中國運動式治理緣何發生？何以持續？*
——基于相關文獻的述評

王連偉 劉太剛

（中國人民大學，北京 100872）

中國運動式治理緣何發生？何以持續？*
——基于相關文獻的述評

王連偉 劉太剛

（中國人民大學，北京 100872）

運動式治理作為一種中國本土化的治理模式，具有鮮明的中國色彩。目前國內學術界對其褒貶不一。通過梳理和回顧國內外關于中國運動式治理發生和運作機理的相關文獻，我們嘗試回答“制度化運動悖論”問題，即中國常態社會下為何反復使用運動式治理這一非常規工具，并初步歸納出四種比較有解釋力的研究途徑：社會資源有限說，治理工具有限說，科層官僚制局限說和社會動員能力下降說。作為特定歷史階段的產物，運動式治理有其存在的合理性。我們在理論研究和實際運作過程中必須在堅持有限否定和類型化承認評判價值取向基礎上，深入分析它的現實解釋力和適用范圍，結合新的情勢不斷創新和豐富其內涵和形式。

運動式治理；社會資源有限說；治理工具有限說；科層官僚制局限說；社會動員能力下降說

一、問題的提出——常態社會為何反復采取運動式治理的方式？

近日一則“北京85萬人街頭大反恐”的新聞引起了社會各界的廣泛關注，其實這只是北京市社會安全綜合治理活動的一小部分。聯想到近年來的“掃黃打非”、“嚴打”、“食品安全專項檢查”、“反腐風暴”等，我們仿佛生活在一個充斥著運動式治理的時代。我們不禁要問，在民主法治高度發達的今天，

為什么還會有這樣大規模的運動式治理的存在。這表面上似乎與我們黨和國家所提出的建設“富強、民主、文明”的社會主義法治國家的總目標所奠定的基調有些不合拍。但仔細深究來看，這些看似矛盾的地方卻有著深刻的根源，此即“制度化運動悖論”問題。“制度化運動悖論”這一命題最早由美國學者詹姆斯·湯森等人提出，用以形容后毛澤東時代的中國所面臨的改革發展困境：改革意味著中國生活的常規化，但它卻是以動員的方式進行的（湯森、沃馬克，1995：283）。這一現象也反映了一直以來困擾我國政治發展與國家治理過程中管理常規化與制度理性化的難題（唐皇鳳，2007）。因為政府管理只有在可以制定長期規劃，并有優秀人才為了共同目標而奮斗的正式國家治理體制之中才能有效地發揮（李侃如，2010:67-68）。“制度化運動悖論”對于中國式的運動式治理現象具有較好的概括力，但運動式治理可能還有其他的特殊屬性。因此，我們必須立足于中國場域下的政治、經濟、社會和文化背景，去探尋運動式治理的中國邏輯。

*本文系國家“985工程優勢學科創新平臺項目”和中國人民大學行政管理國家重點學科專業資助項目的階段性成果。

劉太剛 男（1966-）中國人民大學公共管理學院 教授 博士生導師

改革開放以來，隨著黨和國家工作重心的轉移，經濟發展、民主政治、法制建設、社會建設等各項事業不斷完善，中國社會也逐漸步入了常態社會（李培林，2003；陳潭，2004；唐皇鳳，2007）的平穩發展軌道。但與此同時，中國社會也逐漸進入了戰略改革的陣痛期，社會利益分化加劇，矛盾叢生。復雜的社會環境使得整體社會不可治理性的程度大大加劇，這對國家和政府治理能力和水平無疑提出了巨大的挑戰。因此，探尋我國運動式治理背后的深層次原因對于黨和國家的社會治理具有重要的意義。下面主要對國內外學者關于中國運動式治理產生機理的相關文獻進行梳理和評析，并將其歸納為四大分析路徑，即社會資源有限說、治理工具有限說、科層官僚制局限說和社會動員能力下降說。最后從學術研究和實踐意義方面對中國運動式治理進行了簡要的評析和展望。

