以產業園區帶動縣域城鎮化發展研究：以山東蓬萊為例

摘要：近年來，蓬萊市從實際出發，積極實施城鎮化戰略，探索出一條以產業園區帶動縣域城鎮化發展的路子，為推進縣域城鎮化積累了經驗。為確保園區建設與城鎮化發展融合，并取得顯著成效，需強化產業園區的功能布局規劃、基礎設施建設、產業聚集發展、載體功能提升、土地節約與生態環境保護。

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0112-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.022

收稿日期：2015-03-25

基金項目：2014年山東行政學院合作課題SHZKT201406）。

產業園區是縣域工業化、城鎮化的重要紐帶和載體，是產業集聚推進的有效途徑，是城鎮產業支撐能力和吸納就業能力提升的主要手段。近年來，蓬萊市從自身經濟發展、城鎮化建設現實出發，積極實施產業園區帶動城鎮化戰略，充分發揮產業園區的聚集、承載、帶動效應，城鎮化建設步伐不斷加快，探索了一條以產業園區帶動縣域城鎮化的路子，為推進縣域城鎮化積累了經驗。

一、蓬萊市實施產業園區帶動縣域城鎮化戰略的背景

（一）城鎮化發展困境

多年來，蓬萊市立足現實，通過科學規劃、產業帶動、基礎支撐等強有力措施，城鎮化建設取得顯著成效。至2012年底，蓬萊市城鎮化率達到45.1%， ［1］低于全國平均水平7.5個百分點，低于全省平均水平7.3個百分點，低于煙臺市平均水平11.7個百分點。蓬萊市城鎮化發展相對緩慢，究其原因，主要有：

1.中心城區發展相對滯后。相對于蓬萊市全域面積1128平方公里、總人口45萬，蓬萊城區建成面積明顯偏小，僅為32平方公里，人口數量明顯偏少，城區常住人口僅為17.4萬。 ［1］與此同時，城區基礎設施、公共服務設施建設相對滯后，以致于城市服務功能、承載功能不夠完善，中心城區對周邊各鎮的輻射帶動能力有限。

2.小城鎮建設緩慢。蓬萊市各鎮級政府所在地城鎮規模都偏小，僅僅兩處鄉鎮（大辛店鎮、北溝鎮）政府駐地的城鎮人口超過1萬人。而且大多數鎮政府駐地的公共服務設施較為落后，對周邊村莊的輻射力和吸引力較弱。

3.產業支撐能力不夠強。長期以來，蓬萊市偏重于發展旅游業，產業較為單一。近年來所確定的四大主導產業（葡萄酒產業、汽車產業、船舶工業、旅游產業），大多集中于蓬萊城區周圍。各鄉鎮缺乏實力強、帶動能力強的大企業和大項目。絕大多數企業規模偏小，城鎮發展缺乏堅實的產業支撐。

（二）城鎮化目標需要

2013年，蓬萊市人民政府出臺的《蓬萊市新型城鎮化發展綱要（2013—2020年）》提出，到2015年，全市城鎮化水平進一步提高，城鎮化率超過60%；到2020年，全市城鎮化率超過70%。 ［2］如何實現這一目標，是蓬萊市迫切需要解決的一個重大現實問題。

基于化解發展困境與目標實現的需要，蓬萊市結合自身實際，按照“建設一個園區，集聚一批企業，形成一片城鎮”的發展思路，確定并實施產業園區帶動城鎮化發展戰略，以產業園區建設為載體和平臺，為小城鎮建設提供強力產業支撐和承載帶動，進而全面推動縣域城鎮化發展。

二、蓬萊市以產業園區帶動城鎮化發展戰略實踐

作為煙臺市“一極領先，多極崛起”發展戰略的北部增長極，2012年，蓬萊市提出了構筑“旅游度假區、經濟開發區、船舶工業園、農業高新技術產業示范區、艾山自然生態保護區、西海岸文化新區和潮水空港經濟區”“七大板塊”。在此基礎上，結合城鎮化發展現實需求，2013年，蓬萊市出臺了《關于加快推進專業園區發展的實施意見》。該《意見》進一步細化規劃了12個各具特色、優勢互補的產業園區，集中用力，集約投入，吸引產業向專業園區集中布局，努力形成特色鮮明、優勢互補的園區發展格局，進而帶動縣域城鎮化建設。

