傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

李軍紅

傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

李軍紅①

作為在利益相關(guān)者之間調(diào)節(jié)和配置利益關(guān)系的一種有效工具，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在傳統(tǒng)村落的保護(hù)與開(kāi)發(fā)中發(fā)揮著重要作用。目前我國(guó)已初步形成了以財(cái)政補(bǔ)貼為核心、以市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)捐助為補(bǔ)充的傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但仍面臨產(chǎn)權(quán)制度、法律體系、價(jià)值評(píng)估和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系等方面的制度困境。我國(guó)應(yīng)建立以完善的法律保障為前提，涵蓋前置定位機(jī)制、補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制、保障反饋機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障傳統(tǒng)村落的完整性、真實(shí)性和延續(xù)性。

傳統(tǒng)村落；生態(tài)補(bǔ)償；機(jī)制

傳統(tǒng)村落，又稱(chēng)古村落、歷史文化名村，擁有較豐富的物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)文化資源，具有較高的文化、歷史、社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在中華文明的傳承中居于重要位置。生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)與開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)村落的一種有效工具，在平衡傳統(tǒng)村落的資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中起著不可替代的作用。在對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用中有必要引入生態(tài)補(bǔ)償理論，研究建立傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、實(shí)踐做法

近年來(lái)，為保護(hù)傳統(tǒng)村落，我國(guó)政府先后出臺(tái)了 《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和 《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法規(guī)和規(guī)范性文件，從不同的方面對(duì)傳統(tǒng)村落進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。在實(shí)踐中，堅(jiān)持“誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，以政府財(cái)政補(bǔ)貼為核心、以市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)捐助為補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的雛形業(yè)已形成，利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到調(diào)整、重組和再分配，一定程度上保護(hù)了傳統(tǒng)村落。近年來(lái)我國(guó)相關(guān)的實(shí)踐做法主要有：

（一）財(cái)政補(bǔ)助

目前，傳統(tǒng)村落最主要的生態(tài)補(bǔ)償方式就是來(lái)自政府的各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼、補(bǔ)助。例如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、財(cái)政部等部門(mén)已經(jīng)將兩批共600個(gè)傳統(tǒng)村落列入中央財(cái)政支持范圍的中國(guó)傳統(tǒng)村落名單，首批受益的村落平均每村可獲300萬(wàn)元資助，用于傳統(tǒng)建筑保護(hù)利用、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)、歷史環(huán)境要素維復(fù)、文物保護(hù)等傳統(tǒng)村落保護(hù)項(xiàng)目。文化部按照每人每年8 000元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人予以資助，①新華社：《首獲中央財(cái)政支持傳統(tǒng)村落保護(hù)仍 “喜中有憂(yōu)”》，2014年10月30日，參見(jiàn)http：／／www.gov.cn／xinwen／2014－10／30／content＿2773076.htm。補(bǔ)償、鼓勵(lì)傳承人活態(tài)傳承非遺項(xiàng)目所做的努力和付出。安徽以提供維修費(fèi)用的方式，對(duì)列入 “百村千幢”工程的傳統(tǒng)村落古民居開(kāi)展搶修保護(hù)，②本報(bào)記者：《黃山市 “百村千幢”工程擴(kuò)面提質(zhì)推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)》，《安徽日?qǐng)?bào)》2014年1月8日。這實(shí)際上包涵著生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，彌補(bǔ)房屋產(chǎn)權(quán)人看護(hù)歷史建筑的付出和居住的不便，鼓勵(lì)其繼續(xù)居住、維護(hù)古民居。

（二）破壞者賠償

我國(guó) “環(huán)境保護(hù)法”“文物保護(hù)法”等法律確立了 “污染者付費(fèi)”“破壞者承擔(dān)責(zé)任”的制度，對(duì)于因資源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而造成傳統(tǒng)村落資源破壞、生態(tài)環(huán)境污染的單位和個(gè)人，應(yīng)由其承擔(dān)污染治理、環(huán)境要素恢復(fù)等費(fèi)用，并賠償所造成的損失。例如，云南建水縣的部分企業(yè)違規(guī)采砂，破壞了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)村落的生態(tài)景觀(guān)風(fēng)貌，當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門(mén)已責(zé)令責(zé)任人修復(fù)生態(tài)環(huán)境。但有些行為給傳統(tǒng)村落造成的破壞后果是不可逆的，如紹興市三江村，長(zhǎng)期受袍江工業(yè)園內(nèi)企業(yè)的嚴(yán)重污染，成為 “癌癥村”，村民因無(wú)法正常生活而被整體搬遷，村民雖得到補(bǔ)償款約10億元，但這一600年的古村落將不復(fù)存在。