二、社會資源有限說：治理資源稀缺條件下的理性選擇

《管子》有曰：量力而知政。國家資源的多寡對于國家治理制度安排和治理績效的好壞具有重要的意義。古往今來，任何國家治理方式和政策工具的選擇都受制于本國治理資源的存量和結構（唐皇鳳，2007），都是根據國家資源狀況以及現實情勢所做出的應時之舉。對于國家資源來說，按照吉登斯的劃分，大體上可以分為配置性資源和權威性資源兩大類別。其中配置性資源體現了支配物質工具的物質產品及其自然力，而權威性資源主要是影響和支配人類活動方式的手段（Giddens，1979:100-101）。有學者認為中國國家治理資源總體狀況決定了我們國家整體的治理方式和治理能力，任何社會的調控方式不是個人好惡的產物，而是社會資源總量所決定的（王滬寧，1990）。對于中國這樣的超大規模社會來說，經濟轉型和社會轉軌所帶來的利益摩擦和復雜多樣的社會問題加劇了國家治理資源與社會治理需求之間的裂痕（王滬寧，1990；唐賢興，2009a；唐賢興、余亞梅，2009b；唐賢興，2009c），集中有限的社會資源和充分發揮底層社會的自主性來解決突出的社會問題，成為執政黨與政府在面臨資源瓶頸制約時的理性抉擇（楊志軍，2013）。除了從宏觀視角分析運動式治理產生的社會資源條件之外，還有一些學者從基層日常社會治理層面分析了社會治理資源短缺對于運動式治理產生所起到的關鍵作用。唐皇鳳通過對比中外警察數量之后，得出嚴打政策是中國在治安資源短缺條件下應付社會治安問題的理性選擇（唐皇鳳，2007）。劉亞平和顏昌武通過對三聚氰胺事件的案例分析，認為由于食品安全監管機構的重復設置引起了監管資源分散和浪費，使得國家和政府往往采取政治動員和選擇性整肅與鎮壓的方式，短時間內集中有限的資源應對危機（劉亞平、顏昌武，2011）。就當前來說，基層政權面臨的最大難題是財政資源的貧乏，導致其成為懸浮在國家和農民之間的 “懸浮型政權”（周飛舟，2006）。有些學者分別從組織資源、財政資源、權力資源短缺等方面對于基層反腐敗、糾紛化解活動和新農保政策試點推廣進行運動式治理的原因進行了分析和論證 （李輝，2010；扈映等，2012；程熙，2013）。總的說來，社會資源短缺是人類社會共同面對的難題，并非中國所獨有的社會特征，因此它只

是解釋中國運動式治理產生的一個方面的因素，不能將其視為唯一決定性因素。

三、治理工具有限說：有限治理工具約束條件下的無奈之舉

治理工具作為治理主體實現其治理目標的手段和中介，對于國家和政府治理目標的實現意義重大。一般認為，政府治理工具是“政府的行為方式,以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制。”（休斯，2001:99）運動式治理可以視為政府在面臨特定社會情境下所采取的一種非常規的治理工具。但是這種非常規的治理工具卻在日常生活中屢屢使用，其背后必然有著深刻的原因。通過分析相關案例，有學者歸納出了運動式治理這一工具的特點：臨時性、間斷性與特定時間規定性，預期目標單一性，“從重、從嚴、從快”的傾向性（唐賢興，2009c），政府為何對這一深受詬病的治理工具樂此不疲呢？實則是政府在治理工具方面面臨的困境所決定的。面對市場失靈、社會失序以及法律缺失的困境，政府除了采取運動式執法這種方式之外，幾乎沒有可供選擇的其他政策工具（唐賢興，2009a）。另外政府還想借助運動式治理強大的社會動員能力來達成某些治理目的（唐賢興，2009c）。有學者分析了20世紀50年代上海里弄在治理工具有限和體制約束的情形之下，對于無組織的“非單位人”采取了居委會政治動員這一比較有效的工具，將其納入國家可以調控的范圍之內（張濟順，2004）。近年來一些環境治理項目，如“京津風沙源治理工程”、“退耕還林、還草工程”、“生態移民工程”等也都具有很強的政府動員式環境政策色彩（馬明潔，2004：47-79；荀麗麗、包智明，2007；狄金華，2010），主要是為了彌補環境脆弱性與政府治理工具之間的差距。此外，有學者分析了珠三角在向深度一體化轉變的過程中，主要采取了目標設立、會議推動、政策灌輸、組織建設、行政包干、政績考核等一些典型的政治動員的工具，用以打破區域間阻隔和推動區域一體化制度創新（楊愛平，2011）。從根本上來看，政府之所以選擇和采用運動式治理的工具是因為政府工具箱的陳舊與工具的適用性不強所造成的，“這些困境產生的原因是：第一，社會轉型期公共問題的高度復雜性；第二，政府治理的制度性能力不足；第三，對規則的虛無主義態度；第四，超大社會的結構性矛盾。所有這些因素一直存在于中國改革以來政府與社會關系的變遷過程中。”（唐賢興，2009c）總的說來，這一派對于政府采用運動式治理看作一種現實的無奈之舉，在特定時間內具有一定的積極意義。但是從長遠來看，政府工具是不斷創新和發展的，需要對政府工具箱里的工具及時更新和替換。

