多中心能夠緩解城市擁擠嗎？*
——關于上海人口疏解與空間結構優化的若干認識

孫斌棟 魏旭紅

多中心能夠緩解城市擁擠嗎？*
——關于上海人口疏解與空間結構優化的若干認識

孫斌棟 魏旭紅

為緩解上海中心城區擁擠壓力，打造以郊區新城為支撐的多中心空間結構一直都是上海城市發展建設的重要戰略思路。理論上，通過空間優化來緩解集聚不僅僅是可能的，同時也是從源頭本質上解決問題的重要視角。然而，由于現實的復雜性和研究的不充分性，合理可行的空間優化政策需要大量的基礎性研究加以支撐，并能夠得以有力地貫徹實施。就上海而言，以新城建設為主的空間結構優化政策仍然存在較大的完善空間，人口的集中和疏散是市場規律與政策共同作用的結果，未來的政策設計則應在順應客觀規律的基礎上，在可行性、實施落實方面進行更為精細化的論證與設計。

人口疏解 | 多中心 | 空間結構優化 | 上海

孫斌棟

華東師范大學中國現代城市研究中心城市與區域科學學院教授，博士

魏旭紅

華東師范大學中國現代城市研究中心城市與區域科學學院碩士研究生

從1999年上版上海市城市總體規劃開始，上海就確定了發展新城、疏解中心城區的戰略思路。關于其成敗得失，近期有不同觀點。本文基于作者研究團隊多年來的研究成果，對這一問題闡述一下個人看法。希望通過不同觀點的碰撞，為上海未來發展澄清一些認識。

1 通過空間結構優化來緩解中心城擁擠在理論上是可能的

大城市交通擁堵是世界各國普遍頭疼的問題。上海、北京等國內特大城市交通擁堵日趨嚴重，迫使我們不得不重新審視緩解交通擁堵的策略。這些策略可以歸為3類：供給增加、需求管理和空間結構優化。增加供給即通過投資增加道路交通設施，但眾多文獻以及著名的“當斯定律”（Anthony Downs）都表明，新交通設施的建設會誘發新的交通量，因而只能暫時緩解交通供需的矛盾，難以從根本上解決交通問題。交通需求管理包括公共交通優先、加強對小汽車數量的控制和運行的管制。這方面，上海的軌道交通建設已經取得不小的成績，私家車牌照拍賣政策也起到了延緩車輛增加的作用，隨著交通擁堵加劇，未來收取小汽車通行費是必然的選擇。

空間結構優化是基于交通與土地利用的關系，試圖從交通問題源頭、本質進行長期疏導調整。土地利用結構中的人口和經濟活動密度、功能布局和空間形態是城市交通需求產生的根源，決定交通需求的總量水平、交通源的空間分布和交通方式的選擇，從而在宏觀上決定了城市交通系統的結構和基礎。理論上，合理的城市土地利用結構，可以優化交通需求和交通流量分布，在滿足功能的同時最大限度地減少不必要的交通（如所謂的過量通勤）。城市交通與土地利用的關系在歐美國家規劃界是一個傳統、經典的研究領域，相關文獻不計其數，近年來建成環境與交通行為研究是這一研究領域的熱點。城市規模、密度、職住均衡、土地混合利用等都是多數文獻認可的影響城市交通效率的重要因素，也是交通政策應該考慮的可行工具。

城市空間政策與供給政策、需求政策不是互相排斥的，應該相互補充，相互促進，只有這樣才能最大程度地發揮改善城市交通的效力。一個城市的土地利用結構就像一個孩子的先天身體素質，擁有好的先天素質的孩子，日后成長可以輕松抵抗疾病的困擾，同樣，擁有好的土地利用結構的城市，解決交通問題，無論是采用供給策略還是需求策略都可以做到事半功倍，反之則會事倍功半。國內目前現狀是，政府熱衷于擴大投資增加供給，但毫無疑問，城市可供增加的空間已非常有限；對交通需求管理開始關注，但汽車產業發展和使用汽車是現代化標志和公民自由的爭論，使得小汽車調控步履維艱；對于土地利用和空間結構優化也有所動作，但考慮還不夠深入和成熟，空間結構形成的長期性也決定了這是一件極其復雜的工作。

