英國(guó)洪災(zāi)頻發(fā)及應(yīng)對(duì)措施

英國(guó)洪災(zāi)頻發(fā)及應(yīng)對(duì)措施

近年來(lái)英國(guó)洪水災(zāi)害頻繁發(fā)生，這對(duì)于英國(guó)防洪抗災(zāi)體系而言，是一個(gè)較大的考驗(yàn)。描述了英國(guó)洪水災(zāi)害情況，包括發(fā)生時(shí)的背景條件、造成的后果和應(yīng)對(duì)措施；重點(diǎn)介紹了英國(guó)防洪管理過(guò)程中存在的問(wèn)題以及當(dāng)?shù)卣扇〉膽?yīng)對(duì)措施，這些措施包括增加防洪抗災(zāi)預(yù)算資金，對(duì)防洪設(shè)施實(shí)施除險(xiǎn)加固等。

洪災(zāi);處理措施;英國(guó)

1 洪 災(zāi)

英國(guó)未來(lái)洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率將難以用語(yǔ)言形容。洪澇災(zāi)害通常被描述為“不會(huì)發(fā)生第二次”或者“200a一遇事件”，但是氣候變化加劇了對(duì)英國(guó)防洪系統(tǒng)應(yīng)對(duì)能力的威脅。在經(jīng)歷了歷史上最大洪澇災(zāi)害之后，密切監(jiān)視以防止洪水災(zāi)害事件再次發(fā)生的工作，被提到了削減預(yù)算和維修計(jì)劃的前面。

隨著在洪水泛濫地區(qū)的不斷開(kāi)發(fā)建設(shè)，英國(guó)防洪抗災(zāi)體系正面臨著越來(lái)越大的壓力。評(píng)估報(bào)告顯示，每年都有超過(guò)4 000座建筑物建設(shè)在洪水泛濫的危險(xiǎn)區(qū)域。與此同時(shí)，在防洪抗災(zāi)體系方面的投資額度太低，也將增加洪水的危害性。

按照英國(guó)氣候變化組委會(huì)的說(shuō)法，將暫停大約500項(xiàng)防洪抗災(zāi)工程與沿海防護(hù)工程，并且最快到2019年才有可能恢復(fù)資金投入。此外，盡管最近防洪設(shè)施管理得到了有效提升，但在2014～2015年度,依然有3/4的防洪抗災(zāi)系統(tǒng)會(huì)得不到應(yīng)有的維護(hù)。

這些事實(shí)是引起極大關(guān)注的原因所在。即氣候變化組委會(huì)認(rèn)為，由氣候變化所導(dǎo)致的洪水災(zāi)害，已成為英國(guó)最大的威脅。

英國(guó)氣候變化組委會(huì)分析認(rèn)為，歷史上的溫室氣體排放和氣候變暖將增加英國(guó)洪水頻發(fā)的可能性。大氣模擬系統(tǒng)顯示，在2013年12月到2014年2月期間，發(fā)生在英格蘭和威爾士地區(qū)的洪澇災(zāi)害事件，在很大程度上是因?yàn)榇髿鈱又袦厥覛怏w含量的增加。

近年來(lái)，發(fā)生在英國(guó)冬季的洪水泛濫事件經(jīng)常成為新聞?lì)^條，并且還發(fā)布了許多洪水分析報(bào)告。在2013～2014年度的冬季，英國(guó)南部的降水量是史無(wú)前例的，超過(guò)了以往250a間記載的歷年降水量。

在2013年12月5日，60a來(lái)最大的潮汐波浪襲擊了英國(guó)的東北部、東部及西北部沿海地區(qū)。2014年1月份，英國(guó)部分地區(qū)降水量達(dá)到了歷史平均水平的3倍，預(yù)估7 000座建筑物被洪水淹沒(méi)。此外，為了保護(hù)倫敦的20萬(wàn)座建筑物，整個(gè)冬季,泰晤士河上的閘門被關(guān)閉了50次，關(guān)閉的次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以往，達(dá)到了歷年平均水平的12倍。

據(jù)英國(guó)氣候變化組委會(huì)的分析，目前英國(guó)南部地區(qū)冬季潮濕的概率增加了25%。這些極有可能是由于20世紀(jì)地球海平面上升了16cm，才導(dǎo)致2013年12月發(fā)生了潮汐波浪和洪澇災(zāi)害。

