和灌溉行業管理職責上的轉變，即向用水戶提供更好的服務。政府仍將保留對國家水資源管理的職責，如分配、計量和統計水資源量，確定行業用水優先次序，控制過度開采水資源和監管污染問題。由于對水資源的競爭性開發，政府監管職責的重要性將大幅度增加。

在灌溉現代化建設中，需要為大中型灌區的運行管理確定內容明確的服務內容，灌區運行管理機構與用水者(可能是單個的農民，也可能是農民組織)及其他用水戶之間要達成具有共識的服務內容。水的供應和需求是變化的，如“可靠的”和“充足的” 等詞語必須在一定的背景下進行解釋。供水機構不能提供比水庫和河流中還多的水，但他們能明確在某一特定的情況下可為每個用戶提供的水量，這樣用戶能很明確地知道他們可獲得的最少水量。基于此點，用戶可以規劃最有成效的耕作組合，選擇相應的品種和投入水平。

在不同的國家，灌溉現代化的概念也是不同的。通常的情況下，基礎設施和管理方法的老化及陳舊造成了供水服務內容的不明確和農業用水效率的低下。一般情況下，由于灌溉成本回收不到位和預算不足，灌區運行和維護資金不足；利益相關者的參與受到不明確的水權和土地所有權等條件的限制；灌溉管理服務機構的人力資源和機構能力隨著其他公共行業就業吸引力的下降而降低，應對這些挑戰需要更先進的灌區運行管理設備和技術。

實現灌溉現代化可以保證可持續發展、減少貧窮、保護環境和保障國家糧食安全。政府在進行灌區灌溉現代化規劃和決策時需要權衡和解決一系列的問題，這些問題可能包括：中央和地方政府與流域機構之間管理目標的矛盾；優先經濟領域生產用水與公平供水的矛盾；基本糧食生產和高附加值行業的用水矛盾；對耕作規模小的農戶和規模化耕作農戶的政策區別；如何處理水、能源和糧食之間的關聯關系等。在多數情況下，對這些問題做出選擇在本質沒有“對”與“錯”的選項，但是技術專家提供的信息、時機和資料分析的質量可對政策的選擇產生積極影響，從而改進政策的制定。

在新的形勢和條件下實施灌溉現代化需要研究回答如下問題：

①在政策上，如何將把農業作為傳統行業進行“保護”的看法轉變為推動其向新型的、不同商業模式的現代農業轉換，為相關的灌溉、信用、營銷、投入供應機構和推廣機構的改革提供一個空間。

②在機制上，正確核算用水現狀及相關的環境影響和保障未來重點需要(家庭的和商業的)將揭示供給與需求之間的巨大差距：如何能最好地處理農業用水與其他用戶用水之間的關系。

③在機構上，如何改革用水戶組織和管理機構，以適應更新的服務需求。

④這技術上，對現有的基礎設施需要進行哪些改進，以適應新的管理安排，為多種用途供水提供服務，特別是那些產量高的商業化生產農戶。

⑤與上述基本問題平行的是，在通信、遙感和其他新技術中有哪些技術的開發和應用可以顯著改變未來的灌溉農業。

⑥在投資戰略上的長期改革如何適應灌溉現代化的復雜性，以滿足投資需求。

2 國家評估的目標

開展灌溉現代化國家評估的總體目標是：在經濟轉換和農業轉型的背景下，確定灌溉現代化方面的實踐、經驗教訓和新的有遠見的方案。

具體目標有：第一，分析各國現有灌溉系統的優勢和劣勢；第二，探討開展灌溉現代化管理的動機；第三，確定在由小農耕種向商業化種植轉化過程中對改善灌溉服務的要求；第四，總結灌溉現代化的方式、實踐和經驗教訓；第五，探求灌溉現代化新的有遠見的方案。

3 國家評估的框架

(1)國家評估框架主要由三個方面組成：第一，以英文字母A、B、C、D、E和F代表的單詞表述的最基本的管理活動；第二，基本管理職能的實施層面(國家、流域、灌溉系統、子系統和農場)；第三，各種層面之間的界面。

如下，A、B、C、D、E和F框架提供了一個表述灌溉水資源綜合管理所需要的組成要素——信息、優先事項、規則、機構和基礎設施[1]。

A.核算(ACCOUNTING )——了解管理單位(國家、流域、城市、灌溉系統、用水戶或協會)可用多少水量和怎樣使用的過程。合理的規劃應當從全面地估計可用的資源、現在的使用方式(開采、輸水、消耗和匯流)與建議如何影響這些水量分配的政策干預開始。核算還為審計提供基礎。作為績效審查程序的一部分，開展核算需要及時與非專業人員、普通市民和政策制定者進行溝通。了解這些相互作用和限制的因素以及它們暗含的平衡將推動所有利益相關方(也可稱為需要“變革的聯盟”)開始認真的討論，指引和指導確定開展灌溉現代化的程序。