2 合理適用的空間政策是以廣泛深入的基礎性研究為前提的，要明晰政策的約束性條件

理論上可能的思路要轉化成現實可行的空間政策，還需要做好兩項扎實的工作：一是深入的學術研究，這是政策本身是否可行的學理基礎；二是周密的政策設計和有力的貫徹實施。兩者缺一不可，如果一項政策沒有取得預計的效果，問題就出在這兩個環節上，即學理不通，政策本身就不符合規律，或者是政策設計不周，政策實施不力。

首先我們以上海為例討論第一項工作。為了緩解中心城區的擁擠，上海多年以來實施了空間多中心戰略，在上版總規中明確提出了多核、多心的空間政策，到了今天，效果似乎沒有預想的那么理想，引起了不小的爭議。我們暫時不討論其功過是非，一個不能忽視的問題是，作為一個事關城市發展命運的空間政策，是否符合市場規律，是否具有扎實的學術研究作為支撐呢？盡管北京、天津、重慶、廣州等國內為數不少的特大城市也都先后在規劃中做出了多中心的戰略抉擇，但遺憾的是，其學術基礎還遠不夠扎實，其中的規律我們認識得還不夠清晰。新城的建設，其初衷是通過把一個規模較大的集聚中心變成兩個或多個集聚點，達到疏解單一城市中心過于擁擠的目的，其理論根源是花園城市、衛星城、新城以及有機疏散理論，但這些經典的規劃思想都是思辨性理想，不是指導實踐的可操作性方案，其對于疏解交通是否有效以及多中心結構本身是否能夠形成，在世界范圍內都沒有形成統一的認識或者沒有經過嚴謹的科學檢驗。規劃研究應減少過多的一廂情愿的宣言式講演，增加立足實際的科學探索，還要防止方法論上存在的滯后危險。

最近一二十年歐美國家有一些文獻涉及了多中心結構是否能夠提高城市交通效率這一問題。但在多中心是否比單中心的城市更節省出行時間這一問題上，卻存在截然相反的結論，而且每種結論背后都有理論和實證支撐。我們對這些文獻進行系統梳理后發現，多中心形態的城市，其交通流分布是復雜的，只有當各個中心地區能做到各自職住均衡或更廣義的多功能均衡后才具有節省交通時間的作用，否則可能比單中心更加耗費出行時間[1]。因此，多中心降低平均出行時耗是有前提的，或者說是以職住均衡為約束條件，做不到這一點，多中心減輕擁堵的效果就達不到，更糟糕的是，人口（居?。┦杞獾酵鈬虼沃行?，但就業仍然在主中心，長距離向心式通勤可能比單中心結構下的通勤時間更長。我們對上海進行的計量分析顯示，如果上海次中心能做到職住均衡，通勤時耗將具有不小的降低空間[2]。

那么，新的問題又來了，職住均衡（或者是廣義的多種功能空間匹配）是否能降低出行時間呢？關于這個問題的爭議也是有的，不過相對少一些，大多數學者持肯定的答案，盡管認為職住均衡作用有限的權威學者也是有的。最棘手的問題是如何實現職住均衡，在做規劃方案時通常把比例相當的就業用地和居住用地臨近，并認為這樣就做到了職住均衡。其實這遠遠不夠，即使就業人口與就業崗位在空間上總量匹配了，也不一定能實現較高程度的職住臨近。因而，如何做到就業人口與就業崗位在結構上的匹配，有大量工作要做，這是實現職住均衡的關鍵。