12個專業園區規劃占地面積857.9平方公里，占蓬萊總面積的76%。產業園區發展涉及到海洋裝備制造、汽車及零部件、旅游等優勢產業，新醫藥、新建材等新興產業，以及食品加工、黃金等優勢產業。

（一）戰略成效

1.園區推動產業集聚。產業項目是引領城鎮化的“龍骨”。蓬萊市按照“一園一主業”的思路，通過重點規劃12個特色鮮明、差異互補的產業園區，走“專精特”發展路子。

在產業園區發展上，蓬萊市積極引導項目入園集聚發展，圍繞產業鏈、價值鏈實行精準招商、專業招商，聚集關聯項目在專業園區集群發展，著力構筑一批項目發展“洼地”。截止2014年，12個產業園區共承接項目59個，總投資208億元。目前，已初步形成了以京魯造船為龍頭，24個項目相互配套的船舶工業聚集區；中首物流、京漁工貿等項目在開發區物流產業園抱團發展；超硬復合材料、帕沃電力等項目“領跑”，蓬宇自控等47個項目“跟跑”，形成南王新興產業集群；牛老三食品、匯貿食品等11個項目聚集形成了小門家食品工業園。 ［3］

2.園區帶動城鎮化發展。一是園區發展集聚產業項目，帶動農民就業創業。蓬萊市依托所規劃建設的12個產業園區，著力培育發展40多個過億元產業項目，如大金重工、歡樂王國等，實現以項目帶動農民就業創業。目前，蓬萊市85個總投資550億的產業項目正在各產業園區“扎根”，這些產業項目帶動了園區周圍及外來的15萬名農民就業。這15萬農民中，七成以上是產業園區周邊村民。 ［4］

二是園區發展提升城鎮承載功能，吸納農民向城鎮聚集。在推動產業園區發展中，蓬萊市著力發揮園區承載帶動功能。一方面，注重推動城鎮基礎設施向產業園區延伸。目前，與園區發展配套的基礎設施，如路網、燃氣供熱管網、污水處理、環境整治、生態綠化等日趨完善。另一方面，注重城鎮公共服務設施向園區延伸，實現產業園區內居住區、商貿區及教育醫療等設施的配套與完善，提高園區就業農民居住質量。在12個產業園區，著力推進公共交通、教育、醫療、養老服務進入社區，重點建設2－3個集中的居住社區。到目前，12個產業園區人口數量已突破20萬人。 ［4］

（二）北溝工業園帶動新型城鎮化發展的個案分析

北溝工業園是蓬萊市12個專業園區之一，規劃面積22.9平方公里，總投資76億元。近年來，北溝工業園通過強化產業支撐，實現了產業向園區集中、人口向鎮區集中、居住向社區集中、以園區化帶動新型城鎮化的發展格局。伴隨園區產業發展，北溝工業園區內已實現近3萬農民就業與安居，且園區周邊新型農村社區、商業街區一應俱全，一座以產業園區帶動的新型小城鎮正在崛起。

1.發揮產業聚集效應。北溝工業園通過加大基礎設施建設力度，完善招商載體，提升項目承載能力；抓好項目建設，集聚產業，推進產業園區快速膨脹。自2011年3月啟動，半年內完成原企業搬遷、土地征用等前期工作；三年半的時間內已吸引28個項目進駐，其中8個項目已經完工投產。2014年，北溝工業園實現固定資產投資56億元、國民生產總值43.5億元，規模以上工業總產值227.9億元，財政收入1.5億元。

2.完善城鎮基礎設施。一是配套路網設施。截止目前，北溝工業園區已完成路網基礎設施建設投資3.1億元，疏港路、海潤路、明福路、西正路、華盛路等10條路全部完工通車，拉開了“三縱四橫”的園區與城鎮路網大框架，建成區面積由9.96平方公里拓展到32.44平方公里，進一步拓寬了城鎮發展空間，為城鎮周邊居民和企業提供了便捷交通。二是配套電力、燃氣、污水處理設施等也逐步完善。

3.帶動城鎮服務業發展。北溝工業園的發展吸引了大量外來務工人員，帶動城鎮人口數量增加。目前，北溝鎮域人口已突破6.2萬人。人口的增加進而刺激了城鎮服務業發展。自工業園區規劃建設以來，北溝城鎮服務業如雨后春筍般涌現，農家餐館、農家超市、自發小型市場增加了一倍多，為周圍居民及務工人員提供了良好娛樂環境，提升了城鎮居民生活質量。

