協商民主：農村基層民主建設的新范式

安林瑞

（甘肅行政學院政治學教研部 甘肅 蘭州 730010）

黨的十八大報告首次提出并系統論述了健全社會主義協商民主制度，明確提出要“健全社會主義協商民主制度”，“積極開展基層民主協商”，“保障人民享有更多更切實的民主權利”。農村基層民主作為我國社會主義民主法制建設和政治體制改革的一項重要內容，主要指農村基層組織實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督及村務和政務公開，即“四個民主、兩個公開”[1]。作為農村基層民主的重要內容和直接成果的村民自治，是我國農民政治權利得以實現的重要方式，它有效地保證了人民群眾直接參加國家和社會事務的管理，直接反映著農民在社會政治生活中的地位和作用，是農民政治參與的最重要和最直接形式，是農民民主思想和民主行動的具體闡釋。村民自治的發展程度直接關系到農村基層民主的發展。隨著社會主義市場經濟的發展和農村基層民主政治建設的不斷深入，農民的政治參與意識日益增強，農民政治參與的重要性不斷顯現。然而，從我國目前農民政治參與和基層民主發展的廣度和深度來看，則是成績可喜，問題不少。

一、中國農村基層民主建設中存在的問題

以村民自治為主要內容的農村基層民主政治建設符合我國國情的發展，經過20多年的發展，取得了可喜的成績。通過村民自治，民主法治理念深入我國農村地區，農民的政治參與熱情有了很大提高，對我國社會主義民主政治建設發展做出了重大貢獻，然而，由于各種因素的影響，我國農村基層民主政治建設仍然存在許多問題和不足。

1.我國廣大農村地區經濟發展水平較低，缺乏農村基層民主政治建設的相應基礎。民主的發展水平與經濟發展程度直接相關，民主化的程度和方式受制于經濟發展水平的高低。由于基礎設施建設落后，農民文化教育水平不高、思想觀念落后，大量農村勞動力和精英外流等原因，我國廣大農村地區經濟力量薄弱，經濟發展水平較低，嚴重影響了農民參與政治實踐的積極性，制約了農村基層民主的進一步發展。

2.民主制度建設遠遠滯后于民主實踐的發展。民主與法制密不可分，民主需要法制作保障。但由于當前法制不完備，影響了基層民主實踐的進一步發展。最突出的問題是在村黨支部、村委會兩者的關系上，缺乏具體的相關法律規定。《中國共產黨基層組織工作條例》、《村民委員會組織法》規定的村黨支部、村委會的職責存在相互重疊、交叉的現象，同時也缺乏相關的立法、司法解釋。對村黨支部如何體現領導核心作用、村委會如何依法行使村務管理權等關鍵內容，尚缺乏明確的規定，因而具體操作起來比較困難，制約了農村基層民主政治的發展。

3.許多農民民主意識淡漠，政治參與積極性不高。導致這種情況出現的原因主要有幾個方面。一是許多農民文化程度不高，受封建皇權思想的影響較深，誠如列寧說：“文盲是處在政治之外的，不識字就不可能有政治。”我國廣大農民由于受教育程度不高，相關的科學文化知識比較缺乏，因此對民主的理解和認識不到位，往往不可避免地被邊緣化，無法參與到政治活動中來。二是由于受村務公開、財務公開的內容和質量等的限制等因素，民主參與的渠道不夠暢通。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督這四者相輔相成，缺一不可。但在農村民主政治的發展實踐中，除了民主選舉權利外，其他三個民主權利發展嚴重不足，即使民主選舉權利的發展，也實非廣大農民的主動參與，而往往是出于一些經濟利益的誘惑才去參加投票。三是封建傳統思想在農村地區仍有較大影響，民主傳統欠缺，許多民眾視民主權利為兒戲，不投票、代投票、亂投票等現象廣泛存在。

4.農村“兩委”之間矛盾重重，也導致民主發展程度較低。另外，由于相關的法律法規、制度的不健全和黨員干部認識的差異，我國農村地區存在“兩委”關系不協調的現象，雙方職責劃分存在交叉的地方，導致兩者作用的發揮受到制約。

5.農村政治文明建設缺乏有效的保障機制，監督機制不適應基層民主建設的新要求。由于農村黨支部與村委會的具體工作權限不夠明確，造成村委會和黨支部的關系不好協調，制約了農村基層組織整體作用的充分發揮。從法律的角度看，由于現行法律對違反《村組法》的行為在懲治方面缺乏硬性規定，使得一些嚴重違法亂紀的行為得不到及時、有效的處理，給農村基層民主政治建設帶來了很多負面影響。