以上討論了多中心是否有效的問題。即使我們的研究支持多中心提高交通效率的觀點，也能夠掌握促進職住均衡的規律，但另一個不能繞開的問題是，多中心結構是否能夠形成或者是否符合城市發展規律，這一點更加重要。城市發展是多個因素共同作用的結果，相比交通訴求，市場經濟是城市發展更加根本的力量，因而，多中心是否能夠形成取決于多中心結構是否比單中心具有更高的經濟績效，如果答案是否定的，多中心的理想是難以實現的，我們的努力也是徒勞的。遺憾的是，我們對世界的認知是那么的有限，多中心結構與單中心結構城市的經濟效率差異也沒有答案，甚至相關研究鳳毛麟角。新經濟地理學的崛起開始涉及空間集聚的經濟績效問題，但克魯格曼、藤田、亨德森等經濟學大師們更多地強調了集聚的作用，因而指向單中心集聚的優勢；盡管他們也承認高房價、交通擁堵等離心力的存在，但相關研究嚴重不足。事實上，正是離心力或集聚不經濟的存在，使得單中心經濟績效不會永遠是遞增的，總會達到一點，集聚的規模效應不及擁擠造成的負效應而發生多中心化，這也是城市最大規模的含義。關于美國都市區的大樣本計量檢驗顯示，在其他因素相同的條件下，多中心結構的都市區比單中心都市區具有更高的勞動生產率。經過幾年的探索，以全國200多個地級及以上城市的大樣本計量檢驗發現，市域尺度上（類似于都市區尺度），向市區單中心集聚會有更高的經濟績效；而在經濟密度較高的市區尺度，多中心會有更高的勞動生產率[3-4]。都市區尺度與美國結論不同的原因很大程度上是發展階段的不同，美國發展相對成熟，城市間“規?；ソ琛弊饔靡呀涳@現；而我國大多數市域范圍內還沒有形成一體化的經濟體，更多地需要主中心城市的經濟帶動；不過，我國市區發展已經相對成熟，檢驗結果支持多中心結構具有更高績效，在邏輯上與美國都市區發展已經趨于一致。關于這方面研究還需要更多經驗證據支撐，還有更多細致的工作去完成。只有結論穩健了，認識統一了，我們才有足夠信心和理由去支持多中心發展戰略。

環顧歐美發達國家近幾十年的城市發展實踐，似乎有更多證據支持多中心發展的觀點。已逝的令人尊敬的Peter Hall爵士領導的歐洲Polynet項目研究顯示，多中心巨型城市區域內的城市之間具有功能上多中心的顯著特點。而緣起美國南加州、預期與芝加哥學派齊名的洛杉磯學派則預言，洛杉磯大都市區的多中心發展現實或許反映了全球化背景下眾多城市發展的趨勢，是后現代大都市的典型[5]。精明增長、新城市主義反對空間上的無序低密度蔓延，其潛在的含義也是鼓勵區域內部多個中心的協同發展。美國從傳統的低密度蔓延郊區化到今天洛杉磯學派對多中心結構的重視，在一定程度上意味著美國與歐洲在城市與區域空間發展理念上的殊途同歸，這不得不引起我們的重視。

3 上海目前多中心戰略的實踐效果與可能存在的障礙

一個成功的政策不僅需要扎實的學術研究為基礎，還離不開周密的政策設計和有力的貫徹實施，這是我們接下來主要討論的話題。

至少上海從1999年就開始正式公布了新城發展戰略，新城也聚集了不少人口，取得了一定成效，但相比中心城，在規模上還是很懸殊，中心城人口和就業似乎有增無減，疏解效果不甚明顯，而且交通擁堵似乎更加嚴重。檢驗政策是否起了作用，實際是一個因果關系的探尋，需要對比政策實施和不實施的效果差別，但這種自然實驗的做法在社會經濟領域是難以實現的，需要準自然實驗以及更加復雜的統計技術才能做到，這也是我們正在進行的一個研究工作。但毫無疑問，我們不能簡單地根據上述現象做出判斷說，上海的新城策略是失敗的，因為可能的情況是，如果當初上海還沒有實施新城策略，中心城集聚的人口和就業會更多，擁擠會更加嚴重。嚴肅結論的得出應該基于科學的研究基礎。

