從鳥糞開發看民國時期廣東地方政府在維護西沙群島主權斗爭中的重要作用

劉永連 張莉媛

（暨南大學文學院中外關系研究所，廣東廣州510000）

自晚清將領李準巡海以來，我國社會就開始關注西沙群島。20世紀70年代中越海上爭端大起，學界對西沙群島問題的研究更是形成熱潮。不過縱觀前人學術成果，可見學界多關注西沙群島主權歸屬和國家層面的對外交涉，而忽視平時以地方開發為主要內容的主權維護事務[1]關于西沙群島的開發問題，20世紀70、80年代林金枝、何紀生等學者曾有論述，不過都是從主權歸屬角度來談問題。詳見林金枝.從西沙群島物產的開發看它與祖國悠久的歷史關系——西沙群島考察報告之一.南洋問題,1978,(2)；何紀生.海南島漁民開發經營西沙、南沙群島的歷史功績.學術研究,1981,(1).近年郭淵教授對晚清時期兩廣總督府及水師管理開發西沙群島問題作了系統論述，并在強調開發行為證明了中國對西沙群島無可爭辯的主權之外，指出其對遏制西方列強殖民擴張和保護西沙群島海產資源等方面的重要作用，然未涉及民國時期鳥糞開發問題，亦未對資源開發在主權維護中的具體作用進行深入分析。詳見郭淵.晚清政府對西沙群島資源的開發及其歷史意義.浙江海洋學院學報(人文科學版),2007,(3).可見，從資源開發角度來考察主權維護問題尚無專文論述，有著很大研究空間。。筆者認為，海疆主權的日常維護亦是主權問題的重要層面，在和平時代地方政府有效的開發和經營尤為解決主權爭端的根本和長遠之計。考察民國時期西沙群島鳥糞資源開發問題，至今僅見兩篇論文對其探究，或概述整個民國時期的開發情況，或重點探究抗戰勝利后的開發，而對民國建立至抗戰爆發20余年間廣東地方政府頻有推進的開發歷程尚乏深入探究[2]關于西沙群島鳥糞資源開發問題，可見侯強.民國政府對西沙群島的鳥糞開發.學術探索,2002,(1)；刑增杰.略述民國政府對西沙的開發.新東方,1999,(4).。本文立足于廣東地方文獻，通過分析開發西沙群島鳥糞批商方式的改進、對承包商人的遴選、開發過程的監督、技術手段的變化等，探究這一段時期廣東地方政府開發西沙群島經濟開發的得失，及其在西沙群島主權問題上的深刻影響，以期為當前我國維護南海諸島主權工作提供借鑒。

一、批商方式的改進

“西沙（群）島素以鳥糞著稱。”[1]廣東國民政府.1928年調查西沙群島報告書撮要.韓振華.我國南海諸島史料匯編.東方出版社,1988.(P199)晚清兩廣總督張人駿初步籌劃開發西沙群島，曾聘用洋人化學師將島上鳥糞帶回化驗，以備開采、制造肥田粉。但是由于其不久卸任，接替者袁樹勛無意于此，故而被擱置下來。民國初年，國內軍閥割據，廣東政局亦時有變化，政府對于孤懸海外的西沙群島無暇顧及。日本人對南海資源垂涎已久，自1917年“發現”西沙群島及其鳥糞資源起，千方百計實施盜采。為了維護主權，一些商人如民國六年（1917）何承恩，八年鄧士瀛等，相繼呈請開發，然均未成功。進入20世紀20年代，政府當局才真正重視起來，將開發西沙群島納入日程。民國十年（1921）三月，香山縣商民何瑞年承領開發西沙島鳥糞的申請始被批準。

對西沙群島鳥糞的組織開發方式，最初是由商人提出申請，當局審批特許，這種比較被動的批商方式帶來不小隱患。

首先，政府本身缺乏開發意識和應有規劃，對西沙群島情況并不清楚，導致在開發一系列問題上都很盲目，沒有形成科學決策和切實措施，也顧及不到未來效果。盡管早在晚清時期，廣東地方政府已經做過一些巡視和調查，然而民國建立后地方當局并未繼承吸收這些成果，對西沙群島的情況了解極少，甚至“各島名稱現尚未定，面積尚未勘測明確”[2]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實業廳,1928.(P55)。再者官方尚無經營西沙群島的打算，“民國肇興，時逾數稔，亦未聞有何進行”[2](P24)，缺乏相應的規劃和章程。由此貿然批商承辦，一切后果都無從預料。

