土地農轉非政策及其增值收益分配

趙翠萍, 杜奮根

(廣東財經大學馬克思主義學院, 廣東 廣州, 510320)

土地農轉非政策及其增值收益分配

趙翠萍, 杜奮根

(廣東財經大學馬克思主義學院, 廣東 廣州, 510320)

在農地轉為非農用土地的現實過程中，由于“國家征收”與“集體轉用”政策差異，造成了土地增值收益歸屬不同主體的較大差異。文章以土地的國家征收與農地集體轉用產生的利益差別為視角，從土地農轉非政策的演化，研究土地農轉非政策的初衷，并非侵占農民土地增值收益；土地農轉非政策作為一個變量，直接或間接影響農轉非土地增值收益；土地非農化政策產生的偏差，致使農轉非土地增值收益分配利益失衡：土地國家征收政策中“公共利益”需要與“經營性”需要并存，地方政府由“管理型”政府異化為“經營型”政府；農地轉為集體建設用地“合法”與“非法”并存，農地增值收益分配混亂；土地補償征用中“暴富群體”與“三無農民”并存，征地陷入“補償困境”。

土地農轉非政策; 土地國家征收; 農地集體轉用; 土地增值收益

在農地轉為非農用土地的現實過程中，由于“國家征收”與“集體轉用”的政策差異，造成了土地增值收益歸屬不同主體的較大差異。“國家征收”忽視農民利益訴求把土地增值收益變成了財政收益；“集體轉用”損害“公共利益”需要,把由經濟社會進步帶來的土地增值收益留給了某局部群體或個人。不僅出現被征收土地浪費嚴重、使用容積率不高的現象，而且在各級政府、土地所有者、土地使用者與農民之間產生了許多利益分配上的矛盾和沖突。本文試圖從土地的國家征收與農村集體建設用地進入市場而產生的利益分配的巨大差別這一新的視角，來研究國家的土地農轉非政策以及農轉非土地增值收益的分配，以期獲得一點新的啟示。

一、土地農轉非政策的初衷：并非侵占農民土地增值收益

關于土地農轉非政策對農地增值及其收益分配產生的影響，目前學術界給出的正面評價不多。一個較為普遍的觀點是，國家現有的土地征收、征用以及限制集體轉用政策嚴重損害了農民的土地權益，應該取消對農民集體轉用土地政策的限制，“還權于民”，把土地增值收益歸還給農民集體和農民。的確，國家土地農轉非政策在執行中對農民土地權益造成的損害是不容否定的事實。究竟應該怎樣看待國家現有的土地農轉非政策？若能從“土地農轉非政策”的演化切入

分析，或許這個疑問的真相可以得到還原。

改革開放以后，農村集體土地轉變為非農用的國家建設用地，采用的主要辦法是國家征用。1978年《憲法》規定，“國家可以依照法律規定的條件，對土地實行征購、征用或收歸國有。”1982年《憲法》修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”1982年出臺的《國家建設征用土地條例》也作出了具體規定，國家需要進行經濟建設、文化建設、國防建設、發展社會公共事業，可以向農民征用農村集體土地。到了1998年新的《土地管理法》對土地的使用做出了進一步規定，規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這說明從1998年開始，一切建設活動需使用土地時，都需通過土地征用，使用國有土地，或者說國有土地成為一切建設用地的唯一來源，在城鎮化進程中建設用地通過征用國有化態勢的基本形成，意味著各級地方政府成為土地市場唯一合法的買者和賣者。但需要說明的是，“與農地轉為非農用的土地國有化趨勢相比，農地轉集體建設用地的政策則是完全不同的取向。”[1]50