英國(guó)氣候變化組委會(huì)認(rèn)為，在未來(lái)的20a內(nèi)，因發(fā)生洪水災(zāi)害而造成超過(guò)100億英鎊損失的概率大約將為10%。這些洪水災(zāi)害損失將是2013/2014年度冬季發(fā)生海浪和暴雨災(zāi)害損失的10倍，是2007年洪水災(zāi)害損失的3～4倍。

最近，英國(guó)氣候變化組委會(huì)主席克雷布斯出版了一本關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化危害分析的報(bào)告書(shū)。他認(rèn)為，盡管暴雨災(zāi)害帶來(lái)了嚴(yán)重的破壞，但若不是以往在防洪抗災(zāi)以及防洪預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)方面的資金投入，這種危害會(huì)更為嚴(yán)重。在防洪抗災(zāi)方面的投資所收到的成效是十分顯著的，但這還不足以沾沾自喜。

接下來(lái),他分析并強(qiáng)調(diào)指出，仍然有很多工作需要大家來(lái)完成，以防御不斷增加的惡劣天氣災(zāi)害。這種惡劣天氣極有可能與氣候的變化密切相關(guān)。

2 措 施

英國(guó)議會(huì)環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部部長(zhǎng)認(rèn)為，仍然有很多工作需要做，政府必須采取措施,避免因冬季洪澇災(zāi)害而造成的重復(fù)性破壞。

該部長(zhǎng)表示，她會(huì)強(qiáng)烈呼吁政府增加資金投入，至少應(yīng)提供基本的維修資金，以便通過(guò)開(kāi)展適宜的河道疏浚和維護(hù)工作來(lái)減少洪澇災(zāi)害的發(fā)生。定期清淤和保持河流清澈是最基本的洪災(zāi)預(yù)防措施，即便是在財(cái)政預(yù)算吃緊的時(shí)候，也應(yīng)擠出這部分資金。政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到定期維修工作的重要性，應(yīng)將維修工作與新建防御工程視為同等重要。

在2014年6月，英國(guó)議會(huì)環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布了冬季洪災(zāi)調(diào)研報(bào)告，重點(diǎn)闡述了維修保養(yǎng)洪澇防御工程的重要性。報(bào)告?zhèn)鬟f的信息很明確，就是應(yīng)盡可能地優(yōu)先規(guī)避洪澇災(zāi)害事件的發(fā)生，而不是優(yōu)先削減財(cái)政開(kāi)支。

調(diào)研報(bào)告稱，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)角度，防洪投資都呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。政府最近開(kāi)展的冬季防洪減災(zāi)工作值得稱贊，但是也不能忽視一些需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作，比如通過(guò)定期維修防洪設(shè)施及開(kāi)展河道整治工程，可以提高防洪系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)能力。

通常,用于維修防洪設(shè)施的預(yù)算資金是很少的，并且在財(cái)政預(yù)算吃緊的情況下，維修費(fèi)用還常被第一時(shí)間消減。

洪災(zāi)造成的損失通常比較大且無(wú)法預(yù)估，組委會(huì)研究結(jié)果表明，冬季洪災(zāi)對(duì)防洪設(shè)施造成的損失大約有 1.35 億英鎊;英國(guó)環(huán)境署指出，大概有1 000處洪水泛濫區(qū)的防洪設(shè)施站點(diǎn)需要檢修。

事實(shí)上，隨著惡劣天氣的頻繁發(fā)生以及修建的防洪管理設(shè)施越來(lái)越多，設(shè)備維修費(fèi)用也就越來(lái)越大。

正如報(bào)告中所指出的，像定期檢修防洪設(shè)施這樣的舉措，投資少且效果好，只是需要重復(fù)進(jìn)行。當(dāng)新的國(guó)家財(cái)政資金計(jì)劃通過(guò)審批時(shí)，英國(guó)環(huán)境署應(yīng)當(dāng)繼續(xù)爭(zhēng)取防洪設(shè)施維修費(fèi)用及河道維護(hù)費(fèi)用，因?yàn)檫@是非常重要的。目前關(guān)心的是，在財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)，防洪設(shè)施維修費(fèi)用至少得有一個(gè)最低限度。