其次，審批許可并非根據商人條件，而是衡量私人關系，導致一開始就為奸商鉆營大開方便之門。在申請承辦開發西沙群島的商人中，且不說上文述及的何承恩、鄧士瀛等，與何瑞年同年申請者還有劉惠農、譚宏、梁國之等，何瑞年之所以能夠申請成功，是因為他與當時大總統的關系，且未按常規途徑向廣東省礦務處申請，而直接與軍政府內政部（或稱內務部）疏通。據考，何“是孫中山舊友。他曾多次向孫中山面陳開發西沙群島的計劃。孫中山對何瑞年維護國土海權而興辦西沙實業的愿望表示嘉許，并經省務會議議決，同意何瑞年的申請，由廣東省政府發給經營執照”[3]呂一燃.近代中國政府和人民維護南海諸島主權概論.近代史研究,1997,(3).(P21-22)。次年，梁國之得以與何瑞年合作，亦在于他搭上了與官場高層的關系。他本“與原任廣東鹽運使鄒魯為親戚”，“又與現任廣州市工務局長程天固、新任大本營第四路游擊司令調任廣東海防司令陳策皆屬稔友”，“復托人向大總統陳請。旋奉大總統飭傳代表（即何瑞年）進見，諭以盡可共同合辦”[2](P54-55)。正因為如此，盡管廣東地方士紳、民眾多年且屢屢揭發、控訴何瑞年、梁國之當勾結日人之行徑，但何、梁受廣東省署、軍政府乃至大總統之庇護，得以終其五年承辦期照行其事[2](P48-68)。日本外務省所藏外交檔案史料更為清楚地反映：平田末治、齋藤四郎、東澤正等先后代表多家日本公司與何瑞年、梁國之簽訂合作協議和分成契約，得以長期在西沙群島瘋狂盜采資源[1]詳見大正十年十一月廿五日在廣東總領事藤田榮介致外務大臣內田康哉《本邦資本家團代表梁國之與權利者代表何瑞年間就西沙群島磷礦經營相關事宜的契約書》，日本外務省外交史料檔案1-7-5-11《西沙群島磷礦關系一件》；大正十五年十一月三十日臺灣總督府總務長官代理致在廣東總領事森田寬藏《關于西沙島鳥糞採取者相關事宜》，日本外務省外交史料檔案E-4-2-1-1-2《東沙島及西沙島之本邦人利權事業相關雜件——鳥糞采取業關系》；昭和三年八月十五日在廣東總領事矢野真致外務大臣田中義一《關于東、何間西沙群島之契約一件》、外務省外交史料檔案E-4-2-1-1-2《東沙島及西沙島之本邦人利權事業相關雜件——鳥糞采取業關系》等。。私人關系的干擾，導致當時官方疏于對承辦商人的必要考察，嚴重忽視并損害了國家海洋權益。

再次，審批職權隸屬不明，導致多個部門濫加特許，相互抵觸，行政混亂，給外人染指造成可乘之機。按照審批范圍，鳥糞含有磷質礦物，本來應當由廣東省礦務處主掌審批開采。然從當時審批公文看，諸多商人中有向廣東省署直接申請者；何瑞年則先經大總統許可，后經軍政府內政部下達命令。整個審批過程并未按照職權規定進行，而是大總統、軍政府、廣東省署乃至財務廳、陸海軍方等諸多部門競相干預，職權高層起到主要作用。有一個細節值得深思，最初何瑞年所申請并得批準的承辦范圍是墾殖、漁業，而鳥糞開采是由劉惠農最早向礦務處申請承辦。但何聞悉后，竟然通過內政部關系，由廣東省署下令，駁斥劉惠農承請和礦務處申辯，獨占了西沙群島所有資源的開采權利[2]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實業廳,1928.(P35-38)。這些高層并不了解商人承辦內情，更根本無法實施開采監督，然肆意攘奪下級職權，造成上下隔閡，政務混亂，使日本勢力得以趁虛而入。