改革之初，國家對農地集體轉用采用的政策并不是“限制”而是“支持”。支持農民利用村集體土地創辦和發展鄉鎮企業，農民離土不離鄉，進廠不進城，農村經濟得到快速發展。但隨著農村經濟的發展、農民收入的增長，農民改善住房、互相攀比心理膨脹，農村出現大量占用耕地建房的熱潮。為了扼止農村建房侵占耕地，1982年制定《村鎮建房用地管理條例》，農地集體轉用從初期的自動自發改由政府管理。但到1987年《土地管理法》出臺，農村土地轉為集體建設用地市場的通道依然繼續保留著。直到1997年，“支持”政策發生變化。《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》規定，“農地轉為非農建設用地的土地收益，全部上繳中央”。1998年新《土地管理法》對農用土地進入非農集體建設使用的口子全面收緊。2003年國土資源部開展治理整頓土地市場秩序工作，整頓的重點主要是：一哄而上的各類園區濫用土地，沒有經過任何法律程序圈占集體土地，違法違規進行的各種類型的土地交易以及土地管理部門的管理松懈、不作為等。2004年，國務院繼續開展土地市場治理與整頓，并明確地提出了“三個暫停”。到2008年，國家對農地集體轉用采用的政策再次發生折變。黨的十七屆三中全會的《決定》，進一步明晰了土地產權，實現農民的土地承包經營權長久不變；同時提出建立城鄉統一的建設用地市場。農村農用地轉為非農用建設用地的關口在1998年《新土地管理法》頒布后基本被堵死，農村非法把農用地轉為非農建設用地現象嚴重，而且，農村建設用地使用效率很低，所以提出建設城鄉統一的建設用地市場，以保障農民通過多種方式參與開發經營獲得土地權益。

縱向看，土地農轉非政策經歷了一個由國家征收與農民集體轉用“并存”到“限制”農民集體轉用，到“整頓”農民集體轉用，再到有條件“允許”農地集體轉用的演化過程。“并存”意味著政府默認農地的農民集體轉用，“限制”意味著政府對農民集體亂占耕地的制約，“整頓”意味著對國家征收政策及其農村集體違法侵占農地的亂象進行治理，“允許”則意味著農民可以依法對農地進行集體轉用。橫向看，農用地轉為非農用建設用地的政策一直是圍繞著兩個問題而展開，一是農地有限市場化，二是農用土地保護。農地有限市場化是想通過市場調節，實現土地使用權的有償轉讓，提高土地使用效率；農用土地保護則是為了在城鎮化快速推進中，防止農用土地非農化速度大大超過人口城市化速度，防止土地粗放經營，實現農地資源的可持續利用。不管是縱向看還是橫向看，國家土地農轉非政策的初衷都并非要侵占農民土地增值收益。僅僅是從政策在執行中產生的某一負面效應來否定政策自身，并不是科學的態度。如果能通過完善政策執行的過程機制，克服已產生的某些負面影響，實現政策制定的預期目標，那就不能說這個政策是錯誤的或完全否定這個政策。中國現行的土地國家征收政策(包括限制農地集體轉用政策)的推行，一是為了滿足經濟社會發展對“公共利益”的需要。從經濟學角度講，“公共利益”的需要須通過國家去實現，很多工業化、現代化先行國為了“公共利益”的需要，都存在國家向土地所有者征用土地的經驗，中國不會例外；二是為了實現國家對土地供應量的限制，避免農用土地無序進入市場，保護耕地面積不下降。從這個角度講，對中國現行的土地農轉非政策不能輕言放棄。

二、土地農轉非政策作為一個變量：直接或間接影響農轉非土地增值收益

要想分析土地農轉非增值收益的分配，就要對土地農轉非增值的來源進行具體分析，即要看誰在土地農轉非增值中做出了貢獻及其貢獻的大小。然后在分配中貫徹按貢獻參與分配的分配原則。土地農轉非政策及其政策走勢必定影響農地增值收益及其分配。但從目前學術界對農村土地增值來源的研究看，可以把土地增值的來源分為具有代表性的三種觀點：(1)投資性增值，包括土地直接投資性增值和外部投資輻射性增值；(2)供求性增值；(3)用途性增值。其中，人們往往把土地直接投資性增值稱為 “人工增值”，其余的稱為 “自然增值” 。[2]有學者提出地價空間包括四個重要組成部分，即農業土地價值、城市土地地租增值的價值、城市開發費用以及區位土地級差地租的價值。還有學者將“自然增值”的原因總結為外力作用，主要包括政府以及他人的投資、土地的稀缺性、利率因素、政策性因素等使土地得以增值。[3]不過這里的“政策性因素”被限定為政治穩定、社會安定以及有關經濟政策而帶來的土地增值。很明顯，以往研究文獻對農地增值來源的討論，直接把土地農轉非政策作為重要變量的比較少；同樣明顯，無論是投資性增值、供求性增值還是用途性增值，都直接間接與國家土地農轉非政策密切相關。農轉非土地增值可以說是由多種因素共同影響決定的，而政策的作用不可忽視。事實上，國家土地政策的宏觀經濟調控職能正在顯現，它既可以帶來土地“增值”，也可以起到“穩定”和“限制”地價的作用。而我們在這里要探討的問題，不是土地政策的“宏觀經濟調控職能”，而是土地農轉非政策對農轉非土地“增值”帶來的影響及其土地“增值”的歸屬。