報(bào)告還告誡政府不能削減防洪和沿海風(fēng)險(xiǎn)管理的前線服務(wù)。到2014年10月，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部部門預(yù)算的減少，直接導(dǎo)致750名環(huán)境署職員被裁掉。據(jù)相關(guān)報(bào)道，冬季洪水的發(fā)生，在很大程度上抑制了工作人員的流失，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2014年早些時(shí)候預(yù)測(cè)的1 700人。

按照英國(guó)氣候變化組委會(huì)小組委員會(huì)的說(shuō)法，在英國(guó)環(huán)境署重要的防洪管理崗位上，已經(jīng)離職和計(jì)劃離職職員所造成的累積影響還不明晰。但是，調(diào)查顯示，2014年3月，洪水風(fēng)險(xiǎn)管理崗位的職員確實(shí)比2010年9月減少了800多人。向當(dāng)局政府提出洪水風(fēng)險(xiǎn)管理建議的職員,以及在洪水泛濫地區(qū)打算投資的開(kāi)發(fā)者也減少了40%。

3 投 資

土木工程協(xié)會(huì)(ICE)副會(huì)長(zhǎng)及洪水專家大衛(wèi)教授指出：對(duì)投資額度的擔(dān)心，也是公眾所關(guān)注的事情。如果要應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的影響，就應(yīng)增加相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算體系及維修投入。政府應(yīng)該制定一個(gè)用于防洪設(shè)施維修方面的長(zhǎng)期計(jì)劃，以擺脫6a資金計(jì)劃循環(huán)圈。

在2014年6月發(fā)布的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)報(bào)告中，ICE降低了防洪管理部門的等級(jí)，從2010年的C級(jí)降低到C-級(jí)。在世界經(jīng)濟(jì)論壇排名中，英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量已經(jīng)從世界排名的第24名降低到了第28名。

洪水管理、能源以及交通運(yùn)輸已經(jīng)成為ICE特別關(guān)心的領(lǐng)域，并且需要決策者給予更多的關(guān)注。有關(guān)報(bào)告指出，防洪設(shè)施維修已經(jīng)成為洪水管理部門比較關(guān)心的問(wèn)題，在2014～2015年度，投入到河道整治的資金將會(huì)減少至3 900萬(wàn)英鎊，這其中包括堤防加固、泵站維修以及防洪堤岸上草皮、灌木和喬木的養(yǎng)護(hù)，還有一些其他防洪建筑物的檢修。

在2015～2021年間，用于防洪設(shè)施維護(hù)的費(fèi)用,將會(huì)比英國(guó)環(huán)境署預(yù)測(cè)的額度少14億英鎊。

ICE進(jìn)一步指出，投資于防洪減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施方面的經(jīng)濟(jì)收益,要比投資于其他許多基礎(chǔ)設(shè)施的好。在一些重要的防洪領(lǐng)域，投資與收益的比值常常達(dá)到1∶8。對(duì)于防洪應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)計(jì)議，并且需要一套長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)算方案予以支持。

ICE提出了以下建議。

(1) 英國(guó)環(huán)境署以及當(dāng)?shù)睾樗芾頇C(jī)構(gòu)應(yīng)該統(tǒng)籌全面考慮洪水管理體系，包括土地利用規(guī)劃、上游流域規(guī)劃、防洪設(shè)施以及不斷增加的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物的防洪應(yīng)對(duì)能力。

(2) 英國(guó)環(huán)境署應(yīng)當(dāng)會(huì)同其他基礎(chǔ)設(shè)施投資者一起，制定用于維修和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施防洪系統(tǒng)應(yīng)對(duì)能力的標(biāo)準(zhǔn)。這其中包括在極端天氣事件條件下所達(dá)成的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

(3) 政府部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)提交一項(xiàng)用于防洪管理方面的資金預(yù)算與維修長(zhǎng)期計(jì)劃，制定用于提升防洪系統(tǒng)應(yīng)對(duì)能力的長(zhǎng)期計(jì)劃，這樣才能擺脫6a資金計(jì)劃循環(huán)圈。

