環境保護稅名稱的選擇及法律的屬性

劉隆亨 翟 帥

最近國務院法制辦公布了由財政部、國家稅務總局、國家環保部共同起草的《環境保護法（征求意見稿）》，是按照2012年2月國務院公布的立法計劃安排進行起草的，經歷了三年多的時間，終于拿出了立法初稿，形成了共六章（總則、計稅依據、應納稅額、稅收優惠進行管理）30條的開征環保稅法的基本思路和基本框架。比較過去環保涉稅零星分散和稅費分離的狀況，是個歷史性的進步。

至于為什么要選擇環境保護稅這個名稱及其環境保護稅法的屬性是什么，這在“征求意見稿”公布后，社會上也有不同的反映，我們認為弄清這兩個問題，有助形成共識，對促進環保稅法的順利出臺是很必要的。

一、關于“環境保護稅”名稱之選擇

（一）實踐中民眾對環保領域中即將制定的稅種有著多種叫法。如“環境稅”、“環境保護稅”、“排污稅”、“污染稅”、“碳關稅”、“水資源保護稅”等等，各種各樣的稱謂反映了人們寄希望于開征稅收對污染環境的經濟行為和社會行為加以遏制，從而達到保護環境之愿望。這些叫法從理論上講沒有問題，但究竟以何種稱謂來較為精確地確定我國即將開征的環境保護領域的稅種是首要解決的問題。其中，“環境稅”的叫法在國內外較為普遍。例如，經濟合作組織（OECD）認為，環境稅是指為了實現特定的環境目標而開征的稅種。歐共體統計辦公室（EUROSTAT）認為，如果某種物品的使用或釋放被證明對環境有負面影響，且某種稅收的稅基是該物品的物理單位，那么該稅種即可視為環境稅，這為如今我國要確立環境方面的涉稅制度提供了一般的理念。

（二）我國對于環境保護領域的稅種長期以來也沒有統一的概念。官方的稱謂先后有所變化，從最早的“環境稅”到現在的“環境保護稅”。2007年我國頒布的《節能減排綜合性工作方案》提出：研究開征環境稅。但是《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》又提出：要積極推進環境稅費改革，選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。隨后國務院《關于加強環境保護重點工作的意見》（國發［2011］35號）指出：國務院將實施有利于環境保護的經濟政策。積極推進環境稅費改革，研究開征環境保護稅。《國家稅務總局關于印發〈“十二五”時期稅收發展規劃綱要〉的通知》（國稅發［2011］56號）指出：選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。2015年此次國務院法制辦發布了《關于環境保護稅（征求意見稿）》（以下簡稱環保稅）。并且十二屆全國人大常委會在立法規劃調整中，已把環境保護稅法列進了第一類型立法項目的范圍內。可以想見，我國將在環境涉稅方面采用“環保稅”這一概念，已經成為可確定的事實。

（三）選擇“環境保護稅”名稱，符合當前形勢和新常態的要求。根據我國稅法體系的現狀和中央要求推動環境稅費改革的要求，我國已經對利用自然資源的行為，開征了資源稅、耕地占用稅、土地使用稅、城鎮土地使用稅等稅種；對某些造成環境損害的產品，開征了消費稅、車船稅以及車輛購置稅。因此，官方所言的“環保稅”指的是利用環境容量排放污染物而應繳納的生態稅，即對污染物排放所開征的稅種。也正如“征求意見稿”第一條所指出的：“促進社會節能減排，推進生態文明建設”。從現行稅法體系看，采用“環保稅”這一概念，能較好地彌補環保領域稅種、稅法不足的短板，且對稅種和稅法體系的穩定性沖擊較小，能夠減少分歧，具有中國特色容易獲得改革成功。同時，在明確內涵的基礎上與現行稅收法律體系相協調，避免重復征稅或產生稅收真空，以“環保稅”為主體和基礎，使構建我國綠色稅收體系成為可能。由此可見，選擇“環保稅”具有新鮮感，又名副其實，并切中時弊，具有新常態。最近習近平總書記為準備制定十三五規劃而強調指出：“要大力推進生態文明建設，強化綜合治理，措施落實……要讓天更藍，山更綠，水更清，生態環境更美麗。”環境保護稅的名稱，符合中央精神和新常態的要求。

二、環保稅法屬性的認可

由于環境這種對象的特殊性，雖然它過去和如今通常被認為是一種地理術語、地理概念，但隨著科學的發展，環境的地位（地階）和區域形態的變化，環境屬性的多元化越來越明顯，包括：自然地理和資源，又包括人文社會，還包括可繼續與開發管理等因素的組合與聯系，分割和綜合的特性。從法律角度形態來說環保法已成為與民商法、經濟法、社會法等相并行的重要法律部門。

按稅收的征收對象的分類來說，環保稅它既不是商品流轉稅類，也不是收益稅類，而它與資源財產稅類密不可分，但又不與資源財產稅相重疊（也不能重疊），是完全屬于特殊目的行為稅類，但這種目的行為稅類與以往的燒油特別稅、建筑稅、莚席稅、固定資產調節稅等這種臨時性的暫時性開征的目的行為稅類也不一樣。

第一，環保稅是以保護環境為目的，依照誰污染誰付費的原則，對污染產品與行為所征收的一種稅，既包括環境污染物總量減排，也包括以環保質量改善的雙控法，同控制的環保稅是現代綠色稅收體系中的主要稅種,是現代稅收制度中的重要組成部分。

第二，從征求意見稿所顯示的征稅目的和征收范圍與稅目來看，環保稅其目的是為了保護和改善環境，而對其產生的污染物產品和行為而征收的一類稅，此次征收稅目也不是單項的（如CO2、SO2）污染物排放進行的稅種征收的小稅種或單一稅種。而包括對大氣與水污染固體污染物和工業噪音等范圍的征收，它是一個綜合性的大稅種（當然范圍還可擴充，要使更多污染物納入約束性減排指標的稅法之中），這樣可以降低稅收成本，堅持稅種開征的持久性。

第三，按照稅種的征收對象和范圍決定稅種的性質，稅種的性質，體現稅收的功能的原理。通過環保稅的征收，不僅把原來的環保收費改變成環保收稅，直接成為國家的財政收入，以支付公共生態文明建設的資金需求；而且通過環保稅的獎限政策和產業政策，實行稅收減免與加倍征收對環境污染產品和行為進行調控與調節，以促進環境污染治理的目標和方向的實現；并且通過環保稅發揮稅收的對環保的監督作用，包括重點監控（排污）納稅人和非重點監控（排污）納稅人，所進行的應稅污染排放的情況進行行政與法律的監督；并保護納稅人的合法權益，增強環保稅法的遵從度。可見弄清環保稅屬性這個問題，可以促使稅收法律在執行中既不錯位，也不越位，而是科學的歸位。