稅收優惠政策的效應分析

鄭隆貴 黨天成

稅收優惠政策作為經濟政策的重要組成部分，對社會經濟的發展有著深遠的影響，因此，開展稅收優惠政策執行效應分析，有利于我們更好的落實國家提出的“穩增長、調結構、促改革、惠民生”戰略目標，對支持經濟結構調整、產業轉型優化起到更好的引導作用。十堰市國稅局課題組通過深入企業調查、座談走訪、求實問效，廣泛征求意見和建議，梳理歸類，對實施稅收優惠政策執行情況產生效應進行了綜合評價，對未來國家進一步優化稅收優惠政策的方向提出合理性建議。

一、十堰市稅收優惠政策效應分析

（一）稅收優惠政策執行情況

十堰市在搶抓鄂西生態文化旅游圈的建設機遇中，積極研究政策導向，利用稅收優惠政策，著力培植地方經濟。在集“老少邊窮”于一體的區域經濟基礎薄弱、交通限制的狀況下，發揮了稅收優惠政策的調節作用。2010至2013年，全市增值稅累計減免達21多億元，占四年來全市增值稅稅收收入的15%；企業所得稅減免近1.2億元，抵扣應納稅所得額10.1億元，占四年來全市所得稅稅收收入的近6%。

1.全面落實了增值稅轉型改革。四年間，全市享受固定資產進項稅額抵扣政策的企業戶數逐年上升，2013年已有近8000戶納稅人享受固定資產進項稅額抵扣帶來的實惠。近四年抵扣進項稅額分別是3.4億元、3億元、2.8億元、2.7億元，分別占全市增值稅稅收收入的15%、10%、9%、8%。擴抵政策不但鼓勵了固定資產投資，有效減輕了企業負擔，同時也極大地拉動了全市全社會固定資產投資額。

2.鼓勵了科技進步和自主創新。一是高新技術企業所得稅15%低稅率優惠，四年間，享受這一稅收優惠的企業分別是8戶、14戶、17戶、22戶，享受優惠的納稅人戶數較少，但是按低稅率享受的稅收優惠金額卻穩步增加，分別為1516萬元、3161萬元、3001萬元、4338萬元，企業在企業所得稅稅率優惠下逐漸發展壯大；二是研發費用加計扣除政策，四年間，享受政策的企業戶數穩定在30余戶，共抵減應納稅所得額89019萬元，抵減的應納稅所得額穩定在兩億元以上，有效鼓勵企業自主創新，推動具有研發能力的企業提高競爭力。

3.推動了文化事業和產業發展。主要體現在對縣市（區）新華書店系統實行增值稅免稅或先征后退政策，其它納稅人未涉及，優惠政策受益面不大。四年間全市8家新華書店共享受增值稅優惠2100余萬元，稅收優惠為新華書店節約了成本，積累了資金，有效地促進了文化產業和文化事業的發展。

4.支持了節能減排和環境保護。一是特定建材產品銷售、污水處理勞務等免征增值稅政策優惠。四年間共免征增值稅1345萬元。二是水泥生產、再生混凝土、垃圾發電等資源綜合利用增值稅即征即退政策優惠。四年間穩定惠及企業在15-20戶，退稅金額持續穩定增長，四年間共退還增值稅4018萬元。三是環保節能節水設備投資抵免優惠。四年間共惠及企業6戶、共抵免應納稅所得額100余萬元。四是綜合利用資源減計收入優惠。四年間共惠及企業10戶、共減計收入1603萬元，換算為稅額四年共減免企業所得稅401萬元。

5.保障了全市福利企業健康發展。一是福利企業增值稅即征即退，每年都有超過40戶納稅人因安置殘疾人就業而享受增值稅退稅優惠。2010年46戶企業退稅3507萬元，2011年48戶企業退稅3629萬元，2012年46戶企業退稅2882萬元，2013年48戶企業退稅4012萬元，優惠政策有力地扶持了福利企業發展壯大。二是殘疾職工工資加計扣除，每年有30戶以上的企業享受殘疾職工工資在所得稅前加計扣除100%的政策，2010年至2013年分別抵扣應納所得稅額1125萬元、1696萬元、1633萬元、1732萬元。換算為稅額，四年合計減稅1500余萬元。