對農地非農化增值收益分配的研究，理論界有非農化土地“漲價歸公”“漲價歸農”以及“公私兼顧”等不同觀點。如周誠、梁爽、鄒謝華從按貢獻分配觀點出發分析農地非農化增值機制，提出了“以公促私、公私兼顧”的改革思路；臧俊梅、張期陳、高靜、鄭振源等則從農地發展權視角、權利貢獻角度分析農地非農化增值的本質，提出農地非農化“漲價歸農”的觀點；此外還有少數學者堅持孫中山提出的“漲價歸公”，如沈守愚。[4]以上文獻雖然沒有具體涉及農地非農化的“政策性增值”，但是“政策性增值”屬于“自然增值”的范疇。也就是說，對于農地非農化“政策性增值”的歸屬，理論界的解釋還存在較多分歧。而現實中的情況也表明，通過土地國家征收政策，把土地增值收益全部收歸各級政府，或者通過土地農民集體轉用政策，把土地增值收益留歸集體組織，或者通過農村集體建設用地進入灰色領域而獲得土地增值收益都是顯失公平的。文章認為，無論從“按貢獻參與分配”視角還是從“農地發展權”視角進行分析，土地非農化“政策性增值”都應“公私兼顧”，或者說是相關主體利益共享。

土地非農化的“政策性增值”，主要來自農用地到建設用地的用途改變，從一個相對獨立的農用地供需圈轉移到了另一個相對獨立的建設用地供需圈。對這個“增值額”的分配，在政府、企業、村集體組織和農民之間還沒有一個明確的法律法規來進行界定，導致相關各方在利益博弈中出現多種亂象。從“按貢獻參與分配”視角看，應該是誰貢獻誰獲益，“增值額”從哪里來到哪里去。經濟社會發展帶來的增值應該歸屬于社會，企業投資當然也要有相應收益，同時村集體和農民個人也要共享土地增值的成果，土地被征用者的生活水平至少不能低于土地被征用前的水平，這是最低限度。但是，“目前之土地市價，除了土地所有人申報應歸其個人所有的地價以外，尚包含龐大的自然增值額，這是應當屬于社會全體的。所以，如果按照市價補償，那無異于將自然增值部分也視為個人財產給予補償，其不合理之情形至為明顯。”[5]

從“農地發展權”視角看，參照黃祖輝、汪暉、杜業明、王小映、吳郁玲，曲福田，馮忠壘等對“農地發展權”的定義，本文認為，從根本上說，土地農轉非政策帶來的土地開發性增值，最終源于經濟社會的發展，這種情形下的“農地發展權”應該歸屬于國家。從理論上看，我國“農地發展權”大致可以分為三個層次：在農用地被征用前，“農地發展權”歸屬于農民；農地轉為集體建設用地、集體所有權不變的前提下，這時“農地發展權”歸屬于農村集體；農地被政府因為公共利益需要或經濟建設需要征為國家建設用地時，這時“農地發展權”歸屬于政府。這三種不同情形之下的“農地發展權”，決定了農地增值收益的最后歸屬。土地農轉非政策(農地集體轉用被限后)帶來的“政策性增值”應該歸屬各級政府，但不影響農民獲得 “土地征收補償標準”；農地轉為集體建設用地帶來的“增值”留歸村集體和農民，但集體轉用必須合法、必須符合土地利用總體規劃，私下轉用視為非法。