（三）使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)是指建立傳統(tǒng)村落文化資源有償使用制度，向游客、旅游經(jīng)營(yíng)單位或個(gè)人收取的資源使用費(fèi)或者資源維護(hù)費(fèi)，并專(zhuān)款專(zhuān)用于當(dāng)?shù)刈匀缓臀幕Y源的保護(hù)。實(shí)行使用者生態(tài)付費(fèi)，實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)節(jié)利益關(guān)系，使傳統(tǒng)村落文化遺產(chǎn)資源的使用者支付費(fèi)用，用于補(bǔ)償傳統(tǒng)村落文化遺產(chǎn)因開(kāi)發(fā)利用所帶來(lái)的損耗。例如，湖南省湘西土家族苗族自治州的拉毫村、老洞村、磨老村、板栗村、龍鼻村等傳統(tǒng)村落，均將旅游資源有償使用費(fèi)納入門(mén)票價(jià)格之中向游客征收，所收取的費(fèi)用實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、收支兩條線(xiàn)管理，主要用于彌補(bǔ)景區(qū)、景點(diǎn)資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用以及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金的不足。①湘西商務(wù)：《我州開(kāi)征旅游資源有償使用費(fèi)和旅游宣傳促銷(xiāo)費(fèi)》，2005年11月1日，參見(jiàn)http：／／hunan.mofcom.gov.cn／aarticle／sj?dixiansw／200511／20051100697914.html。其他歷史文化名鎮(zhèn)名村也以不同形式征收資源使用費(fèi)，如云南麗江古城鎮(zhèn)的古城維護(hù)費(fèi)，云南玉溪的湖泊治理資源保護(hù)費(fèi)，湖南鳳凰古城的資源保護(hù)費(fèi)，等等。

（四）受益者補(bǔ)償

按照我國(guó) “風(fēng)景名勝區(qū)條例”第38條規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的門(mén)票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用，保護(hù)景區(qū)文化資源，補(bǔ)償景區(qū)內(nèi)文化資源產(chǎn)權(quán)人的損失。實(shí)踐中，一些傳統(tǒng)村落就坐落在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，部分傳統(tǒng)村落的文化旅游公司作為受益者，通過(guò)門(mén)票的分成、景點(diǎn)專(zhuān)營(yíng)權(quán)的讓渡等方式，補(bǔ)償景區(qū)內(nèi)居民因保護(hù)文化遺產(chǎn)資源而付出的成本。如安徽宏村的旅游開(kāi)發(fā)公司，從門(mén)票收入中按每人每年3 000元的標(biāo)準(zhǔn)向村民支付補(bǔ)償。

（五）社會(huì)捐助等其他補(bǔ)償

這主要包括來(lái)自各種基金會(huì)、NGO環(huán)保組織和熱心人士等的資助，用以扶持傳統(tǒng)村落的保護(hù)和開(kāi)發(fā)工作。例如中國(guó)民間文藝家協(xié)會(huì)、中國(guó)攝影家協(xié)會(huì)、中國(guó)文學(xué)藝術(shù)基金會(huì)、中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展研究中心共同組織實(shí)施了 “中國(guó)傳統(tǒng)村落立檔調(diào)查”項(xiàng)目，對(duì)古村落進(jìn)行全面摸底調(diào)查和清點(diǎn)記錄，截止2015年1月，已完成100個(gè)村落的立檔調(diào)查。②新華網(wǎng)：《100個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)村落首次擁有自身 “檔案”》，2015年1月21日，參見(jiàn)http：／／news.xinhuanet.com／local／2015－01／21／c＿1114078449.htm。2014年9月，中國(guó)民生銀行捐款人民幣1 000余萬(wàn)元，會(huì)同中國(guó)扶貧基金會(huì)在貴州臺(tái)江縣方召鄉(xiāng)反排村發(fā)起了“美麗鄉(xiāng)村——反排古村落保護(hù)項(xiàng)目”。③新華網(wǎng)貴州頻道：《臺(tái)江縣將舉辦 “苗族傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展”論壇》，2015年3月26日，參見(jiàn)http：／／www.gz.xinhuanet.com／2015－03／26／c＿1114777113.htm。