在何瑞年承辦之初，就有崖縣特派員陳明華和許多漁民反映，日本輪船南興丸載運大批日本工人，受何瑞年雇傭到西沙群島實施開采，“全船人除陳叔介及測繪生及委員（陳明華）為我國人外，自余皆日本與（日占）臺灣人，即號為經理之冒稱福建人高瑞南者亦是日本人”[2](P50)；“日間，即有數千噸大船由日運工人200余人前來經營開辟”[2](P51)。

該事件曝光后，一時間輿論嘩然，“瓊崖所屬各界團體為激烈之攻擊者，紛然雜起。而瓊崖以外團體，甚至海外之僑民，亦應聲反對”[2](P64)。但是由于何瑞年與孫中山私交甚密，在官場上下都有一定的知名度。廣州市公安局、廣東省長公署等在進行所謂調查后聲稱“傳聞失實”，仍批“照案開辦”。旋有省府議員李大勳、林超南等行文抗議，咨請省長調查實情，省長徐席儒不得已撤銷何瑞年承辦權。

然至民國十二年，省長徐紹楨以沒有發現勾結日人確切證據為由，重新批準何瑞年承辦。重新開辦后近三年，何瑞年公司一直拖欠礦業稅，實業廳“批飭將該公司歷年收支各種薄據及股東姓名履歷冊呈候核辦，并將積欠礦區、礦產等稅限日掃繳。”[2](P96)何氏“則諉為預備開采各項工程未竣，尚未采運；于收支簿據、股東名冊等件，則謂已專函往海口抄寄。”[2](P96)遲遲不肯上交函件。省府決議委派實業廳、民政廳專員乘軍艦赴島調查，“而軍艦無可派撥，因循累月，迄未成行。”[2](P106)這樣一直拖延到五年承辦期滿。

民國十七年（1928）省府派遣中山大學教授丁穎帶隊進行實地調查，證實何瑞年一直在掩護日本人盜采鳥糞。在西沙群島，實際上長期由日本南興實業公司實施開采，雇傭“采用工人百余名，……有公司辦事處、食用貯藏室、工人宿舍、食堂、小賣店、臥房、蓄水池、蒸水機房、木工場、鍛冶工廠、醫療室，及雞舍、豚舍等簡易建筑物”[3]丁穎.西沙群島調查錄.自然界,1929,(第4卷第9期).(P838-839)。這些日本人公然在島定居，大肆盜采鳥糞運回大阪。“（日本南興實業公司）雖經采掘既久，至民國十六年我國商人何瑞年猶以尚未實行開采，蒙報政府也”[3](P838-839)。于此，廣東地方政府最終定案撤銷何瑞年承辦權，但西沙群島資源已被大量開采，國家海洋權益損失嚴重。

何瑞年案后，廣東省府意識到西沙群島鳥糞資源開發的重要性，開始積極籌劃開發事宜，確定由實業廳（后改名建設廳）專責主持海島開發，主動組織招商承辦。當時中山大學農學系主任沈鵬飛提議“故為開發該島杜絕奸商作弊計，似應由政府厘定專章，招商競投，較為妥善”[1]建設廳呈復會同審核協濟公司請承西沙島鳥糞情形案.廣東省政府周報,1929,(85).(P40)。由此實業廳正式頒布招商簡章，明令招商競投。民國十八年，第一次招商競投，協濟公司“為籌集完全華股資本叁拾萬元，……承采西沙群島鳥糞，年認餉額二萬元，試辦五年”[2]準宋錫權承採西沙群島鳥糞案.廣東省政府周報,1929,(92).(P53)；民國二十年，第二次競投，西沙群島鳥糞磷礦國產公司商人嚴景枝以三十五萬二千五百元取得承辦權；民國二十一年（1932）三月一日實業廳舉辦公投，“結果由中華國產公司出價二十一萬二千七百元投得，以二十年為期限”[3]鮑應中.提倡組織廣東外海漁業公司計劃.農業革命,1932,(第1卷第5期).(P24)。再后，因受法國九小島事件影響，廣東省府收回承辦權，并將開發西沙群島納入三年施政計劃。這樣一來，作為組織者，省府逐步掌握了西沙群島組織開發的主動權，并以章程規定和考察監督等措施遏制了日人盜采西沙資源的活動。