三、土地非農化政策產生的偏差：農轉非土地增值收益分配利益失衡

如前所述，現行的國家土地管理政策，包括土地農轉非政策的變遷，都是圍繞土地有限市場化和土地保護兩個主題來展開的。土地有限市場化是為了盤活土地這一重要的生產要素，提高土地資源的使用效率，發揮土地對中國工業化、城市化的作用。土地保護是依據中國人多地少的基本國情，對現有的有限耕地進行保護的一種戰略性思考。但在政策執行中，這兩者形成的張力之間會出現一些矛盾和沖突，致使政策發生某些偏差和扭曲，政策的偏差誘致農轉非土地增值收益分配利益失衡。

一是土地國家征收政策中“公共利益”需要與“經營性”需要并存，地方政府由“管理型”政府異化為“經營型”政府，“尋租”行為明顯。雖然中央政府一直致力于土地資源的調控，但部分地方政府官員總是想盡辦法規避中央政府的控制。從以往的經驗看，嚴重的土地違法案例幾乎都與地方政府有關。為什么被稱之為“世界上最嚴格的土地管理政策”也不能制約地方政府的土地違法行為？是什么動機使得地方官員冒險違反中央政府的“三令五申”？在中國，中央與地方的關系，其實屬于“委托人——代理人”關系。道格拉斯·諾思指出：“由于代理人的效用函數與統治者并不一致，因此統治者要設立一套規則以圖迫使他的代理人和他保持一致。然而，代理人一定程度上并不受統治者的約束，因為存在著統治者權力擴散。”[6]地方政府作為一級市場的壟斷者，可以直接從土地出讓中獲取經濟利益，地方政府角色發生異化，從“管理型”政府異化為“經營型”政府。“經營型”政府直接與民爭利。在與民爭利的過程中，“經營型”政府回歸“管理型”政府角色，通過“權力”始終占據優勢地位，謀取更大收益。

二是農地轉為集體建設用地“合法”與“非法”并存，大量耕地被侵占，農地增值收益分配混亂。按照土地農轉非政策要求來講，1998年新《土地管理法》對農村土地轉為集體建設用地的口子全面收緊，政府利用《土地管理法》的規定，從農民那里通過國家征收把農用地變為非農用的國有土地。控制了農民集體土地從征地到供地的全過程，一面向農民集體征地，一面向建設用地者供地。農用土地變為非農用建設用地的合法途徑就是國家征收。新增集體建設用地離開了國家，只有“非法”沒有“合法”。但這并不意味著不存在集體建設用地“合法”流轉。其中，有的是自發進行的，有的是地方政府支持和探索的，有的是中央部門參與探索的。如浙江湖州，在20世紀90年代末，隨著鄉鎮企業的改制，為了對鄉鎮企業的土地資產進行處置，開始著手規范存量集體建設用地的流轉；廣東南海用集體土地股份制替代原來的農戶分戶承包制，將集體土地進行統一規劃后，以土地或廠房租給企業使用，為農民利用自己的土地推進工業化留下了發展空間，農民土地收益權得以保留和延伸。[1]191-205

毋庸諱言，在人們試圖通過各種形式讓農村存量建設用地進入市場的同時，非法用地也在蔓延。農地合法進入集體建設用地市場的通道收緊后，土地指標成為最為稀缺的資源，各地方政府開始通過各種渠道，打通方方面面的關系，爭取上面照顧的土地指標。在“跑不到”建設用地指標的情況下，有些地方開始冒著違法風險先行用地。從以往土地市場整頓的情況看，非法用地量之大到了觸目驚心的地步，其中大部分是集體越級和違法違規用地。這樣一來，農地非農化面臨著三種“命運”：可能通過國家征收變為國有土地，可能通過“合法”流轉作為集體建設用地、農民留用，也可能通過非法手段直接入市。這三種情況造成的土地增值收益流向差別巨大，帶來的后果，既不利于國家對耕地進行保護，不利于對土地的宏觀管理和調控，也不利于對土地增值收益的公平分配，不利于協調好國家、集體和個人的關系。