在政策效果檢驗和原因分析方面，目前已經完成了兩項工作，一是針對中心城和重點新城的問卷調查，目的是通過了解市民對于人口疏解的個人看法來獲取人口疏解政策的制約因素。調研結果顯示，超過2/3的中心城被問卷者不愿意到新城去工作或就業，最主要原因是覺得新城與中心城區交通聯系不便（其潛在意識其實還是覺得中心城區是更重要的就業地或居住地），1/3和1/4的人分別認為新城就業崗位不足和職位薪水偏低，1/4到1/3的被訪者認為新城子女教育設施、醫療設施、商業設施不夠理想，等等[6]。這其實為我們新城建設提出了要求。完成的第二個工作是對上海郊區次中心發展影響因素的計量檢驗，結果顯示，勞動力集聚、人力資本水平、路網密度、與高速公路距離和就業主中心距離、產業結構等因素都與次中心發展顯著相關，政策因素方面，國家級開發區對于就業次中心的形成具有一定引導作用，但市級開發區、城市總體規劃以及1966城鎮體系規劃對次中心的形成作用不夠顯著[7]。這一結論穩健性還需要未來通過準自然實驗、高級統計技術和足夠數據支撐作進一步檢驗。

如果我們暫時認為空間政策效果不夠理想，原因一方面是政策研究和政策設計本身沒有對約束條件作足夠的考慮，比如新城建了很多居住區，但有足夠吸引力的就業崗位不足；另一方面原因要從政策實踐本身的不足去找，具體地說，可能與規劃政策的連貫性以及政策是否落實存在一定關系。比如，上海各階段所確定的郊區新城是不同的，新城政策的不連貫性勢必影響實施效果；新城由區政府開發、市機關分頭管理，難以形成政策合力盡快建設具有規模的就業中心；大型發展項目、大學城、高等級醫療機構以及保障房基地的郊遷，較少考慮向規劃重點新城傾斜，市級開發區與新城主城區空間匹配也不夠理想；對于中心城區的公共交通及商服基礎設施的建設仍然保持較大的投入力度，針對重點新城的投入在時序與力度上均不占優勢，新城在人口和就業吸引力方面難以與中心城區匹敵是顯然的。

4 下一步人口發展趨勢與發展思路

毫無懸念，上海人口還會繼續增加，繼續集聚，區域之間在收入、就業機會以及基礎教育、醫療設施等方面的差距是集聚的動力，直到達到空間均衡狀態；而且，客觀上城市發展需要各種階層勞動力匹配，上海增強創新能力和建設科創中心需要寬容、多樣化的氛圍，這也需要外來人口流入和融合。但同時上海承載力日益飽和，如何應對需要未雨綢繆。

首先，不能簡單控制人口流入，也不能簡單地放開戶籍。人口流動的相對均衡應基于相對合理的市場機制。今天特大城市人口流入和中小城市留不住人，部分原因是歷史上市場機制的扭曲所造成的。比如，北京、上海以及省會城市擁有遠遠高于全國平均水平的基礎教育設施、醫療保健設施、高等教育資源以及科技文化資源就是計劃經濟時代的產物，北京生活用水價格大大低于應有成本也是管制結果。如果簡單地只放開戶籍，其他非市場機制沒有理順，這種非對稱式操作，會帶來新的扭曲和問題，即可能造成特大城市人口壓力過大而小城市人口集聚不足。因此，公共設施質量均等化，完善市場機制，逐漸使價格信號合理化，使人口來去都基于個體理性選擇，這應該是最終追求結果。中心城交通管制也應該盡快按照經濟補償原則，逐漸強化交通需求管理，使成本內部化，這是未來必然選擇。