四、科層官僚制局限說：反科層制浪潮下的社會治理創新

組織學上一般認為常規機制與動員機制具有內在的緊張和不可兼容性，可以相互替代（周雪光，2012a）。常規機制可以使組織穩定、高效和有序運行，并具有極高的可預測性；而動員機制往往需要突破組織常規機制，采用非常規的、高度變化的動員手段，使組織處于高度的動蕩之中。韋伯認為以科層官僚制為核心的正式組織結構是現代社會的基本組織形式（Weber，1946:490），這種組織結構主要建立在法理理性基礎之上（Weber，1946；Couldner，1964；Crozier，1964），強調組織結構的穩定性和組織行為的一致性。中國歷史上雖然有著十分發達的官僚體系，但是這種官僚組織制度與西方現代官僚組織制度有著顯著的差別（韋伯，2004：219），更多地建立在分封制和家長制基礎之上（王亞南，1981：60），其核心是上下級間的忠誠、信任和庇護關系。科層制組織結構穩定性的要求與現代社會復雜動態性之間往往無法協調，從而易出現矛盾和裂痕。社會上出現的一些問題往往無法通過傳統的科層官僚體制解決，而使問題呈現出放大的趨勢。第一，政府的壟斷性和封閉性特征使得許多市場性機制失效（周雪光，2005），加劇了社會問題的嚴重性；第二，中國官僚體制的龐大規模和漫長管理鏈條導致信息流動困難（葛劍雄，1994:201-220；周雪光，2008）；第三，各地區差別較大使得在保持中央統一性前提下兼

顧地方政策執行的靈活性，往往誘發“上有政策，下有對策”現象，加劇了上下級以及中央與地方的不信任和失控（周雪光，2011）；第四，現有的治理技術難以滿足組織規模所帶來的監管難度極大、成本高昂問題（渠敬東、周飛舟、應星，2009）。如何調節傳統僵化的官僚體制與現實治理的復雜需求之間的矛盾，運動式治理機制無疑是一種很好的嘗試。運動式治理意在克服傳統科層官僚制將政治問題行政化（Mannheim，1936:105）的弊端，用政治邏輯重新代替行政邏輯（李有學，2014），在一定程度上緩解了權威體制與有效治理之間的緊張局面。運動式治理的最大特點就是暫時叫停原來的科層制常規過程，用政治過程代替來突破傳統科層官僚體制的弊端，起到糾偏和規范邊界的作用（周雪光，2011；狄金華，2010）。此外，政府部門間因資源制約、組織正當合理性和信任匱乏而帶來的合作困境也往往需要上級組織通過動員機制來統一協調（余亞梅、唐賢興，2012）。雖然運動式治理在短期內對于克服科層官僚體制的弊端和發揮機構、人員的整合作用方面意義重大，但是從長期來看，這種非常規的治理模式具有不可持續性，不能將其日常化和常態化。

五、社會動員能力下降說：后威權時代國家權力的合法化再生產

美國著名政治學者斯考切波在考察了中國、法國和俄國三個國家的社會革命歷程之后，認為中國的社會革命具有自己的獨特性，“社會結構與政治結構的根本性變化以一種相互強化的方式同時發生。而且這些變化的發生要通過劇烈的社會政治沖突來實現。”（斯考切波，2007:5）面對內外嚴峻的社會形勢，為了推動國家和社會革命的開展，中國共產黨必須放手發動群眾和贏得群眾支持，而在實踐中最有效和最成功的經驗就是采用政治動員的方式。在革命戰爭年代到改革開放之前，中國共產黨主要通過意識形態宣傳、組織化調控，特別是塑造革命領袖“克里斯瑪”個人魅力來達成強有力的群眾動員，整個社會的運轉顯示出了強烈的政治動員色彩。這種運動型的國家建立在超強的組織動員和強烈的人治色彩之上（孫培軍，2009），帶有很強的威權政治的屬性。但是我們看到在后毛澤東時代，經濟社會結構發生了巨大變化，建立在革命領袖的個人魅力之上的社會動員力整體下降，伴隨市場經濟發展而來的自由民主思想沖擊了先前的意識形態影響力，單位制解體而來的社會成員個體化削弱了社會的整體組織化調控能力，從而使社會整體動員能力大大下降。如何應對這一巨大挑戰呢？有學者認為繼承革命意志和適應趕超型現代化發展需要而建立起來的“革命教化政體”為了應對通過社會改造而提升自己執政合法性的內在壓力，不斷地通過發動國家運動和變化國家運動的形式（馮仕政，2011）。作為現代國家權力來說，不僅僅是為了維持現有狀況和簡單的延續，而是為了權力具體運作過程中實現再生產。現代權力的運作方式是“自我放大”，現代權力總是在應用過程中持續不斷地增強和擴充自己的力量（弗雷澤，2001：122-135）。為了實現國家與基層社會的有效銜接和增強國家權力的合法性，不定期的采取運動式治理的方式集中有效地解決一些社會重大難題無疑是最現實的選擇。有學者回顧了我國歷次嚴打政策過程，認為常態社會的“嚴打”斗爭蘊藏著中國社會政治秩序合法性的再生產機制，社會秩序的穩定增強了人們的社會安全感和對政治秩序的認同感（唐皇鳳，2007）。在基層治理方面，國家權力滲透到方方面面，通過一些項目管理、行政發包（折曉葉、陳纓纓，2011；渠敬東，2012；周雪光、練宏，2012b；陳家建，2013）等技術手段，實現了從總體性治理向技術治理的轉變（渠敬東、周飛舟、應星，2009），從而延長國家權力在地方再生產的鏈條。但是我們發現這種聲勢浩大、全員動員、自上而下的權力再生產運動本身卻隱含著合法性危機的考驗，績效合法性的壓力以及民眾的認同信任感方面同樣是危機重重。