三是被征土地補償價格標準難以明確，“暴富群體”與“三無農民”并存，征地陷入“補償困境”。理論界對土地征收補償標準的研究非常多，提出了各式各樣的土地補償標準確定方法，可以歸納為：按照市場經濟原則定價,利用土地分級成果確定征地片區價格,根據效用最大化原則構建土地征收雙方討價還價模型,根據土地發展權確定,根據耕地價值確定,根據地役權確定,根據供求確定,基于社會保障方法確定,基于實物期權法確定,多種方法綜合定價等等。[7]這些研究成果對實踐中征地補償價格標準的確定都具有一定的指導意義，但不可否認的是，在農村集體土地被征用的實踐中已產生“暴富群體”與“三無農民”并存情況。這一情況的出現，不僅與土地的地理位置、土地原使用用途有關，也同土地征用補償政策有關。現實中“同地不同價”“同城不同價”的現象隨處可見。現在人們普遍關注的一個問題，是認為《土地管理法》規定的按原用途補償和30倍補償上限的標準太低，農民的土地權益難以保障，政府卻通過低價征收、高價出售土地的辦法侵占農民的土地增值收益。甚至有人死死盯著某地賣出的“地王”，并以此為據，提出必須大大提高征用土地的補償標準。隨著經濟社會進步，適當調整和提高土地征用的補償標準是必要的，最近的《土地管理法》修正草案，就刪除了現行法律第47條中按原用途補償和30倍補償上限的規定，但要拿出一個更加合理的“補償標準”絕非易事。要知道，政府征收的土地中能賣出“地王”價格的土地非常少，有的道路和綠地還要倒貼。2012年，全國供應土地約1 000萬畝，其中40%是用于基礎設施建設，這一類型的土地不賺錢，剩下的部分其中65%的土地用于城市建設，真正用于商業和住宅的只有35%。而且，在城市郊區，農村土地已經存在過度補償問題，產生了一夜暴富現象。征地“補償標準”提的過高過快，不僅會提高工業化、城市化成本，也會造成一夜暴富現象普遍化；征地“補償標準”太低，則會濫用土地、浪費資源，使被征地農民利益得不到保障。

土地國家征收與農地集體轉用是農地非農化的兩條不同路徑，這兩條不同路徑給非農化土地增值收益的分配帶來了天壤之別。土地國家征收，政府壟斷土地市場，農民難以獲得土地增值收益，農民只要遇上土地征用，為了自身的利益，往往都會產生抵抗情緒和集體上訪行為。農地集體非法轉用導致土地自然增值部分被農村集體截留，造成新的分配不公。當前大量研究，集中于增值收益分配中如何保障農民的土地權益，但對形成土地增值收益的多種主體的貢獻缺乏明確界定，對不同層級政府之間的收益分配問題、農村集體各層級間的收益分配及村民集體與農民個人的分配問題等一系列主體博弈與委托—代理問題缺乏關注。對自然增值部分應該如何由政府合理收回，應遵循何種路徑等問題分析不足。[8]對農地國家征收與集體轉用之間給農民帶來的利益差別缺乏比較。這些都是下一步亟需研究，并制定出合理對策，加以解決的。

[1]蔣省三,劉守英,李青.中國土地政策改革 [M].上海：上海三聯書店,2010.

[2] 周誠.論土地增值及其政策取向[J] .經濟研究,1994(11)：50—57.

[3]鄧宏乾.土地增值收益分配機制:創新與改革[J].華中師范大學學報：人文社會科學版,2008，47(9)：42—49.

[4]曹飛.農地非農化增值收益分配分析[J].廣東商學院學報,2013(3)：79—84.

[5]周誠.“漲價歸農”還是“漲價歸公”[J].中國改革,2006 (1)：63—65.

[6]道格拉斯·諾斯.經濟史中的結構與變遷[M]. 陳郁，等，譯.上海:上海人民出版社, 2002：24—25.

[7]李增剛.經濟學視角下的土地征收補償標準[J]. 學術月刊,2011(12) ：71—78.

[8]劉江濤,張波.城市邊緣區土地增值收益分配管理研究綜述[J] .經濟問題探索,2012 (8) ：59—62.

(文字編輯:賈俊蘭 責任校對：鄒紅)

2014-04-26

趙翠萍(1966—)，女，漢族，副教授；主要研究方向：馬克思主義中國化。

趙翠萍, 杜奮根 .土地農轉非政策及其增值收益分配 [J].社會工作與管理，2015，15(4):69—73.

C912; F830

A

1671-623X(2015)04-0069-05

■ 基金課題：教育部人文社會科學研究項目“十六大以來黨的農民土地權益保護政策及其優化研究”(13YJA710059)