B.協商(BARGAINING)——是確定競爭性用水戶之間水量分配的優先次序的政策制定過程，包括系統各個層級的生態用水(流域、灌區系統和子系統)。這個程序需要讓所有利益相關方都參加協商討論，確定供水優先次序與供水量分配及提供的服務和相關費用等。

C.文件編纂(CODIFICATION)——將協商程序的成果編纂，形成規則、規定和規程。B步驟可以建立每個界面服務的一些定量關系，具體的規則和決策變量將涉及更多的細節。

D.委托(DELEGATION)——實施與提供服務相關的規則和規程及資產管理的機制體制上的安排。資產管理包括投資、成本分攤和相關管理權限。最終的財務安排、融資機制和可利用的資金是協商過程(B步驟)的重要結果。

E.工程(ENGINEERING)——基礎設施：提供和監測商定的服務水平所必須的儲存、輸水、流量控制、地下水/地表水聯合使用和灌溉技術應用。更廣泛地講，這可能還包括通過道路、航運或其他運輸工具和能源的供給等方面。選擇實施何種工程需要綜合考慮服務水平、相關的成本和成本回收及達成的責任等方面，確定最優組合的決策。

F.反饋(FEEDBACK)——由參與上述A、B、C、D和E過程互動交流中的各方進行的監測和糾正的行動過程，包括監測投資和效果，以應對產生的新情況，如修建新的存儲設施所帶來的可供水量變化，或者氣候變化等外界因素帶來的影響等。

(2)框架的層次：水資源是分級管理的，分為流域、管理單位、行業和使用者(如城鎮、工業或灌溉系統)。在灌溉系統中，政府可能只管理骨干系統，用水者協會管理小的配水系統，每個農民管理他們自己利用的設施。

在這種分級的方式中，各個層次界面確定了由上級層面向下一個層面提供的服務，這樣在全國范圍內城市用水可以優先于農業用水，可以在給其他用戶供水之前預存保證家庭用水的最少水量。如在一個灌溉項目中，果園灌溉供水可以優先于大田作物等等。

4 框架的使用

本框架將利用服務標準來描述現在各個層面——流域、灌溉系統、用水協會和農民——目前和期望的未來狀況。服務標準描述了各個連接界面的管理者和用戶之間的事務情況。在每個連接層面上，A、B、C、D、E和F定義了在低一級層面的界面上的服務水平。不同級別的界面服務標準可能不同，每個層面的安排也會不同：政府可能制定國家的整體政策，影響每個層面的水資源管理；政府機構可能管理主要的存儲設施；私營承包商可能運行和維護主要的渠道；用水協會管理運行配水渠道。

設計一個灌溉現代化項目涉及每個層面上從下至上和從上至下反復循環的過程。投資成本將隨著服務水平的提高而增加。要經過服務提供者與投資者和用戶、服務成本的付費者之間的反復談判過程，來尋求一個最佳方案。當合作各方感覺需要修改現有的安排時，將不斷重復這個過程。結果將是協商一致后確定的成本水平和相應的服務水平，這樣的結果是反映機制體制、技術、財務和文化的最佳方案。幾乎任何收費都暗含著某些或全部的A、B、C、D、 E和F要素。

5 評估步驟

5.1 評估現狀

利用A、B、C、D、E和F框架評估流域、灌溉系統和用水戶層面的每個組成部分的現狀。現在哪些方面運行良好，哪些方面運行不好——例如，當我們研究商定向某個灌溉工程配水的優先事項和規則(B和C)時，這是否符合某個特定的可用水量(A)的實際情況，或是否能“隨時”實施應對事件的干預措施？用水協會層面的應用A、B、C、D、E和F是否能夠向單個農民提供特定的服務？這是否能公平分配水量？ 對應用A、B、C、D、E和F的一致性最簡單的測試方法是在現場考察了解農民所獲得的服務是否符合當時確定服務的內容。

5.2 評估期望的遠期情況

為了定義期望的現代化概念，可以應用A、B、C、D、E和F框架規劃一個愿景，來應對關鍵問題和不同的政策困境。長期(10～20年)來看，特別是大型灌溉系統，政府如何理解農業的特性和農場種植規模大小？為了應對未來糧食安全的需求，預期的大型灌溉系統的種植方式是怎樣的？需要什么水平的灌溉服務和相關的農業支持服務？這需要怎樣的管理機構和基礎設施？

預期的未來設想——假設與當今的灌溉有很大的不同——可能需要向少數供水服務經營者提供更好的服務。供水服務經營者和農民之間的界面可能將更正規，具備計量構筑物、記錄裝置與體積和流量的日常記錄。這些新的設想對如下方面意味著什么：