上述實(shí)踐初步搭建了傳統(tǒng)村落的生態(tài)補(bǔ)償框架，對(duì)保存和維護(hù)文化資源，保持傳統(tǒng)村落的完整性、真實(shí)性和延續(xù)性，起到了積極作用。但是總體來(lái)看，與近年來(lái)傳統(tǒng)村落消失速度加快、文化資源受破壞嚴(yán)重的現(xiàn)狀相比，傳統(tǒng)村落的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不夠制度化、規(guī)范化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償范圍較窄，權(quán)利人的合法權(quán)益未得到充分的彌補(bǔ)，傳統(tǒng)村落生態(tài)保護(hù)的力度偏弱，相應(yīng)的理論研究也不夠深入，相關(guān)機(jī)制建設(shè)仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)。

二、制度困境

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)制度方式在傳統(tǒng)村落的利益相關(guān)者之間協(xié)商、配置源于文化資源要素的利益關(guān)系。在這一配置過(guò)程中，公平正義的補(bǔ)償目標(biāo)與各方利益訴求之間的張力，文化遺產(chǎn)保護(hù)的目標(biāo)與經(jīng)營(yíng)單位追求商業(yè)利益最大化的沖動(dòng)之間的沖突，傳統(tǒng)村落生態(tài)損益補(bǔ)償?shù)膯我蛔h題與錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局和激烈的利益博弈之間的分化，將生態(tài)補(bǔ)償置于更具人文意味的“利益場(chǎng)”之中。④李奇?zhèn)ィ類(lèi)?ài)年：《論利益衡平視域下生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則的法律形塑》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期。當(dāng)前我國(guó)傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行中遇到的諸多難題，源于以下制度困境。

（一）法律體系的結(jié)構(gòu)性缺陷

近年來(lái)，我國(guó)已開(kāi)展了傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償立法的實(shí)踐，部分地方也做了有益的探索和嘗試。但總體來(lái)看，傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系存在結(jié)構(gòu)性缺陷，在制度層面上出現(xiàn)了 “保護(hù)的落空”，⑤蔣華林等：《西部民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律問(wèn)題研究》，《環(huán)境保護(hù)》2009年第2期。相關(guān)立法建設(shè)還不能滿(mǎn)足生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的需要。表現(xiàn)為：一是缺少傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)立法。相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于 “環(huán)境保護(hù)法”“土地管理法” “水土保持法” “文物保護(hù)法”“風(fēng)景名勝區(qū)條例” “歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例”等10余部法律法規(guī)以及有關(guān)部門(mén)規(guī)章和少量地方立法之中，但是尚未出臺(tái)生態(tài)保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償法律制度缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)不同法律規(guī)范之間適用沖突的現(xiàn)象，使生態(tài)補(bǔ)償難以有效落實(shí)。二是主要的法律規(guī)范效力等級(jí)較低。例如蘇州、黃山、惠州等地方政府制定的地方性規(guī)章，雖對(duì)本轄區(qū)的傳統(tǒng)村落保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償起到積極作用，但對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償事件，則因超出適用效力范圍而束手無(wú)策。三是部門(mén)法的理念之間存在沖突，影響到傳統(tǒng)村落的生態(tài)補(bǔ)償。例如按照“文物保護(hù)法”規(guī)定，列入保護(hù)目錄的傳統(tǒng)村落古民居，屬于不可移動(dòng)文物，村民無(wú)權(quán)自行對(duì)其維修，但很多地方政府卻往往因資金匱乏無(wú)力對(duì)其進(jìn)行修復(fù)，①胡彬彬：《當(dāng)前傳統(tǒng)村落演變態(tài)勢(shì)堪憂(yōu)——來(lái)自農(nóng)村一線(xiàn)的調(diào)查與回訪(fǎng)》，《人民論壇》2015年第6期。導(dǎo)致村民只能看著古民居破敗直至坍塌。而村民打算另蓋新房時(shí)，卻受 “土地管理法”第62條 “農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”規(guī)定的限制，無(wú)法獲得新的宅基地。兩部法律之間的適用沖突，嚴(yán)重挫傷了村民保護(hù)古建筑的積極性，導(dǎo)致傳統(tǒng)村落陷入掛牌保護(hù)和保護(hù)虛置的相悖困境。