從最初被動應對商人的承辦申請和各部門隨意操作，到后來建設廳專責主持開發和制定章程招商競投，這一變化表現出廣東地方政府在批商環節的改進和成熟。通過建設廳組織招商競投，政府將西沙群島經濟開發主動權掌握在手中，亦明確了職權范圍，由此確保了地方管轄權有效行使，在一定程度上提高了開發效益，控制了國家海洋權益的外流現象。

二、承辦商遴選程序逐步嚴格

在開發西沙群島之初，由于缺乏目標和規劃，對承辦商條件未做專門考慮，且無章程規定為憑據，廣東地方政府對承辦商人也就無所謂遴選辦法。因而，申請承辦的商人魚龍混雜，特許批準者也并非合格、合法商人，何瑞年、梁國之就是典型的例子。

何瑞年案終結后，為了避免重蹈覆轍，廣東地方政府對承辦商人的遴選變得謹慎，這些在西沙群島招商簡章中多有體現。

首先，對商人的國籍及其資金成分的限制。招商簡章第三條規定：“凡中華民國人民，未受三等尤其徒刑之處罰，及反革命言論者，遵照本簡章之規定，均有承辦西沙群島鳥糞之權。”[1](P40)第十條規定：“承商所集資本，均以華股為限，不得招收洋股，至礦場內一切職員及工人，均不得雇用外人，……有聘請洋技師之必要時，須先行呈準建設廳。”[1](P41)第十七條則強調：“承商違反第十條之規定招收外人資本者，除撤銷承辦權外，并處以十萬元之罰金。”[1](P42)如民國十八年（1929）協濟公司承辦期間，省府調查時發現島上有英國人，該公司資本摻雜英國成分，隨即被撤銷。這一條可謂是廣東地方政府由何瑞年案吸收的首項教訓，相應也是防止外國勢力染指西沙權益的首要措施，在以后的組織開發過程中起到了重要作用。

其次，嚴格規定商人承辦的資金實力。招商簡章第六條規定，“承辦底額每年定為四萬元”，“自領到之日起，十日內在建設廳繳納開辦保證金二萬元，……并在廣州市內覓取資本一萬元以上之保店，及附繳價值十萬元以上之銀行存票，呈廳核驗”[1](P41)。不過，何瑞年案后又經諸多商人如李德光、馮英彪、宋錫權等承辦，多因資本中竭廢止。特別在宋錫權案后，民國二十年建設廳改招商簡章，第五條規定：“承辦費擬定底價毫銀二十萬元，自投得核準日起，限十日內在建設廳繳納開辦保證金二萬元，另在廣州市內覓具領有商業牌照資本額一萬以上之殷實保店兩間，聯同具結擔保以后應繳之承辦費。”[1]廣東建設廳發放西沙群島鳥糞磷礦規則.廣東省政府公報,1931,(143).(P106)底價從4萬直接上漲到20萬，翻了5倍，不難看出省府對商人公司實力的愈加重視。因為只有資金足夠雄厚才有能力開發，才能避免商人因資金問題出賣西沙群島權益。如民國二十年（1931）第二次招商競投會上，西沙群島鳥糞磷礦國產公司商人嚴景枝以三十五萬二千五百元取得承領權，后因種種問題無力上交保證金，且被查到其標書所提供三間保店屬于捏造，責令重新具保而“乃逾期至今，緩不尊辦”[2]議決招商投承西沙群島鳥糞.廣東省政府公報,1932,(177).(P117)，因而至次年（1932）二月份亦被撤。