我們常常說上海人太多，其實主要是中心城人口分布擁擠，如果能夠做到市域范圍內的人口就業合理布局，就會大大減輕這一壓力。因而，全域范圍內多中心結構的強化是應對未來人口增長可選擇的空間策略方案。重中之重是壯大次中心城市，增強集聚效應，關鍵是做到次中心職住均衡。政府能做到的包括：（1）真正有集聚效應的次中心不會很多，尤其是政策實施前期，要重點選擇極少數有條件優勢的新城向次中心城市目標培育，不要“天女散花”；（2）盡快強化、完善次中心城市的快速軌道交通，全域范圍內軌道交通網絡化，而不是僅僅在中心城區密布地鐵網絡和建設向心式交通設施，中心城區交通設施越強，對人口滯留的吸引力越大；（3）向選定的次中心城市政策聚焦，政府負責的產業、高校園區、住宅基地、大項目、大工程等向新城傾斜集中，產生聚合效應，盡快使次中心城市上規模、上等級。政府的努力會使次中心城市逐漸具有集聚優勢，產生對企業和個人的吸引力。未來理想的上海城市形態應該是空間網絡格局，形態上多中心，功能上一體化，主次中心功能等級接近，勞動生產率一致（因而收入或者說吸引力幾乎是一樣的），區別只在于一個是綜合中心，一個是專業中心。形象地說，以前把中心城叫做母城，衛星城跟中心城是母子關系，功能等級自然懸殊；而上海的多中心結構下，中心城區與次中心城市之間是兄弟關系。

應該承認，由于中心城區與郊區新城規模懸殊很大，實現這一目標需要較長時期，也會遇到較大的困難?；仡^看看當年的大上海都市計劃，多中心結構和軌道交通網絡化是鮮明特征，70年之后我們又回到原來方案，值得深思。當時中心城區還不算太大，如果堅持到現在，多中心結構就已經形成了，或許今天上海中心城區人口壓力就不會這么大了。

總結一下，城市發展是經濟規律和政策共同作用的結果，尊重市場規律是基礎，但把握了規律并順應規律的政策能夠起到很大作用，后者需要艱苦卓絕的科學研究和有效的政策實施。

References

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[5]孫斌棟，魏旭紅，王婷. 洛杉磯學派及其對人文地理學的影響[OL]. 地理科學, 網絡優先出版，2014-12-26. SUN Bindong, WEI Xuhong, WANG Ting. Los Angeles School and Its Impacts on Disciplines of Human Geography[OL]. Scientia Geographica Sinica, published online, 2014-12-26.

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[7]魏旭紅，孫斌棟. 我國大都市區就業次中心的形成機制——上海研究及與北京比較[J]. 城市規劃學刊，2014（5）：65-71. WEI Xuhong, SUN Bindong. Formation Mechanism of Employment Subcenters in Metropolitan Areas: The Case of Shanghai in Comparison to Beijing[J]. Urban Planning Forum, 2014 (5): 65-71.

Could Polycentrism Relieve Agglomeration Diseconomy? Population Redistribution and Spatial Structure Optimization of Shanghai

It is always of great importance to develop polycentric spatial structure in Shanghai's construction strategies, and a few new towns have been built to help relieve agglomeration diseconomy in central city. It is theoretically possible to alleviate the crowding pressure by optimizing spatial structure. However, in view of complex reality and inadequate exploration, a great many fundamental researches should be done to make reasonable and practicable policies which will be effectively implemented. Shanghai should further improve its spatial structure policies of building new towns. Considering that both market and policy have impacts on population distribution, policy needs more detailed design on its feasibility and implementation.

Population redistribution | Polycentric | Optimization of spatial structure | Shanghai

1673-8985（2015）02-0056-04

TU981

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