六、簡要的評析

本文通過梳理和回顧國內外關于中國運動式治理發生和運作機理的相關文獻，嘗試回答“制度化

運動悖論”問題，即中國常態社會下為何反復使用運動式治理這一非常規工具，并初步歸納出了四種比較有解釋力的研究途徑。但是對于中國地域復雜多樣、歷史文化積淀深厚的場域背景，這四種解釋途徑又有其自身難以克服的弱點和缺陷。就目前來說，研究運動式治理無論是學術研究層面，還是對于實踐層面，都有著十分深遠的意義。

第一，作為學術研究來說，運動式治理可以說是一種中國本土化的治理模式，但并非治理理論的中國化。運動式治理思想最早可以追溯到中國古代的法家“勢”的思想和兵家戰略思想，后發展到革命戰爭時期逐步形成運動戰等一些革命戰爭思想。新中國成立后這些政治動員和群眾路線一直沿用下來，并成為指導國家黨政官員的重要思維方式。傳統文化的慣性、革命戰爭思維、合法性的危機以及現實的情勢使得運動式治理一直存續至今，但運動的形式卻不斷創新和發展。可以說運動式治理是中國本土化的治理模式之一，但卻不能將其歸為治理理論中國化的產物。治理理論最早產生于20世紀80年代末90年代初，在產生時間、基本思想、實際運作基礎等方面都與運動式治理有著根本的區別，因而不能將二者簡單的歸為一類。運動式治理是中國語境下的社會治理模式，具有鮮明的中國色彩和中國特征。

第二，作為實踐意義來看，運動式治理對于在短時間內集中有限的資源解決一些社會重大突出問題十分有效。中國是一個人口眾多、地域遼闊、語言文化差異較大、社會流動性較強的超大規模社會，社會問題復雜多樣，社會治理難度大。面對治理資源和治理工具有限、整體社會動員能力下降的嚴峻情勢，原有的科層官僚體制已然無法有效應對這一困境，呼喚一種超越科層制組織結構而具有強有力的組織協調中心的組織結構。運動式治理依靠強有力的政治動員、組織化調控和目標責任制等一些手段，可以在短時間內積聚力量重點處理一些形勢危急、影響較大的社會問題。這對于當前一些非常規問題的處理十分有效，但是如果把它作為一種常規治理模式日常化和機制化會帶來很多弊端。

雖然國內學術界對于運動式治理褒貶不一，但我們必須承認作為特定歷史階段的產物，其具有存在的合理性。我們必須在對其堅持有限否定和類型化承認評判價值取向（楊志軍，2013）的基礎上，深入分析它的現實解釋力和適用范圍，結合新的情勢不斷創新和豐富其內涵和形式。將常態社會治理與非常態治理有機結合起來，以真正推動國家治理體系和治理能力的現代化。

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Why Does Chinese Campaigning Governance Occur,and Why Does It Continue:Review on Relevant Literatures

Wang Lianwei/Liu Taigang

As a Chinese localized governance model,campaigning governance has its own distinctive Chinese colors.At present,there are both positive and negative comments on it from the academic field.By collecting and reviewing relevant literatures of the occurring and operational mechanism of Chinese campaigning governance,we try to answer the question of"institutionalization movement paradox",that is why China repeatedly uses this unconventional campaigning governance tool under normal society.We preliminarily conclude four comparatively explanatory research approaches:assumption of limited social resources,assumption of limited governance tools,assumption of limited hierarchical bureaucracy and assumption of declined social mobilization.As a product of specific historical stage,campaigning governance has its own reason for existence.We should deeply analyze the practical of theoretical study and practical explanatory power and scope of application and continuously innovate and enrich its content and form,based on the value orientation of limited denial and typed admittance during the process of our theoretical research and practical operation.

Campaigning Governance;Assumption of Limited Social Resources;Assumption of Limited Governance Tools;Assumption of Limited Hierarchical Bureaucracy;Assumption of Declined Social Mobilization

2014-11-16

王連偉 男（1986-）中國人民大學公共管理學院行政管理專業博士生

（責任編輯 方卿）

D035

A

1009-3176（2015）03-106-（6）