省府對商人公司資金實力和計劃書嚴格審核，發現有夸大虛浮者，直接駁回。當時協濟公司被撤銷之后，有番禺縣商民朱務和集資二十萬元承辦海南東西沙島沿海水產業。廣東省府和中山大學審核其計劃書后，一致認為：“東沙西沙各島，距離極遠，現在分商承辦，尚無實力經營，轉而與外人勾結。況合兩公司為一公司，其中事業規模甚大，雖有雄厚之資本，精密之計劃尤恐不能兼顧。今該商僅擬集資二十萬元，而欲兼營東西沙各島事業，企望太奢，能力不逮，其勢必再蹈前商勾結外人覆轍，此固可斷言之。”[3]議決東沙島海產仍由原商陳荷朝承辦西沙島鳥糞由建設廳擬具開采具體辦法案.廣東省政府公報,1930,(60).(P19-21)于是，政府直接拒絕了他的申請。

廣東省府對承包商的遴選在當時看來值得稱道。在明確了東沙島的歸屬之后，日本商人雖覬覦西沙群島的鳥糞資源，但不敢明目張膽的掠奪，只能私下里勾結中國商人盜采，何瑞年案就是典型。如果省府不嚴格審核商人的身份、資金來源、資本實力，難以防范無孔不入的外國商人。

不過，何瑞年勾結日人一事給商人開發西沙群島留下了厚重的陰影，民眾對商人開發海島持猜疑態度。當時有商人馮英彪申請承辦西沙群島鳥糞資源，聲明“自招本國工人，備齊器具機件前往采取，并自備輪船隨時前往運貨；所有承辦期間，據請以五年為限，一次過報效政府毫銀一萬元，另每年納稅銀毫銀四千元”[4]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實業廳,1928.(P107)。實業廳審核通過并提請省府會議討論。中山大學教授鄺嵩齡呈文指責馮英彪實為日本傀儡，其申請又是日本人處心積慮的經濟侵略。該議案激起社會各界強烈的反日情緒，有“廣東反日出兵華北委員會”呈文省府：“該商人馮英彪，竟以出價一萬元之報效、四千元之年金，而慫恿實業廳提議批其承辦，期間難保無賄賂勾結之陰謀”[5]東西沙群島之價值.國聞周報,1928,(第5卷第28期).(P1-5)。實業廳廳長李祿超針鋒相對并不認同，聲稱“新商勾結日本人事，本廳查得此事，并無事實上證據。”[5](P1-5)同時，“馮英彪對于各界指為有盜賣西沙群島之陰謀，亦認為不滿，隢隢爭辯。”[5](P1-5)馮英彪勾結日本人并沒有確切證據，但有何瑞年出賣國家利益在前，民眾普遍認為商人均唯利是圖。且西沙群島的經濟開發直接關系國家主權，一有風吹草動，立刻演變成輿論熱戰。這種情況下，省府如果繼續任用商人開發西沙群島鳥糞資源，就有必要向社會公布承辦標準，只有各項條件都符合才有資格申請。這樣就能舒緩社會各界對商人的敏感和猜忌，避免出現類似馮英彪的誣陷事件，保證遴選出來的商人得到大眾的認可。

三、監督開發過程的加強

民國十八年和二十年建設廳兩次頒布和修改招商簡章，表明廣東地方政府對商人赴島開發監督力度的加大。

在何瑞年案中，何瑞年表面上以各種借口推脫赴島開采，避免繳納礦業稅，私下則勾結日本人早就對西沙群島鳥糞資源瘋狂開采。“（日本人）十年假何瑞年之名，始呈準我國政府，實行大規模之開采；至十六年底，始行離去；計前后采掘九年，采去礦量凡十余萬噸。”[1]丁穎.西沙群島調查錄.自然界,1929,(第4卷第9期).(P838-839)當時崖縣黨部、瓊崖各界團體不斷集會何呈文，聲討何瑞年勾結日本人的罪行。然當局高層一味袒護，主管部門瀆職失察，對何瑞年從無監督，更遲遲不見制裁。后來事態趨于嚴重，省府指令實業、民政兩廳赴島查看，但“兩廳均已派定委員，而軍艦無可派撥，因循累月，迄未成行”[2]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實業廳,1928.(P95)。這充分顯示出，由于缺乏對商人在島開采的監督，省府被何瑞年長期蒙蔽，在經營西沙群島鳥糞開采和維護海洋權益過程中十分被動。