（二）產(chǎn)權(quán)制度不健全

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若要實(shí)現(xiàn)在利益相關(guān)者之間公平分配權(quán)利義務(wù)的目標(biāo)，首先應(yīng)以明確的傳統(tǒng)村落資源權(quán)利邊界為前提，方可在公平效率兼顧的原則下實(shí)現(xiàn)利益主體間的合作性博弈，將生態(tài)建設(shè)的外部性?xún)?nèi)部化，減少 “公地悲劇”的發(fā)生。②陳志永等：《鄉(xiāng)村旅游資源開(kāi)發(fā)的階段性演化與產(chǎn)權(quán)困境分析——以貴州天龍屯堡為例》，《熱帶地理》2012年第2期。傳統(tǒng)村落文化遺產(chǎn)資源種類(lèi)繁多，具有顯著的復(fù)合化特性，與之相適應(yīng)，產(chǎn)權(quán)人也呈多元化的特性，這兩者決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性。③唐曉云，趙黎明：《社區(qū)旅游資源產(chǎn)權(quán)困境及其改善》，《旅游科學(xué)》2005年第4期。在實(shí)踐中，我國(guó)傳統(tǒng)村落存在著產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)分散、多頭管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體虛化、缺乏針對(duì)性，政府、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等各類(lèi)產(chǎn)權(quán)主體無(wú)法在制度框架內(nèi)達(dá)成有效溝通和協(xié)調(diào)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣娣峙浜驼x價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。

（三）價(jià)值評(píng)估體系不完善

完善的文化資源生態(tài)價(jià)值評(píng)估體系是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。實(shí)踐中文化資源生態(tài)價(jià)值評(píng)估存在評(píng)估技術(shù)落后、理論研究不足等問(wèn)題，很難得出準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)論。另一方面，囿于評(píng)估技術(shù)的不足，在實(shí)際操作中，對(duì)傳統(tǒng)村落居民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而失去發(fā)展機(jī)會(huì)所對(duì)應(yīng)的價(jià)值更是難以準(zhǔn)確量化。評(píng)估結(jié)果的不準(zhǔn)確，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償金額無(wú)法充分彌補(bǔ)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的損耗，可能出現(xiàn)傳統(tǒng)村落開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的負(fù)外部性和村落居民維護(hù)文化生態(tài)環(huán)境的正外部性之間的沖突，市場(chǎng)機(jī)制不能自發(fā)配置產(chǎn)品要素，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制失靈。在成本與收益嚴(yán)重不匹配的境況下，村民認(rèn)為得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)自己維護(hù)古民居、保護(hù)自然生態(tài)和文化生態(tài)所付出的成本，傳承非遺技藝的收入不能滿(mǎn)足生活需要，導(dǎo)致傳統(tǒng)村落喪失文化傳承的動(dòng)力而加速消亡。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效實(shí)施的重要前提，受補(bǔ)償評(píng)估計(jì)算不準(zhǔn)確、忽略資源的時(shí)空差別、價(jià)值核算方法存在缺陷等因素影響，我國(guó)傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系并不健全。一方面生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。部分法律文件只原則性規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償，但缺乏針對(duì)傳統(tǒng)村落具體明確的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一方面生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。在現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低是普遍存在的共性問(wèn)題。