ICE指出，目前不應(yīng)低估基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的重要性。如果防洪系統(tǒng)缺少相應(yīng)的應(yīng)對(duì)能力，將會(huì)引起多米諾骨牌效應(yīng)，系統(tǒng)中一部分功能的喪失將會(huì)影響其他部分功能的發(fā)揮。應(yīng)將系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)能力引入到?jīng)Q定優(yōu)先建設(shè)基建工程的標(biāo)準(zhǔn)中。既要建設(shè)面向未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施，也要維護(hù)好現(xiàn)有設(shè)施。

來(lái)自ICE的有關(guān)人員補(bǔ)充指出，氣候變化將會(huì)給基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)很大的壓力。2013～2014年度的冬季洪水，暴露出了現(xiàn)有許多基礎(chǔ)設(shè)施都缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)能力。

4 冬季氣象報(bào)告

從2013年10月27日開(kāi)始，一連串的冬季暴雨席卷英國(guó)。懷特島尼德拉斯古炮臺(tái)上的風(fēng)速大約達(dá)到了159km/h。在圣誕節(jié)前的數(shù)天內(nèi)，更大的強(qiáng)暴雨造成了英國(guó)南部地區(qū)的洪澇災(zāi)害，這些地區(qū)包括多塞特郡、漢普郡、薩里郡和肯特郡。

泰晤士河水閘為此關(guān)閉了50次，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以往任何冬季關(guān)閉的次數(shù)。為了防止泰晤士河河口每年關(guān)閉50次而提出的2 100條規(guī)劃措施，應(yīng)該被當(dāng)作促使倫敦實(shí)施長(zhǎng)期防洪措施的動(dòng)力。

在接下來(lái)的第2個(gè)冬季，薩默塞特郡和莫爾斯廣大地區(qū)都被洪水淹沒(méi)了很長(zhǎng)時(shí)間。結(jié)果，在接下來(lái)的1月份，薩默塞特郡議會(huì)和塞奇莫爾地方議會(huì)宣布了一件非常重要的事情，即召集5 000名軍人來(lái)提供緊急防洪抗災(zāi)服務(wù)。在2014年2月，洪水順著塞文河，蔓延到了伍斯特，并順著泰晤士河蔓延到溫莎、斯坦斯和切特西。泰晤士河洪水量達(dá)到了森伯里和沃爾頓的洪水水位記錄。

5 土木工程協(xié)會(huì)

ICE成立于1818年，是世界上最古老、最受尊敬的專業(yè)工程研究機(jī)構(gòu)之一，它與工業(yè)協(xié)會(huì)一起確保了工業(yè)與民用建筑工程行業(yè)成為英國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要支柱。ICE透露，國(guó)家議會(huì)及工業(yè)界將這2個(gè)協(xié)會(huì)視為英國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的權(quán)威。

公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)報(bào)告是ICE關(guān)于英國(guó)基建動(dòng)態(tài)的旗艦報(bào)道。從2000年開(kāi)始出版，旨在關(guān)注一些提高英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及相應(yīng)服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)態(tài)。報(bào)告內(nèi)容主要涵蓋自身成員及該部門利益相關(guān)方專家的意見(jiàn)。

ICE會(huì)組織當(dāng)?shù)氐摹⑼馄傅囊约皣?guó)家層面的專家對(duì)各部門進(jìn)行等級(jí)評(píng)定。等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)涉及4個(gè)領(lǐng)域、8個(gè)方面的問(wèn)題，包括領(lǐng)導(dǎo)能力、應(yīng)對(duì)措施能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況以及其他一些條件能力。反饋分析結(jié)果將會(huì)同其他證據(jù)一并提交給ICE，再由ICE來(lái)組織等級(jí)評(píng)定。如果維持目前這種情形的話，等級(jí)的加減號(hào)、上下標(biāo)即可反映發(fā)展變化的趨勢(shì)。等級(jí)c則表示基礎(chǔ)設(shè)施需要得到經(jīng)常性的維護(hù)，并且需要得到更多的關(guān)注。在下一個(gè)5a計(jì)劃中，應(yīng)該增加投資來(lái)滿足相應(yīng)的需求。

(侯曉輝 邢寶龍 蔡建清 編譯)

2015-02-03

1006-0081(2015)05-0019-03

P333.2

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