二、在村民自治實踐中引入協商民主的重要性和可行性

（一）重要性分析

協商民主是20世紀80年代以來，在西方政治學界興起的一種民主理論，是作為對共和主義、自由主義、精英主義和多元主義的一種理論反思和對代議制民主的有益補充。該理論強調，在多元社會現實的背景下，通過普通的公民參與，就決策立法達成共識。國內關于協商民主的理論研究也正在如火如茶地展開并已取得了一定的成果。2003年俞可平在《理論參考》發表的文章“當代西方政治理論的熱點問題”中，首次談到“協商民主”。文章認為，政府與公民的協商，是達到民主決策的必要環節，協商民主作為民主的實踐，是政治合法性的重要來源之一。[2]林尚立在《學術月刊》2003年第4期上發表的“協商政治：對中國民主政治發展的一種思考”一文認為，“協商政治”概念在一定程度上：足作為競爭政治的替代來強調的。[3]此后，國內關于協商民主的研究逐漸展開。總體來看，國內學者的研究主要集中在協商民主的概念探析、作為制度結構和決策機制的協商、協商民主的價值意義、地方民主視域中的協商民主、選舉民主與協商民主的關系、協商民主的發展前景與面臨的挑戰、協商民主與中國的民主政治、中外協商民主比較等方面，關于協商民主在農村基層民主實踐中的運用研究也已觸及，但相對欠缺。因此，開展關于將協商民主引入村民自治實踐的研究具有重要意義。

1.理論意義：有助于完善我國村民自治制度的研究領域，豐富村民自治乃至農村基層民主政治的內容；有助于進一步打開研究者的理論視野，拓展研究領域；有助于推動協商民主的中外比較研究，進一步挖掘我國農村基層民主發展的潛力。

2.實踐意義：選舉民主在村民自治的發展過程中賦予了其旺盛的生命力和存在的政治合法性，但隨著實踐的發展，選舉民主的不足之處也日漸凸顯，發展協商民主可以充分發揮民主的公正性與效率性、把民主的充分性與權威性、尊重多數與保護少數等有機地結合起來；有助于強化公共決策的合理性，提升村民自治制度的政治合法性，有益于彰顯中國特色民主政治的優越性。

（二）可行性分析

西方學者從不同的角度對協商民主做了多種闡釋，主要觀點有以下三種：協商民主是一種民主的決策體制，或者說決策形式；協商民主是一種民主治理形式；協商民主是一種民主的團體組織或政府形式。本文的研究是將協商民主視為民主的一種重要形式展開的。在我國村民自治的發展實踐中，顯然更多地強調選舉民主，協商民主則被忽略或即使已運用卻缺乏自覺性，因此，協商民主在我國村民自治實踐中，不僅有引入的必要性，也存在必然的可行性。

1.協商民主與選舉民主的良性互動和有效結合，是我國民主政治發展的趨勢之一。在我國廣大農村民主意識和民主基礎薄弱的條件下，村民自治發展遭遇困境，要想實現農村基層民主建設的科學化，僅靠選舉民主顯然勢單力薄，協商民主有助于提高村民自治質量。協商民主在村民自治實踐中有可運用和引入的空間。村民自治是農村基層民主的主要實踐，包括民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督，這四種民主內容都有運用協商民主這種民主形式的空間。

2.協商民主在村民自治實踐中的運用有其必然性。民主政治發展的一個基本要求是理性、平等基礎上的公民有序政治參與，這正是協商民主的基本要素之一。目前，我國村民自治的發展遇到了一系列難題，迫切需要推進其廣泛、多層發展，而協商民主的理念和內容與農村基層民主存在契合點，即平等性和直接性。

3.協商民主是村莊社會結構和文化傳統優化的內在要求。中國的村莊是以血緣關系、親緣關系和地緣關系為紐帶組成的一個相對固定的熟人社會，鄰里之間相互團結、相互信任和相互幫助，是這種社會結構的顯著特征。以“和而不同”、“和為貴”為主要內容的中國傳統文化，在村莊具有廣泛而深刻的影響。這些都為協商民主在村民自治中被借鑒、采用提供了深厚的社會基礎和豐富的精神資源。[4]

4.協商民主在中國民主政治中的發展實踐證明了它存在的合法性。中國農村社會頻繁發生的征地糾紛、村集體資產流失、村務財務不公開、貪污腐敗等一系列問題及由此引發的矛盾，都是事關農民基本權利和切身利益的問題，為了擴大村民自治內涵、完善鄉村民主，更好地維護農民利益，促進農村社會發展，許多地方黨委實際上已經將協商民主引入了村民自治的實踐，最典型的當屬浙江溫嶺的懇談民主。實踐證明，這種形式很好地彌補了選舉民主的不足，已為當地廣大農民所接受，可見，村民自治實踐中引入協商民主已經勢在必行。

5.廣大農民政治參與熱情的高漲和參與意識的提高。十一屆三中全會以來，家庭聯產承包責任制的推行沖擊了傳統的高度集中的集體經濟，促進了農民主體意識和權利意識的回歸，實現了國家在經濟領域的放權：村民自治的實施適應了農民的政治參與要求，激發了廣大農民的參與積極性，實現了國家在政治領域的放權；“鄉政村治”格局填補了人民公社瓦解后的權力真空，使農民擺脫了對行政權力的依賴，實現了國家權力從鄉村社會的收縮；市場經濟的發展強化了農民的權利觀念、主體意識和民主意識，并帶來了農民利益的多元化和政治參與的自主化。這些為協商民主在農村的發展奠定了很好的發展基礎。