三、構(gòu)建思路

在傳統(tǒng)村落的保護(hù)中，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為利益差別的整合器，可以調(diào)節(jié)成本收益的時(shí)空、動(dòng)態(tài)關(guān)系，懲治破壞傳統(tǒng)村落的行為，激勵(lì)維護(hù)傳統(tǒng)村落生態(tài)系統(tǒng)的行為。④Pablo Martinez de Anguita，Maria Angeles Martin，Abbie Clare，“Environmental Subsidiarity as a Guiding Principle for Forestry Governance：Application to Payment for Ecosystem Services and REDD＋Architecture”，Agric Environ Ethics，no.27，2014，pp.617～631.為提升傳統(tǒng)村落的保護(hù)發(fā)展的綜合能力，應(yīng)當(dāng)盡快建立完善以政府調(diào)控為主軸，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為手段，以法律保障為前提的傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，本文認(rèn)為，我國(guó)傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括前置定位機(jī)制、補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制、保障反饋機(jī)制3大系統(tǒng)。

（一）前置定位機(jī)制：產(chǎn)權(quán)制度與補(bǔ)償原則

明晰的產(chǎn)權(quán)制度是傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提條件。應(yīng)合理安排傳統(tǒng)村落產(chǎn)權(quán)關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)，在法律上理順產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利及義務(wù)。首先，對(duì)于國(guó)家和集體所有的自然遺產(chǎn)資源而言，應(yīng)解決所有者缺位和代理人風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，明晰所有者與代理人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，厘清代理人與所有者之間、代理人與文化企業(yè)之間、文化企業(yè)與游客之間的3類(lèi)關(guān)系。其次，對(duì)于物質(zhì)文化遺產(chǎn)而言，應(yīng)借鑒域外制度，明確歷史建筑的雙層產(chǎn)權(quán)制度。美國(guó)、意大利、日本等國(guó)家規(guī)定，被確定為歷史文化遺產(chǎn)的建筑實(shí)行雙層產(chǎn)權(quán)制度，房主僅享有該建筑內(nèi)部的所有權(quán)或使用權(quán)，建筑物外部結(jié)構(gòu)的所有權(quán)歸政府，這為政府提供生態(tài)補(bǔ)償、居住人應(yīng)按要求維護(hù)古建筑面貌提供了法律依據(jù)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)立法，明確對(duì)于傳統(tǒng)村落的歷史建筑，國(guó)家享有所有權(quán)，個(gè)人只具有使用權(quán)，應(yīng)負(fù)有保護(hù)、維護(hù)古建筑的義務(wù)。另外還應(yīng)修改 “土地管理法”等相關(guān)配套法律，消除法律適用的沖突。第三，明確非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙軌制，即已獲政府認(rèn)定的傳承人，可以作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w；而對(duì)于無(wú)法確定具體傳承人的民族性、地域性較強(qiáng)的非遺技藝，當(dāng)?shù)卮迓湔w應(yīng)被確定為傳承人接受補(bǔ)償。

補(bǔ)償原則是傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的定位條件。構(gòu)建傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，除應(yīng)遵循“誰(shuí)污染誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的通用原則外，還要堅(jiān)持以下特殊原則：（1）完整性原則。完整性原則是指兼顧村落空間、時(shí)間和價(jià)值的完整性，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，既保持村落、建筑以及周邊自然環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系，保護(hù)各個(gè)時(shí)期的歷史記憶，又恢復(fù)和補(bǔ)償傳統(tǒng)村落的歷史、文化、藝術(shù)、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等價(jià)值。 （2）真實(shí)性原則。真實(shí)性原則是指兼顧文化遺產(chǎn)存在、形態(tài)和內(nèi)涵的真實(shí)性，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，杜絕化遺產(chǎn)造假和抄襲，避免填塘、拉直道路等改變歷史格局和風(fēng)貌的行為，保持民俗的純粹性和村民生產(chǎn)生活的真實(shí)性，防止傳統(tǒng)村落的過(guò)度商業(yè)化。 （3）延續(xù)性原則。延續(xù)性原則是指兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境的延續(xù)性，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，既讓村民享受現(xiàn)代文明成果，又能傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)、傳統(tǒng)習(xí)俗和傳統(tǒng)技藝，避免以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)過(guò)度開(kāi)發(fā)。①中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部文化部財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建村 ［2012］184號(hào)），參見(jiàn)http：／／www.mohurd.gov.cn／zcfg／jsbwj＿0／jsbwjczghyjs／201212／t20121219＿212337.html。（4）公平原則。公平正義是傳統(tǒng)村落補(bǔ)償機(jī)制的一項(xiàng)重要基本原則。在傳統(tǒng)村落面前，每個(gè)人都平等的具有欣賞文化遺產(chǎn)、享受生態(tài)服務(wù)價(jià)值的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)文化資源的義務(wù)，污染者和破壞者應(yīng)承擔(dān)彌補(bǔ)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。受益者應(yīng)對(duì)付出保護(hù)代價(jià)的村民提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這體現(xiàn)了公平正義原則。

