山東省小型水庫(kù)管理體制改革實(shí)踐與探索

苗 苗，盛 雷

（山東省水利工程管理局，山東 濟(jì)南 250014）

山東省共有小型水庫(kù)6 180座，這些水庫(kù)大多建于上世紀(jì)50～70年代，因病險(xiǎn)突出、管理薄弱，歷來是全省防汛保安的重大隱患，也是防汛保安工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)。為此，自2008年以來，中央、省、市、縣各級(jí)政府投入巨額資金，先后對(duì)病險(xiǎn)程度比較嚴(yán)重的小型水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，水庫(kù)安全狀況得到明顯改觀。但是，小型水庫(kù)安全形勢(shì)仍不容樂觀：一方面，工程自身防洪能力較低。全省尚有數(shù)百座小型水庫(kù)未進(jìn)行加固，亟需盡快消除安全隱患；全省2008—2010年實(shí)施加固的 4 000 余座小（1）、小（2）型水庫(kù)，平均投資僅為國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的1/2和1/5，多數(shù)工程僅進(jìn)行了應(yīng)急除險(xiǎn)，重大安全隱患并未得到根除；根據(jù)水庫(kù)加固規(guī)律，建后蓄水運(yùn)用前5年是高度危險(xiǎn)期，山東省加固過的小型水庫(kù)多數(shù)處于這一危險(xiǎn)期。另一方面，工程管理嚴(yán)重缺失。全省95%的小型水庫(kù)隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理，水庫(kù)基本處于無人管、無錢修的狀態(tài)，部分加固過的水庫(kù)又出現(xiàn)病險(xiǎn)狀況，長(zhǎng)此以往，必將陷入“出險(xiǎn)——加固——再出險(xiǎn)”的惡性循環(huán)，不僅造成資金的極大浪費(fèi)，而且長(zhǎng)期對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

確保小型水庫(kù)安全運(yùn)行，是各級(jí)政府共同的責(zé)任。要從根本上解決安全問題，除對(duì)存在工程隱患的水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固外，更重要的是要建立起適應(yīng)省情、水情和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的小型水庫(kù)管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制。

1 改革的思路與措施

2014-04，在對(duì)全省小型水庫(kù)數(shù)量過百的21個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，山東省水利廳、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了“山東省小型水庫(kù)管理體制改革實(shí)施指導(dǎo)方案”，按照“試點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、以點(diǎn)帶面、面上推動(dòng)”的原則，先期在12個(gè)山丘區(qū)縣進(jìn)行試點(diǎn)，正式啟動(dòng)了山東省小型水庫(kù)管理體制改革工作。改革的總體思路為：按照“齊抓共管、多級(jí)參與、多措并舉、確保安全”的總體原則，用3～5年時(shí)間，建立管護(hù)主體明晰、管理責(zé)任明確的工程管理體制；建立管理制度健全、工程養(yǎng)護(hù)規(guī)范的工程運(yùn)行機(jī)制；建立經(jīng)費(fèi)分級(jí)投入、監(jiān)督考核到位的工程管護(hù)保障機(jī)制；形成社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化的工程管護(hù)模式。

改革的措施：一是建立管護(hù)主體明晰、管理責(zé)任明確的工程管理體制。全省實(shí)行小型水庫(kù)安全管理責(zé)任制，明確安全管理的政府、主管部門、管理單位三級(jí)責(zé)任人及相應(yīng)職責(zé)；對(duì)產(chǎn)權(quán)主體不同的小型水庫(kù)分別明確管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任，其中占總數(shù)90%以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬小型水庫(kù)管護(hù)主體上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利站（所）。二是建立健全小型水庫(kù)管護(hù)體系。專職管護(hù)人員日常管護(hù)。按照原則上小（1）型水庫(kù)不少于2人、小（2）型水庫(kù)不少于1人的標(biāo)準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）選聘專職管理人員，并簽訂管護(hù)責(zé)任書，開展巡查、報(bào)汛、庫(kù)區(qū)管理等日常管護(hù)工作。社會(huì)化專業(yè)維修養(yǎng)護(hù)。縣級(jí)水行政主管部門擇優(yōu)選取有相關(guān)水利資質(zhì)、技術(shù)力量強(qiáng)的企業(yè)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)小型水庫(kù)開展機(jī)電設(shè)備檢修、壩體清表整理、溢洪道擴(kuò)挖等維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，確保工程的完整性和安全性。三是建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。按照“責(zé)任共擔(dān)、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，省級(jí)財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)、定額補(bǔ)助，市和縣按照不低于省級(jí)比例落實(shí)小水庫(kù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。四是建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查考核體系。縣級(jí)水利和財(cái)政部門全程監(jiān)督資金使用，按年度提請(qǐng)撥付，結(jié)余資金滾存使用。全省制定統(tǒng)一的安全管理考核標(biāo)準(zhǔn)，分級(jí)考核，考核結(jié)果與獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付掛鉤，確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位。