何瑞年案后，廣東地方政府開始委派監督員駐島督察。民國十八年招商簡章第十五條規定：“建設廳及中山大學監督指導施工營業及配制起見，需各派監察員一名，會同監督指導開采及運銷事項，每員每月薪金，定為三百元，由承商負擔之。”[3]建設廳呈復會同審核協濟公司請承西沙島鳥糞情形案.廣東省政府周報,1929,(85).(P42)民國二十年招商簡章第十三條規定：“建設廳為監督指導投承人施工經營及排至提煉起見，得派監督人員一人，常川西沙群島，該員月薪定為毫洋三百元，由投承人按月清送。”[4]廣東建設廳發放西沙群島鳥糞磷礦規則.廣東省政府公報,1931,(143).(P108)同時簡章賦予督察員權力，如果商人拒絕或者違背監察員監督指導，建設廳可以對商人罰款處理。如協濟公司承辦期間，建設廳監察員赴島調查，發現該公司存在多種違規行為：其一拖延繳費；其二毀壞島上原有建筑；其三保護資源不力，“其中羅拔一島鳥糞，據報更被日人采掘凈盡”[5]議決東沙島海產仍由原商陳荷朝承辦西沙島鳥糞由建設廳擬具開采具體辦法案.廣東省政府公報,1930,(60).(P22)；其四島上“糧食水料煤觔不敷，及氣候不良，工人在船上已多發生疾病”[5](P23)；其五最嚴重的是島上聘用兩名英國工程師，“實際上則大權全操諸其手，所有工人合同賬單等，皆須其經手簽字，方生效力，似與僅充工程職務者不同，且在島上儲藏室中，發見有英國國旗二面”[5](P23)，有勾結英國人的嫌疑。因此實業廳隨即撤銷了宋錫權的承辦權。

在第二次頒布的招商簡章中，除了設置督察員之外，還附有礦業法施行法細則，要求上交礦業簿。礦業法第八十三條規定：“礦業簿分為日記簿、月記簿二種。日記簿應照左列各款，逐日記明；月記簿應照左列各款，分記一月之總數，并記本月之工作日數及工資總數。一、礦產采得數。二、礦產賣出數。三、賣出所得價額。四、工人數。”[4](P109)日記簿和月記簿的使用能夠使省府掌握商人島上開采的具體情況，防止出現欺瞞現象。

有了駐島的監督員和礦業簿之后，廣東省府可以比較詳細具體地掌握商人公司在島上實際的開發情況，從而有效遏制了承辦商人背地弄虛作假甚至勾結外人的行為。

四、改進開發手段的嘗試

最初商人對島上的鳥糞都是采取粗放型開發，將開采的鳥糞直接賣給外國公司。而外國公司（尤其是日本公司）運回國內提煉加工后，回頭以高價賣給我國農民。“又查從前承商將采得礦產原料售與日人，每擔不過一元左右，經日人制造后，轉輪入我國銷售，則每擔值約八元之多。”[6]建設廳請示應否將中大農科所擬定各辦法列入前會訂之招商承辦西沙島鳥糞簡章內案.廣東省政府周報,1929,(87—88).(P79-81)這種情況下，廣東省府雖然掌握了鳥糞資源的開發，保證了經濟開發主權，但加工環節仍由外人控制，不能使這些資源充分發揮作用，有效滿足國內的需求。

最早關注到這個問題的是中山大學農學系主任沈鵬飛，他提議：“我國倘能設立制造廠與商人收買原料，制成肥料，以供工業上之需要，在一般農民固然獲益不少，而我國利權亦不至外溢。”[1]建設廳請示應否講中大農科所擬定各辦法列入前會訂之招商承辦西沙島鳥糞簡章內案.廣東省政府周報,1929,(87—88).(P79-81)廣東省府也注意到這個問題，開始控制島上鳥糞的流向。兩次招商簡章中明確規定：“此項鳥糞，除供給本國農用外，如有盈余，并得販運外國推銷。惟販運外國數量，不得超過所采全額百分之五十。”[2]建設廳呈復會同審核協濟公司請承西沙島鳥糞情形案.廣東省政府周報,1929,(85).(P42)這樣在一定程度上保障了島上鳥糞資源運回國內。