（二）補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制：主體、方式與標(biāo)準(zhǔn)

明確權(quán)利義務(wù)主體，解決 “誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”的問(wèn)題。按照承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的不同性質(zhì)，生態(tài)補(bǔ)償主體分為補(bǔ)償義務(wù)主體和受償權(quán)利主體。 （1）補(bǔ)償義務(wù)主體。生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體是指負(fù)有生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任或義務(wù)，為傳統(tǒng)村落提供資金、實(shí)物、技術(shù)知識(shí)、政策等補(bǔ)償?shù)闹黧w。根據(jù)誰(shuí)污染誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償和誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)的原則以及社會(huì)公平原則，補(bǔ)償義務(wù)主體主要包括以下4種：傳統(tǒng)村落的破壞者或者污染者；傳統(tǒng)村落資源的使用者；價(jià)值生態(tài)服務(wù)的受益者；社會(huì)捐助者。究其類(lèi)型而言，補(bǔ)償義務(wù)主體包括各級(jí)地方政府、傳統(tǒng)村落村集體、企業(yè)、個(gè)人或者基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)際組織。 （2）受償權(quán)利主體。受償權(quán)利主體是指按照法律規(guī)定或者約定接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)母骷?jí)政府、村集體、企業(yè)和村民。相應(yīng)的，受償主體也可分為3類(lèi)：一是傳統(tǒng)村落文化資源的產(chǎn)權(quán)人，可以是資源的所有權(quán)人、使用權(quán)人，也可以是資源的經(jīng)營(yíng)者。二是生態(tài)環(huán)境破壞的受害者，包括傳統(tǒng)村落的農(nóng)牧民以及受損的村集體、文化企業(yè)，對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償符合倫理原則和經(jīng)濟(jì)原則。三是生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者，地方政府和傳統(tǒng)村落以犧牲當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)，在保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境中投入了大量的人力、財(cái)力和物力，他們有權(quán)利接受?chē)?guó)家財(cái)政和下游政府、企業(yè)的補(bǔ)償。

完善補(bǔ)償方式，解決 “如何補(bǔ)償”的問(wèn)題。應(yīng)健全完善政府調(diào)控、市場(chǎng)配置、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償方式。一是完善縱橫結(jié)合的財(cái)政補(bǔ)償方式。一方面，健全中央到傳統(tǒng)村落的縱向財(cái)政補(bǔ)償，根據(jù)不同傳統(tǒng)村落的生態(tài)功效的時(shí)空差別，出臺(tái)差異化的財(cái)政補(bǔ)償辦法，優(yōu)先補(bǔ)貼重要生態(tài)功能區(qū)；健全生態(tài)保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，增加對(duì)生態(tài)保護(hù)成績(jī)顯著的傳統(tǒng)村落的政策補(bǔ)償力度。②趙青娟：《青海生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制探析》，《攀登》2008年第6期。另一方面，健全受益地區(qū)對(duì)保護(hù)資源地區(qū)的橫向補(bǔ)償，橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，具有受益者付費(fèi)的性質(zhì)。受益地區(qū)政府應(yīng)按社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政收入、人口數(shù)量等因素綜合確定補(bǔ)償比例，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)基金，也可通過(guò)提供技術(shù)、設(shè)備、資產(chǎn)等實(shí)物補(bǔ)償欠發(fā)達(dá)地區(qū)。二是強(qiáng)化市場(chǎng)運(yùn)作方式。改變過(guò)于側(cè)重政府補(bǔ)貼、市場(chǎng)功能發(fā)揮不足的生態(tài)補(bǔ)償模式，應(yīng)當(dāng)利用市場(chǎng)行為實(shí)現(xiàn)文化資源生態(tài)價(jià)值的優(yōu)化配置。建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，推行排污許可配額交易，以此提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男剩哟髮?duì)污染或破壞資源、環(huán)境行為的懲罰性補(bǔ)償力度，完善文化資源有償使用制度。三是鼓勵(lì)社會(huì)參與的補(bǔ)償機(jī)制。健全社會(huì)捐助機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與設(shè)立傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償基金。