6.壯大了農村農民專業合作社。一是農民專業合作社免征增值稅優惠，四年有513合作社實現免稅收入27299萬元；優惠戶數在飛速增加，同時增值稅免稅收入也呈逐年翻番的趨勢在上漲。二是農林牧漁項目免征、減半征收企業所得稅優惠，四年間全市共有72戶納稅人減免應納稅所得額2088萬元。三是起征點調整，有98375戶納稅人享受了該免稅政策，免征增值稅16601萬元；個體戶達點面也急速下降為2013年底的6.8%。四是蔬菜、肉蛋免征增值稅政策：2013年有21戶納稅人批零蔬菜實現免稅銷售收入2億余元，折算稅額為2700萬元；從事銷售鮮活肉蛋產品實現免稅銷售收入3億余元。有效降低了蔬菜流通企業稅收負擔，對農產品價格起到了一定的平抑作用。

7.促進了中小企業持續健康發展。一是小微企業所得稅低稅率優惠，四年有5507戶小微企業享受所得稅優惠1445萬元。二是調低小規模納稅人征收率，2010年至2013年分別有27096戶、31711戶、22962戶、29672戶的小規模納稅人受益；減免增值稅分別為6687萬元、7655萬元、8411萬元、9057萬元。

（二）執行稅收優惠政策效應分析

1.減輕了企業負擔。從全市宏觀稅負上看：2010年為6.35%，2011年為6.12%，2012年為6.06%，2013年為5.99%，總體上說稅負趨于下降，減輕了納稅人的稅收負擔。

2.優化了產業結構。近年來，全市農民專業合作社戶數年均增長在50%以上，增值稅免稅額年均增長近一倍。增值稅擴大抵扣范圍、高新技術企業所得稅優惠等政策的實施，有利于企業設備更新換代，促進企業開展自主創新，產品升級換代，產品和產業結構得以優化。

3.壯大了企業發展。如以市區5家大型商場超市為中心，經營網面輻射到所轄的五縣一市及周邊比鄰地區，年入庫增值稅近億元，在十堰的經濟領域有著舉足輕重的作用，給商超企業增添了巨大的生存發展活力。

4.促進了環境保護。近兩年，十堰市金龍責任圾限公司共利用硫鐵廢渣20余萬噸，基本上將散放在外的硫鐵廢礦渣全部處理干凈，一舉解決了歷史遺留問題，節約國家治污專項資金達1000余萬元。實踐證明，資源綜合利用稅收優惠政策所帶來的不僅是企業自身經濟利益的提升，而且在環境保護和資源可持續利用方面發揮了社會效益。

5.惠及了民生就業。一是起征點提高、征收率下調為小業戶帶來實惠。二是福利企業為殘疾人安置就業。符合條件的福利企業不僅能享受增值稅即征即退的優惠，殘疾職工工資還可以在企業所得稅稅前加計扣除100%。三是惠及了民生。支持農林牧漁、農民專業合作社發展，蔬菜及部分鮮活肉蛋產品流通環節免征增值稅、支持小微企業發展等政策的執行，有力地支持了農村、農業經濟和小微企業的發展，使數以萬計的納稅人得到了實實在在的實惠。

二、落實稅收優惠政策的措施及建議

通過上述稅收優惠政策執行情況效應分析，我們認為現行稅收優惠政策在落實中存在優惠政策的頂層設計有缺陷、制定不夠規范、實際操作有難度等問題。為更好地發揮稅收調節經濟的職能作用，特提出以下措施及建議。

（一）政策設計要趨于合理，體現公平性

為應對國際經濟競爭和適應國內經濟發展及區域經濟、產業結構調整的需要；國家除對鼓勵發展的重點領域行業和西部大開發及“老少邊窮”于一體的地區實行特殊扶持優惠政策外，應盡快將地區性減免稅優惠政策調整為產業性優惠政策，為區域間、局部間、行業間的公平競爭營造公平統一的政策環境。同時，要完善稅收制度，精減優惠條目，保持稅制鏈條的完整性，逐步向科學、規范、穩定的方向發展，增強稅收優惠政策的透明度和規范性。