按照沈鵬飛的建議設廠提煉鳥糞，制造肥田粉，但是需要較高的成本。中山大學經營西沙群島期間，也曾試驗過，無奈學校經費有限，只得作罷。廣東省建設廳廳長鄧彥華曾提議由省府經營西沙群島鳥糞，組織開采，運回省內，設廠制造肥田粉，廣設推銷處銷售。不過。設廠前期經費需要近九萬元，且島上鳥糞儲量已不如從前，鳥糞的品質不高。“據同校（中山大學）技師馮子章先生之提案，鳥糞中有效燐酸含有4%，燐酸含量既少，鐵鋁含量又多，不如直接用為肥料。用堆肥方法，與有機物堆積數周間，利用腐敗酸類，以增進其有效燐酸。是以良策也。”[3]西沙群島泥土化驗報告書.廣東省建設公報,1930,(第5卷第3期).(P90)于是，最終還是交給商人開采。在幾家獲得開采權的公司中，有資料可查者是香港協濟公司共採得鳥糞一萬噸。

在改進開發手段上，廣東地方政府的嘗試雖然并未成功，但亦具積極意義。這里充分顯示出，伴隨維護我國海洋權益斗爭的開展，廣東地方政府主權意識日益強烈，維護海洋權益的工作日益深入，措施亦愈加細致。這對當前我國開發南海諸島資源工作不無借鑒作用。

五、開發管理的不足之處

廣東省府積極行使行政管轄權，組織西沙群島鳥糞資源開發，不斷改進開發舉措，不過整體上看來，其管理效果仍有不盡人意之處。一方面，維護海洋權益不力，使我國在西沙群島海洋權益仍遭攘奪，與法國、日本等國之間時有糾紛；另一方面，雖然前后有四五家公司投入巨資開發鳥糞資源，但開發效果均不理想，頻有中途廢止者。究其原因，廣東地方政府在組織開發過程中尚存沒有盡到的職責。

首先，對開發事業疏于保護。在開發西沙群島資源過程中，政府一般在指定承辦商人之后就很少過問。平時沒有警員駐島，日人前來盜采資源無人制止。后來更多日人瘋狂盜采，甚至挾持武力強占島嶼，政府更未派遣軍艦保護我國商人、漁民。而就商人、漁民而言，他們只能專注鳥糞資源的開采，無暇也無力抵抗武裝保護下的日本盜采者。這樣，很難從根本上防止日本人的對鳥糞資源的染指。在商人宋錫權承辦期間，羅拔一島鳥糞幾乎被日人采掘干凈。在中山大學承辦期間，仍有日本商人組織120余名工人，盜采鳥糞達八千余噸[4]日人私取西沙島鳥糞.農聲,1929,(123).(P66)。保護措施的缺乏使得我國開發事業頻被外來勢力干擾，以至于工作績效難顯，正當權益受損。

其次，對待承包商過于嚴苛。開發資源本即維護主權，廣東政府與民間商人在某種程度上當屬合作關系。但在實際開發過程中，建設廳機械按章辦事，一味強調商人繳費和短期效應，而極少體諒其各種困難，幾乎是將商人置于對立面來看待。如民國十八至十九年，西沙群島基礎設施遭日本人嚴重破壞，協濟公司的開發工作被迫推遲，建設廳便借機撤銷其承辦權。民國二十年再次組織競投，當局并未說明島上設施被毀情況，更沒有予以維修。當嚴景枝赴島開采時，“始發覺原有重要建筑各物如碼頭鐵道、鐵橋均經毀壞；宿舍貨倉等亦已拆毀一空。似此鐵道毀壞，不能直達林內從事運輸，于海岸落船。種種困難，得不償失。遂致此行不特徒耗光陰，且虛靡巨款”[1]議決招商投承西沙群島鳥糞.廣東省政府公報,1932,(177).(P116)。該公司克服困難，費時費力維修島上設施，導致資金周轉不靈。面對需要繳納的十七萬六千二百五十元的保證金，嚴景枝呈請實業廳“寬限三個月內先繳半數八萬八千一百二十五元；其余半數八萬八千一百二十五元寬限一年內清繳”[1](P116)。但實業廳只同意“二十日內先繳納四萬元，再過二十日再繳納四萬八千一百二十五元。當以合同所定應繳壹拾七萬六千二百五十元，克日繳足”[1](P117)。兩者訴求相差甚遠，且“惟查前派特務委員何秋樹將該公司擔保店查明是否存在……并無各該號存在等情，當經限期令飭照章從新具合格實商店保結繳廳，以資擔保。乃逾期至今，緩不尊辦，”[1](P117)于是省府第六屆委員會第五十七次會議議決，“沒收保證金，免追欠餉”[2]建廳呈報開投西沙群島鳥糞磷礦.廣東省政府公報,1932,(180).(P58)，另行招商投承。嚴景枝的西沙群島鳥糞磷礦國產公司本有開發的實力，如果政府肯暫緩保證金上繳，甚至扶植商人的開發事業，那么西沙群島的開發將是另外一種局面。