確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決 “補(bǔ)償多少”的問(wèn)題。我國(guó)傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的和多樣化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。一是豐富補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估核算方法，結(jié)合傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償個(gè)案的具體因素，綜合運(yùn)用條件價(jià)值評(píng)估法、支付意愿法、受償意愿法、機(jī)會(huì)成本法和資源價(jià)值法等評(píng)估方法進(jìn)行測(cè)算，相互比較，得出定量化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是充分考慮傳統(tǒng)村落的資源稟賦和時(shí)空差異，建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系。評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)結(jié)合傳統(tǒng)村落資源的稟賦特征，充分考慮傳統(tǒng)建筑的年代久遠(yuǎn)度、稀缺度、規(guī)模、完整和豐富程度，村落選址和格局的保存完整度、規(guī)劃營(yíng)造的科學(xué)合理度、與周邊自然風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的稀缺度、種類(lèi)豐富度、連續(xù)傳承時(shí)間、傳承活動(dòng)規(guī)模、活態(tài)傳承狀況、與村落及其周邊環(huán)境的依存程度等，評(píng)估結(jié)果應(yīng)充分體現(xiàn)傳統(tǒng)村落時(shí)間和空間的差異性，適當(dāng)拉開(kāi)不同類(lèi)別補(bǔ)償差距，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系還應(yīng)實(shí)現(xiàn)與住建部等部門(mén)印發(fā)的 《傳統(tǒng)村落評(píng)價(jià)認(rèn)定指標(biāo)體系 （試行）》的對(duì)接，契合傳統(tǒng)村落保護(hù)價(jià)值的評(píng)價(jià)認(rèn)定要求。①中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于印發(fā) 〈傳統(tǒng)村落評(píng)價(jià)認(rèn)定指標(biāo)體系 （試行）〉的通知》（建村［2012］125號(hào)），參見(jiàn)http：／／www.mohurd.gov.cn／zcfg／jsbwj＿0／jsbwjczghyjs／201208／t20120831＿211267.html。差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可對(duì)不同類(lèi)別的文化資源確定不同的補(bǔ)償，對(duì)同一類(lèi)別的資源依據(jù)空間因素確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是建立標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合通貨膨脹、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、科技水平等因素，定期對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。四是引入市場(chǎng)協(xié)商機(jī)制確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由補(bǔ)償權(quán)利主體和受償權(quán)利主體通過(guò)協(xié)商磋談，綜合平衡相關(guān)利益者的承受能力，共同確定市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使市場(chǎng)機(jī)制的資源配置發(fā)揮更大的作用。

（三）保障反饋機(jī)制：監(jiān)管、評(píng)估與救濟(jì)

完善傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制。補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制應(yīng)包括兩方面內(nèi)容：一方面，對(duì)造成傳統(tǒng)村落毀壞或污染文化的行為實(shí)施監(jiān)管，保證負(fù)有補(bǔ)償責(zé)任的主體不會(huì)漏網(wǎng)。建立傳統(tǒng)村落動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，收錄村落文化資源基本情況、保護(hù)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等信息，對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)狀況和規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法破壞傳統(tǒng)村落的行為，責(zé)令責(zé)任主體進(jìn)行補(bǔ)償，并監(jiān)督其落實(shí)補(bǔ)償責(zé)任。另一方面，對(duì)補(bǔ)償方式和途徑實(shí)施監(jiān)管，確保補(bǔ)償措施落到實(shí)處。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償款項(xiàng)的監(jiān)管，確保國(guó)家財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償金及時(shí)足額支付到受償權(quán)利主體手中，防止被截留挪用；確保稅收減免、政策扶持等補(bǔ)償措施落地坐實(shí)。

