推進我國公共部門績效管理的路徑探析

王竹溪

（北京臨近空間飛行器系統工程研究所 北京）

自20世紀70年代以來，各國以政府為主要代表的公共部門績效不彰甚至每況愈下，因而受到人們日益尖銳的抨擊。隨著人類社會進入全球化、信息化和知識經濟時代，公民對公共部門的需求呈現多元化。公共部門必須一方面轉變管理理念，縮減規模，精簡和優化職能，削減行政成本；另一方面要以最低的成本提供更優質的公共產品和公共服務。因此，如何優化公共部門績效管理成為亟待解決的重大問題。

一、公共部門績效管理的內涵研究概述

1.公共部門績效管理的興起背景

績效管理的概念來源于私營部門的管理。從20世紀二三十年代起，績效管理被運用于企業的人力資源管理，20世紀70年代以后形成體系。績效管理在企業管理中的成功實踐，讓政府看到在自身改革中有必要借鑒此法。20世紀80年代，西方國家為解決普遍遇到的經濟停滯、財政危機與公眾對政府滿意度下降等難題，興起了“重塑政府——建立企業化政府”的行政改革運動。正是這場聲勢浩蕩的改革運動，將績效管理引入公共部門。由此，公共部門從過去單純追求行政效率和管理秩序，轉向側重服務質量、成本效用、顧客至上，嘗試少投多得的效果，提高管理效率和效益。

2.公共部門績效管理的內涵

績效一詞在英文中涵義比較寬泛，可解釋為執行、履行、表現、完成、成績和成就等。在工商企業中，其涵義是指工商企業管理活動的結果和成效。在政府管理中，其含義是指政府管理經濟與社會生活活動的結果、效益或效能。政府績效不僅要求數量指標，而且更重視質量品位，公民滿意度是評價服務質量的重要指標。從發展趨向看，績效愈來愈成為一個包括經濟、效率、效能、質量、公平、責任與回應等在內的綜合性的要素結構。績效與管理不分家，這已成共識，但對于績效管理的內涵卻不盡相同。

美國國家績效衡量小組認為：“績效管理是利用績效信息協助設定統一的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并報告成功符合目標的過程”。理查德﹒威廉姆斯概括不同學者的觀點，認為績效管理是管理組織和雇員的績效，實現對二者的管理相結合的一種方法。胡雷等人強調，績效管理是旨在從生產力、質量、時效性、回應性、有效性方面完善公共組織和公共項目的綜合系統。克內和伯曼等人認為：結果導向型的公共項目管理即績效管理。夏夫里茨和盧塞爾的看法是，績效管理的特點在于它強調系統的整合，包括全方位控制、監測、評估組織所有方面績效。從而使組織系統整合組織資源完成既定目標。胡稅根認為：公共部門績效管理就是公共部門主動吸納企業績效管理的經驗以滿足全球化發展和政府財政壓力的增加，形成以市場導向型、顧客導向型的機制，提高公共服務質量等新思路和新方法。中國行政學會聯合課題組在其“關于政府機關工作效率標準的研究報告”中表述，為了對政府機關的業績、成就和實際工作做出正確的評價，運用科學的方法、標準和程序對政府績效進行優化的做法，即績效管理。劉旭濤強調：一方面績效管理整合了新公共管理和政府再造運動中的多種思想和理念，并構建出自身的制度基礎和先決條件。另一方面績效管理框架必須從戰略規劃角度，將各種管理資源系統有效整合，形成多重價值和多維角度的綜合性績效評估體系。這揭示出績效管理不是一個單一工具，而是一種觀念和系統。

綜合上述國內外學者的觀點，筆者認為公共部門績效管理就是對公共部門提供的公共產品和服務的質和量的評價過程，它是一個綜合性范疇，是一個完整的系統，也是一個動態的過程。

二、推進我國公共部門績效管理的對策

改革開放以來，我國公共部門的改革不斷深化，從機構到職能，從管理理念到管理方式都發生了很大的變化，公共部門績效越來越受到重視。目前，已在績效評估和改進的方法方面進行了的積極探索，如目標責任制、問責制，珠海、洛陽等城市發起了“萬民評議政府”活動，還有借鑒國外機構中常用的關鍵績效指標法（KPI）和平衡計分卡技術。雖然績效管理的內容逐漸系統，范圍也在日益擴大，但在實踐中因受到諸多因素的影響，還未達到令人滿意的效果。