（二）稅制框架要趨于區別，體現針對性

一是實行“分類型”產業稅收優惠。可分為3類：一類是先行產業，即國家優先發展的產業，包括基礎設施產業、高新技術產業、環保產業等，對該類產業群實行不同程度的稅收優惠；二類是一般產業，指我國市場基本飽和或生產過剩的產業，不給予優惠政策；三類是限制性行業，對該行業實行負優惠的稅收政策，對其加以限制。要擴大直接減免的范圍，降低小型微利企業的稅收優惠政策準入門檻，或實行階梯狀累進稅率政策。二是出臺“鼓勵性”稅收優惠政策。如允許中小企業實行加速折舊、用稅后利潤轉增資本的部分所繳納的稅款給予退還等。三是出臺“扶持性”稅收優惠政策。增加鼓勵中小企業研發的扶持政策，在目前研發費用加計50%扣除的基礎上，如果本年度研發費用超過前三年的平均發生額，超過部分可以沖減部分稅額。同時，加大對新興產業和高新技術產業的減稅力度，進一步明確和細化高耗能、高污染行業不得享受結構性減稅政策規定。

（三）控制規模要趨于實際，體現規范性

現行稅收優惠政策實施過程中存在的問題，是地方政府的行政干預，在實行鼓勵性招商引資的驅使下，將稅收優惠政策嬗變為財政返還，稅收優惠變得更加隱蔽、更多、更濫。因此，對稅收優惠規模的控制與管理應當與清理現有稅收優惠政策結合起來。一要清理“清費立稅”項目，減輕納稅人負擔。對非稅收費進行調整，嚴格控制行政性收費項目和征繳比例，縮小規費征收范圍，必要的行政性收費逐步實現由“費”向“稅”的方向發展。二要逐步削減稅收優惠的規模。通過深化稅制改革對現行稅收優惠政策進行清理和規范，盡可能縮小稅收優惠的范圍。三要控制重點稅種的稅收優惠結構和規模。針對現行稅收優惠政策的特殊性，重點應放在增值稅、消費稅、企業所得稅上，使稅收優惠占全部應征稅收收入的規模、稅收優惠占國內生產總值的比重控制在一個合理范圍之內。

（四）評估機制要趨于完善，體現效應性

要建立健全稅收優惠政策分析評估機制。將稅收優惠政策的分析評估，納入日常征收管理，效用性是稅收優惠的價值所在。稅收優惠的效用性是指優惠政策的執行能夠達到制訂優惠的目的，促進經濟社會發展，體現社會公平價值取向，有利于對稅收優惠政策加以改進和合理利用。同時，加強對減免稅后續評估管理工作，定期開展減免稅清算，對未按規定進行報備以及未符合核算要求不能準確申報的取消減免稅資格，避免少數納稅人借機逃避納稅義務，促進社會公平正義。

（五）審備程序要趨于簡便，體現操作性

要建立監控反饋機制。進一步減政放權，取消不必要的審批事項，并規定各級稅務機關對其審批的減免稅直接負相應法律責任；對納稅人提出的減免稅申請，應在規定時限內受理審批；對政策性強、數額較大、影響較廣的減免稅應實行集體審批。同時，加強對各級稅務機關減免稅審批的監督，嚴防擅開減免稅口子現象的發生；要完善減免稅審批的權利和義務的規定，加強企業減免稅財務核算，建立減免稅金賬戶和明細賬，詳細登記和反映實際享受減免稅的額度及流向，為了解減免稅政策的效果和進行數據分析創造條件。

（六）稅收宣傳要趨于拓寬，體現透明性

進一步完善稅收優惠政策的宣傳、輔導機制。創新宣傳形式，拓寬宣傳途經，要充分利用稅收宣傳月、納稅人學校、專題稅收政策輔導、廣播電視、報刊雜志等形式，加大對納稅人和全社會的普及宣傳力度，使每位納稅人都知曉自身所適用的稅收優惠政策，有效規范和提高納稅人稅收優惠政策的適用程度和減免稅核算水平，防止和減少濫用稅收優惠等不正當競爭行為的發生。對享受稅收優惠的納稅人，無論是報批類，還是備案類，實行回訪制度，進行定期回訪，提供納稅服務，了解稅收優惠政策執行情況，為納稅人出謀劃策，拓寬生產經營思路，及時解決優惠政策執行過程中出現的問題，進一步增強稅收優惠政策的效應性。