建立傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)估機(jī)制。績(jī)效評(píng)估機(jī)制是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果的評(píng)估和反饋，是影響生態(tài)補(bǔ)償效果的重要因素，通過(guò)反復(fù)的評(píng)估、反饋、修正，能夠推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)完善。一是先建立生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)體系應(yīng)包括資源生態(tài)價(jià)值、生態(tài)服務(wù)、生態(tài)社會(huì)等方面的相關(guān)內(nèi)容。二是應(yīng)設(shè)定合理的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，明確近期、中期和遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)，正確判斷當(dāng)前文化生態(tài)補(bǔ)償所對(duì)應(yīng)的績(jī)效等級(jí)。三是得出績(jī)效評(píng)估結(jié)論、提出改善措施，反饋、調(diào)整和優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)。

健全傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利救濟(jì)保障機(jī)制。羅馬法諺云：“無(wú)救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利”，我國(guó)應(yīng)建立完善的權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制，確保傳統(tǒng)村落的生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利得到滿(mǎn)足。絕大部分傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償事件可以按照一般的個(gè)體訴訟模式尋求司法救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)權(quán)益，但部分公共的文化資源受到破壞時(shí)，并不存在直接的個(gè)體受害者。例如企業(yè)排干傳統(tǒng)村落附近的沼澤、開(kāi)礦挖掘臨近山體、破壞村落整體布局等違法行為，破壞了傳統(tǒng)村落自然風(fēng)貌，但因缺少有直接利害關(guān)系的權(quán)利人，村民個(gè)人很難以受害者的身份提起請(qǐng)求生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑V訟。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)外的環(huán)境公益訴訟模式，建立傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償公益訴訟制度，即當(dāng)受損的傳統(tǒng)村落環(huán)境公益無(wú)人通過(guò)法律訴求保護(hù)時(shí)，允許當(dāng)?shù)卣块T(mén)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或公民等作為原告提起公益訴訟，②張式軍，田 捷：《環(huán)境公益訴訟基本概念、范圍的界定與原告類(lèi)型的設(shè)定》，參見(jiàn) 《生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì) （年會(huì)）論文集》（未出版），2009年，第92～98頁(yè)。尋求司法救濟(jì)，使生態(tài)補(bǔ)償落到實(shí)處。

落實(shí)前述3大機(jī)制，必須健全我國(guó)傳統(tǒng)村落的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，將生態(tài)補(bǔ)償納入法治軌道，這也是運(yùn)用法治思維和法治方式解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的邏輯必然。首先，制定 “生態(tài)補(bǔ)償條例”，將其作為生態(tài)補(bǔ)償法律體系的核心制度。在 “生態(tài)補(bǔ)償條例”中增加專(zhuān)章對(duì)傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，作為處理生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的基石。其次，完善配套法律規(guī)定。在 “文物保護(hù)法”“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法”和 “歷史文化名城名鎮(zhèn)名村條例”等相關(guān)法律法規(guī)中，增加關(guān)于規(guī)范傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償?shù)目刹僮餍詶l款。再次，住建部、文化部、財(cái)政部等國(guó)務(wù)院部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，制定相配套的行政規(guī)章。又次，強(qiáng)化地方立法職能。新修訂的 “立法法”授權(quán)設(shè)區(qū)的市地方行使地方立法權(quán)，各市應(yīng)借此機(jī)會(huì)，根據(jù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)村落的保護(hù)需求，因地制宜，制定規(guī)范傳統(tǒng)村落生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮仔浴?zhuān)屬性和操作性的地方立法。最后，還需加強(qiáng)相關(guān)法律規(guī)范的清理、廢止和解釋等工作，使法律體系具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。

（責(zé)任編輯 陳 斌）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “生態(tài)文明視野下我國(guó)文化藝術(shù)資源產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)研究”階段性成果 （13CB131）

李軍紅，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)文學(xué)與新聞傳播學(xué)院副教授 （山東濟(jì)南，250014）。