2 小型水庫(kù)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

2.1 堅(jiān)持管理權(quán)和所有者權(quán)益適度分離

小型水庫(kù)所有者多為村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），為增加農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)收入，很多水庫(kù)通過承包、租賃、股份合作和委托等方式開展多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果在改革中對(duì)小型水庫(kù)所有者重新確權(quán)、組建集體資產(chǎn)管理組織并從水庫(kù)經(jīng)營(yíng)收益中籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)，就會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)變更和利益再分配等敏感復(fù)雜的問題，在短期內(nèi)難以解決，影響改革總體進(jìn)程。因此，此次改革不改變產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，不調(diào)整現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系，不觸及產(chǎn)權(quán)主體對(duì)工程使用、收益的所有者權(quán)益，將管護(hù)主體的管理權(quán)與所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離，突出小型水庫(kù)作為水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性，從維護(hù)公共安全的角度對(duì)工程進(jìn)行管理維護(hù)，履行安全監(jiān)管職責(zé)，在確保水庫(kù)安全運(yùn)行的前提下發(fā)揮綜合效益。

2.2 確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型管護(hù)機(jī)制中的主導(dǎo)地位

現(xiàn)有多數(shù)小型水庫(kù)是由集體籌資、政府適當(dāng)補(bǔ)助、農(nóng)民投勞興建的，難于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，一般簡(jiǎn)單化地判定其產(chǎn)權(quán)屬于集體。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，集體產(chǎn)權(quán)本身就是一種模糊的產(chǎn)權(quán)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，更加不利于小型水庫(kù)真正的所有者承擔(dān)管護(hù)主體職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站（所）作為基層水利單位，是水行政主管部門服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作的延伸，此次改革明確了其作為管護(hù)主體的地位，在建立新型管護(hù)機(jī)制各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)真正發(fā)揮其主導(dǎo)作用：在人員管理方面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)提名的專職管護(hù)人員進(jìn)行考察，對(duì)管護(hù)人員履職情況進(jìn)行考核打分，考核結(jié)果與個(gè)人工資報(bào)酬掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促進(jìn)管護(hù)水平的提升；在項(xiàng)目實(shí)施方面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)工程實(shí)際狀況編制提報(bào)年度維修養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，經(jīng)縣水利、財(cái)政部門聯(lián)合審批后，與有資質(zhì)的水利施工企業(yè)簽訂具有法律效力的合同或委托書，并負(fù)責(zé)施工監(jiān)管組織竣工驗(yàn)收，提請(qǐng)資金撥付，在各環(huán)節(jié)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主觀能動(dòng)性。

2.3 處理好專職管護(hù)人員聘用問題

按照《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)規(guī)定，與專職管護(hù)人員建立長(zhǎng)期聘用關(guān)系必須簽訂勞動(dòng)合同，依法參保，同工同酬，增加了管理成本和難度。經(jīng)基層不斷探索與實(shí)踐，目前比較可行的方法是：由水庫(kù)所在村集體與管護(hù)人員簽訂水庫(kù)管理服務(wù)協(xié)議，負(fù)責(zé)對(duì)管護(hù)人員提供勞務(wù)的行為進(jìn)行管理；鎮(zhèn)（街道）水利站規(guī)定管護(hù)人員具體管護(hù)職責(zé)，對(duì)專職管護(hù)人員履職情況進(jìn)行監(jiān)管，支付管護(hù)補(bǔ)助費(fèi)。這樣既增強(qiáng)了村集體參與改革的積極性，又避免了政府部門直接與管護(hù)人員簽訂合同增加管護(hù)成本等問題。對(duì)此類問題的解決和處理，在深化改革中仍可不斷探索與完善。

3 結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過1年的試點(diǎn)工作，12個(gè)試點(diǎn)縣共聘用小型水庫(kù)管理員1 800名，落實(shí)2014年度小型水庫(kù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)3 104萬元，水庫(kù)工程及時(shí)得到了維修和管護(hù)，基本解決了小型水庫(kù)長(zhǎng)期“無人管”的難題，實(shí)現(xiàn)了管護(hù)經(jīng)費(fèi)“從無到有”的本質(zhì)突破。特別是在抵御“麥德姆”臺(tái)風(fēng)等極端天氣、應(yīng)對(duì)2014年特大旱情時(shí)，小型水庫(kù)在防汛抗旱保收增效方面發(fā)揮了巨大作用。對(duì)小型水庫(kù)發(fā)生的變化和發(fā)揮的效益，基層政府和當(dāng)?shù)厝罕娋o予了高度評(píng)價(jià)和認(rèn)可。當(dāng)前，解決山東省小型水庫(kù)安全問題，應(yīng)工程措施和非工程措施同步實(shí)施，在按照“十三五規(guī)劃”完成除險(xiǎn)加固任務(wù)的同時(shí)，繼續(xù)大力推動(dòng)小型水庫(kù)管理體制改革工作，花小錢辦大事。總結(jié)歸納好的工作措施和方式方法，推廣交流好經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大省級(jí)改革試點(diǎn)縣數(shù)量，進(jìn)一步完善小型水庫(kù)管理的體制和機(jī)制，確保小型水庫(kù)安全運(yùn)行與效益發(fā)揮。