三、協商民主在村民自治視域中的推進對策

如何在建設社會主義新農村的進程中，借鑒協商民主的制度設計，堅持從實際出發，在黨的領導下有步驟、有秩序地推進協商民主的發展，按照“管理民主”的要求，形成更為規范的村民自治機制，提升農民政治參與的能力和水平，加強農村基層民主政治建設，需要長期不懈的努力和探索。

1.以科學發展觀為指導發展農村生產，提高農村經濟發展水平，為協商民主、進而農村基層民主的發展奠定堅實的物質基礎。經濟發展是政治熱情的原動力。管子曰：倉廩實而知禮儀，衣食足而知榮辱。要按照科學發展觀的要求，立足本地實際，依托本地資源、人文環境等因素，關注市場動態，引導農民樹立市場經濟觀念，積極規劃引導，打造優勢特色產業，建設專業村、特色鄉鎮，不斷發展壯大農村經濟，為農村基層民主政治發展提供堅實的物質基礎。

2.加強黨在基層民主建設中的領導作用，理順各種關系。有“位”才能有“為”。開展農村工作時，要堅持經濟發展和黨的建設兩手抓，以發展抓黨建、以黨建促發展。在發展經濟的同時，通過加強基層黨組織建設，增強黨組織領導經濟發展的戰斗力、凝聚力和創造力，有力地貫徹黨在農村的路線、方針和政策，為農村經濟的發展提供堅實的組織保障。針對一些農村地區“兩委”關系緊張的情況，應從制度建設和黨員干部思想意識轉變兩個方面來予以改變。一是完善相關制度建設，確立基層黨組織的領導核心地位和村民委員會的自治組織地位，明確劃分二者的職責，使二者都有充分作為的空間；二是在現行制度不健全的情況下，廣大黨員干部應統一思想認識，促進“兩委”的互相溝通和互動，齊心協力為新農村建設出謀劃策。

3.加大黨關于發展協商民主的宣傳力度，加強民主法治教育，提高廣大農民政治參與的自覺性。村民自治是我國基層民主的核心內容，建設充滿活力的村民自治組織制度，是我黨關于農村基層民主政治建設的基本主張，黨的基層組織和地方政府應積極擔負起宣傳村民自治的含義、意義、作用等內容的宣傳任務，使廣大農民及時、準確地了解黨的相關政策，樹立民主理念，參與民主建設。同時，要依靠公共教育系統，利用各種教育資源，對廣大農民進行民主法制教育，積極宣傳協商民主的主要內容和理念，著重加強對農村青少年的社會主義民主政治思想教育，滌蕩封建思想在農村地區的影響力，切實提高農民的文化素質和政治素質，為發展農村基層民主提供強大的內驅力。

4.積極完善各項基層民主輔助制度建設，為協商民主在村民自治實踐中的發展做好鋪墊，營造發展協商民主的良好環境。民主的發展離不開制度的保障。正如鄧小平所強調的：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化。”[5]為了進一步提高農民的政治參與能力，必須制定統一的《鄉村自治法》、《鄉村居民選舉法》、《鄉村自治特別程序法》等一系列法律法規，從實體到程序，切實保障基層民主的發展。

5.深入進行農村基層體制改革，使農民有序政治參與的廣度和深度有所突破，把基層民主政治建設推向新的高度。我國農民政治參與的主要途徑就是村民自治，它已經走過了20多年的發展歷程，但一直未得到深入發展，其根本性原因在于基層管理體制缺乏創新，即基層干部負責的對象不是廣大農民，而是上級政府。因此，鄉政體制改革的關鍵就是還權于民，使鄉鎮干部樹立為民服務的意識，轉變工作作風。要達到這個目的，就必須對權力進行制約和監督，完善民主選舉、民主決策，民主管理和民主監督。

6.建立健全協商民主引入村民自治的制度機制，明確協商民主的范圍。協商民主在村民自治實踐中的有效推進，有賴于進一步明確其發展范圍，應根據我國農村實際情況和村民自治發展程度，在以下范圍內同步推進協商民主：村務管理中的協商、村規民約制定和實施過程中的協商、村民會議和村民代表會議中的協商、鄉村協商、村委會和村黨支部之間的協商。

協商民主在村民自治實踐中的有效運用需多方面因素的合力推進。包括：與選舉民主的有效結合，提升農民素質，完善相關制度設計；營造發展協商民主的良好環境。我國協商民主制度的完善尚需時日。協商民主在發展過程中必然會暴露出種種不足，我們只有不斷根據我國國情和當地發展實踐，適時地做出適合自身發展的調整，方可使其發揮出最大效應。

［1］奚潔人.科學發展觀百科辭典［K］.上海辭書出版社，2007.

［2］俞可平.當代西方政治理論的熱點問題［J］.理論參考，2003（1）：29-31.

［3］林尚立.協商政治：對中國民主政治發展的一種思考［J］.學術月刊，2003（4）：19-25.

［4］徐維功.協商民主：實現村莊善治的有效模式［J］.中國黨政干部淪壇，2011（4）：46-47.

［5］鄧小平文選［M］.北京：人民出版社，1994：146.