最后，更換承包商過于頻繁。由于招商章程日益嚴格，而政府執行起來亦機械教條，態度苛刻，導致承辦商人難以開展工作，動輒被其撤銷，造成承包商人頻繁更換，開發活動難以有效持續。如協濟公司宋錫權在民國十八年六月十七日獲得承辦權，次年元月即被撤銷；西沙群島鳥糞磷礦國產公司嚴景枝在民國二十年取得承辦權，次年二月即被撤銷；中國國產公司蘇子江在民國二十一年三月取得承辦權，當年十二月即被收回官辦。

以上不足導致西沙群島開發事業在民國時期時斷時續，長期未見明顯效益。同時日本、英、法等外國勢力則伺隙染指，致使西沙群島海洋權益仍然連遭損失。這情況到1945年二戰結束，國民政府收復西沙群島主權后，才得以逐步改善。

抗戰勝利之后，“國民政府對光復后的西沙群島鳥糞資源的開發采取了慎重的、在政府組織協調下的、有計劃的大規模開發。”[3]侯強.民國政府對西沙群島的鳥糞開發.文史雜志,2001,(5).(P31)一方面加大民間資本的投入力度，由國民資源委員會委托上海中元企業有限公司開采的，雙方訂立合同，明確各自的權利和義務。另一方面國民政府自主經營開發，“在西沙群島設定林島及石島兩處磷礦國營礦業權并交臺灣肥料公司經營。”[3](P32)加強島上的基礎設施建設，同時注意生態保護問題，“對該島林木之生存，開采者有盡量保護之責任。”[4]中國第二歷史檔案館.國民政府勘察開發西沙群島的一組史料.民國檔案,1992,(2).(P30)這一段時期西沙開發之所以能有條不紊地進行，與民國前期不甚成功的開發歷程有著密切的關系。正是前期各種經驗教訓的積累，才使得后期廣東地方政府開發思路愈加縝密，政策措施愈加切實，保障了開發工作的穩妥和有效。

結論

筆者認為，開發經營既是現在我們享有海疆主權的重要表現，又是長時期內維護海疆主權的最佳途徑。總結民國時期西沙群島鳥糞開發問題，我們可見廣東地方政府以其組織、監督等手段主導了開發事業，同時亦在維護西沙群島海洋權益上起到了非常重要的作用。其批商方式的改進、遴選環節的嚴格化、監督力度的加強以及改進開發手段的嘗試等，無疑都為持續和后期開發工作提供了條件，在一定程度上遏制了日本等外來勢力的染指，并成為中國政府對西沙群島行使行政管轄權的重要證據，獲得當時國際社會的認同。日后日本、法國企圖混肴西沙群島為無主領地，均遭到國際輿論的反對。另一方面，在開發過程中產生的各種教訓以及存在的不足之處，在留有遺患，促成后世乃至當代西沙群島主權糾紛的同時，也時刻警醒著我們如何進一步完善開發政策和措施，以便更好地維護我國海疆主權。在當前維護西沙群島乃至整個海疆主權的斗爭中，我們有必要更加重視現實開發和建設這一層面，盡可能發揮地方政府特別是三沙市的能動作用，積極開展各種開發事業，彌補過去我國在維護主權斗爭所存在的各種空白和制度漏洞。只有牢牢掌握這些海島并打上中國經營的清晰印痕，才有可能避免未來主權糾紛的反復發生。