①機構——管理、責任制、監管、審計、政府、用戶和私營部門的角色；人力資源——數量、質量和能力，還是對外承包。

②提供服務——決策過程、為灌溉和其他用戶以及提供灌溉服務的水平和成本、管理信息系統及決策支持系統。

③資產管理——基礎設施、流量控制、運行和維護安排與成本回收。

④投資和管理(運行和維護)的融資安排。誰(用水協會、農民、政府或私營部門)投資什么，投資多少？

⑤適應性和綠色增長的補充研究與政策行動。

5.3 評估實現期望的遠期目標的行動

(1)在每個層面需要做些什么(如有)來改善每個界面服務的定義，特別是對農民。規則(C)是否有缺失，或存在但沒執行(D)。基礎設施是否符合其用途(E)。財務和人員水平是否能充分保障提供持久的服務(D)。這個分析無疑將提出很多問題，應該為短期(0～5年)規劃提供基礎來改善灌溉農業的績效(F)。

(2)對灌溉管理系統和設施的哪些投資會對愿景的達成貢獻最大？如果建設的良好灌溉設施能得到正確的維護，可以運行幾十年。那么，這一輪的灌溉現代化將更注重這些工程和改進機構的投資，對該行業的長期愿景做出最大貢獻。另一方面，信息基礎的改進、更加明確的服務、改善的機構能力和水資源在更大規模的一般管理必定將增強政府能力，以面對當今的主要問題，如過度開采、污染和氣候變化的影響。

在我國四個現代化建設的進程當中，農業現代化[2]是最落后的，我國的農業正在由傳統農業向現代農業轉變。這個階段需要以土地規模化經營、農業機械化和灌溉現代化等來支撐農業現代化的發展，灌溉現代化是農業現代化的重要組成部分。

另一方面，目前我國面臨著水資源短缺和糧食需求增加的雙重問題，農業灌溉用水占社會總用水量的62%左右，在灌溉用水總量不增加的前提下實現保障糧食安全和農村經濟發展需要大力提高灌溉用水的效率和效益。我國還面臨著氣候變化帶來的極端干旱和洪澇災害增加、城鎮化發展帶來的農村勞動力減少、灌排設施老化和不配套，以及管理手段落后造成的適應性和靈活性不足等問題。實現灌溉現代化也是應對以上問題和挑戰的必然選擇與重要舉措。

實現灌溉現代化是對已有的灌溉工程及管理技術和體制進行改造升級與完善的過程，也是一個系統工程。由于我國的灌溉工程面廣、量大、類型多，各灌區所處的地理位置和氣候等自然條件及社會經濟發展條件千差萬別，難以用一個模式進行現代化改造。但在對灌區進行現代化改造工作時，應當遵循一些具有共性的技術程序。對灌區進行現代化改造設計之前，需要對灌區的硬件、灌區運行和管理等方面的實際情況與存在的問題進行客觀評價，為灌區現代化更新改造規劃設計提供科學依據，有針對性地采取技術和管理措施進行灌區現代化改造。世界銀行等國際組織制定的灌溉現代化評估框架可供我們參考借鑒。

[1] The World Bank.EAPIMM REGIONAL SYNTHESIS REPORT[R].Washington D.C.:the World Bank，2013.

[2] 中共中央國務院.關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見[Z].北京：中共中央國務院，2015.

Irrigation modernization assessing framework

GAO Zhanyi

(ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,China)

t：After the last world food crisis around 2009，the countries in Asian and Pacific region have resumed the investment in irrigation and drainage sector.To provide the technical assistance for the countries in the region for assessing modernization of irrigation system，and examining prospects for the evolution of more service-oriented irrigation in the future，the World Bank，FAO and ADB has adopted and developed a framework for assessing essential institutional and engineering elements of irrigation and drainage service provision at all levels of operational management.Five countries，including China，Indonesia，Malaysia，Thailand and Vietnam，participated in the assessment.

China is now in the transform process from smallholder farms to commercial agriculture production system.Irrigation and drainage is essential for development of modern agriculture in China，so the country has worked out and implemented the modernization of irrigation and drainage schemes.To help the policy decision makers and planners related to irrigation scheme modernization the paper introduce the Irrigation and Drainage Service Assessing Framework adopted by the World Bank，FAO and ADB in the recent assessment of the above five countries.

irrigation modernization;irrigation service;assessment framework

水利部公益性行業科研專項(201301013，201401007)

高占義(1962-)，男，教授級高工。主要從事灌溉用水管理及節水灌溉技術研究及推廣應用。E-mail：gaozhy@iwhr.com

S274

A

2096-0506(2015)01-0001-04