1.建立旨在研究公共部門績效評估的民間組織

蘭州大學中國地方政府績效評價中心成立于2004年，是我國首家政府績效評價的專業研究機構，集政府績效評價、學術研究、人才培養和咨詢服務等多功能于一身，是中立和非贏利的學術研究機構。但這里所指的并不是“第三方”專業評估機構，而是類似于德國透明國際的NGO。即在特定法律系統下，不被視為政府部門的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。不是政府，不靠權力驅動；也不是經濟體，尤其不靠經濟利益驅動。它的原動力是志愿精神，是公民社會興起的一個重要標志。筆者認為在國內成立這樣一個組織，可以通過以下途徑加強對公共部門績效評估的外部監督。①建立自己的網站，發布公共部門績效評估的方法、過程和結果；②每年發布一期“績效排行榜”；③出版大量有關公共部門績效管理的出版物。

2.深化公民參與機制

目前，我國在公共部門績效管理領域的公民參與機制并不完善，還有許多問題函待解決。具體體現在以下方面：

（1）從理論上看，公共選擇理論認為，在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人，沒有理由認為同一個人在兩個不同的市場上會根據兩種完全不同的行為動機進行活動，即在經濟市場上追求自身利益最大化，而在政治市場上則是利他主義的，他們都是出于私利而采取行動的個人。

（2）從實踐中看，一方面設計績效評估指標的人員會設定對自身或對20%的人有利的績效指標考核體系；而另一方面，公共部門為了實現低成本或者效益最大化的目標，一旦對不合理的因素進行消減時，員工就不可避免地會有抵制或消極對待績效管理的動機和行為。

（ 3）就是“ 暈輪效應”、“ 近因效應”、“ 偏見效應”，以及體制、觀念等障礙，而導致的評估結果顯失公平性與正確性方面的問題。

（4）政府因素的多元性問題，即施政者與被施政者、監督與被監督者、不同利益集團等，這些人為因素都會導致“公平問題”的出現。所以說，深化公民參與機制就要讓民眾根據自身切實利益確定績效評估的方向，選擇績效評估的對象，例如，在代議制的中國，可以通過人大代表走基層的方式，與公民進行座談，把人民的想法制定成提案在人民代表大會上審議，真正做到“以人為本”，使人民滿意。

3.對績效評價細分化

自從“以經濟建設為中心”的方針提出后，我國普遍存在以宏觀GDP作為績效評價的唯一標準，片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標，從而忽視了對環境的影響等因素。既不符合可持續發展戰略和科學發展觀的指導思想，也對人們的生存環境造成不可估量的損失。此外，政府的目標是多元化的，有時也是相互沖突的。例如，在教育資源上投入的多，社保、醫療等自然會少，因而把經濟績效作為最主要的考核內容具有極大的不合理性。所以，最好的策略是對績效評價進行細分，如可分為五類，即經濟、政治、文化、社會和生態，從多個方面考評公共部門職能履行的情況。

4.績效評估結果采用多樣化形式

我國公共部門應借鑒發達國家實施的績效評估結果利用方式，目的是將這些成熟的方式與我國的實際情況相結合，走出一條更適于我國國情的績效管理模式來。

（1）“責任與靈活性”交易，這是一種制度化設計，通過授予高績效單位或部門更大的自主權，調動其提高績效的積極性。

（2）實施績效預算，其目的是打破傳統管理中“獎勵失敗”的做法，把績效水平和預算撥款能有機地聯系起來。

5.對績效考核的客體進行分類

在我國，影響公務員績效考核的體制障礙主要是政事統一的管理模式，它雖然有諸多優點，但卻給績效考核帶來了一些困難。政務類公務員主要擔任制定政策、掌舵政治、經濟和社會發展方向等戰略任務和政治目標，而業務類公務員主要從事微觀層面的管理和技能工作。因此，筆者認為要對績效考核的對象進行分類，在考核目標、內容、方式和標準方面，都應區別對待。

6.加強對服務性職能的評估

一般而言，政府及各類公共部門主要是履行其管理職能，服務意識較弱。黨的十八大報告提出今后一段時期行政體制改革的目標要求，即“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。因此，政府職能的創新主要在于加強服務型職能，使人民享有更好的政府服務。筆者認為可以設立公共服務質量獎，評出優勝單位，形成示范效應，全面提高公共服務水平，實現從"管制政府"向“服務政府”的轉變。

三、結語

未來績效管理創新性研究，應立足我國國情，關注政府新目標模式，如服務型政府、責任政府、學習型政府等，以構建出更有中國特色的績效管理體系來。總之，中國公共部門績效管理的發展趨勢，應該朝著透明化、制度化、規范化和科學化的方向發展，這才能使其更具有生命力，使我國公共部門的績效管理推進工作更加深入人心。