4.轉變村民身份。依托產業園區建設，北溝鎮有效解決失地農民就業問題。目前，北溝工業園內企業已吸納當地5000多農民當技術工和臨時工人。園區產業項目全部達產后，可帶動上萬當地農民就業。為解決被征地拆遷村民的后顧之憂，北溝工業園為被征地拆遷的村民建設了學校、體育、文化娛樂等公共服務設施配套齊全的安置小區。園區內當地村民分享到了產業園區發展所帶來的經濟實惠。

5.農村社區化。北溝工業園區內的北王緒村、聶家和后營3個村，因村莊區域周邊園區產業發展，已聚集了渤海造船、京魯船業、化工園區等項目，村貌與周圍迅速發展的海濱西路、臨港大型企業環境已不相適應。大量農房的存在，與城鎮發展極不協調。在產業園區推動下，3個村莊實施了搬遷改造，建設了承接3個村2820戶村民搬遷入駐的西城臨港社區，3個村因此變成城鎮社區。這同時有助于整合臨港區域環境，有助于城市規劃、城市基礎設施建設順利實施。

三、蓬萊市實施產業園區帶動縣域城鎮化戰略的做法與經驗

新型城鎮化是我國現代化建設的大戰略、大棋局。 ［5］2014年，我國城鎮化率達54.77%，山東省城鎮化率為55%。按照世界城鎮化發展規律，我國正處于城鎮化快速發展的關鍵時期。目前，全國各地正在積極探索城鎮化發展路徑，以產業園區建設帶動縣域城鎮化發展，則是各地城鎮化的重點探索之一。在縣域范圍內，實施產業園區帶動戰略，推動城鎮化發展，蓬萊市取得顯著成效。2014年，蓬萊市城鎮化率達到47.8%。 ［6］實踐證明，蓬萊市對以產業園區發展帶動縣域城鎮化的探索，為我國縣域城鎮化發展提供了經驗。

（一）科學合理規劃，突出規劃引領作用

注重園區發展規劃。對于產業園區規劃，蓬萊市從全域著眼，突出規劃的前瞻性、科學性和法定性。根據所確定的七大板塊規劃藍圖引領及各專業園區功能定位，加強城鎮體系規劃和產業園區布局規劃，且規劃經市住建局審查后組織實施。

注重園區空間布局。為避免園區發展同質化，蓬萊市結合各鎮街資源稟賦、產業基礎、區位交通、項目建設等實際，著重培育特色鮮明的專業園區，發展特色經濟板塊。

注重規劃引導作用。蓬萊市遵循一次規劃、分步實施的原則，合理劃分起步區、發展區、預留區，做好近期與遠期發展的結合，做好園區規劃指導城鎮化與定位產業的互助發展。

（二）做大做強產業，增強園區發展動力

產業發展是建設園區的根本和發展城鎮化的前提。蓬萊市堅持產業興鎮的理念，根據地理區位、資源稟賦和經濟基礎等條件，明確產業園區的功能定位與主導產業，積極引導鎮域內企業向產業園區集聚，以園區建設承接產業轉移和輻射。同時，蓬萊市在引導項目入園集聚上下功夫，圍繞產業鏈、價值鏈實行精準招商、專業招商，聚集關聯項目在產業園區實現集群發展。

（三）建設基礎設施，完善城鎮載體功能

堅持適度超前的原則，加強基礎設施建設。在產業園區發展中，蓬萊市加快專業園區必備的道路、供排水、供電、供氣、污水與垃圾處理、通信網絡等基礎設施建設，完善服務配套功能，為產業項目入駐創造條件。2014年，12個產業園區用于加強園區基礎設施配套和公共服務建設的投資累計近40億元，園區承載力和核心競爭力得到了明顯提升。 ［3］

堅持產業園區與城鎮基礎設施共建共享。蓬萊市按照統一規劃、適度超前、合理布局、整體推進的原則，統籌推進產業園區與城鎮的道路交通、污水處理、垃圾處理、水利、電力、燃氣熱力等基礎設施建設，并促進城鎮基礎設施向農村延伸。加強教育、衛生、文化、體育等公共服務設施建設，以滿足園區產業發展和城鎮居民物質文化生活需要，增強園區與城鎮輻射力、吸引力和帶動力。

（四）完善保障機制，增強園區發展潛力

建立健全保障機制，確保產業園區帶動城鎮化發展戰略的有效推進。一是建立多元化投資機制。蓬萊市按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，將市場機制引入產業園區與城鎮化建設中，逐步建立國家、地方、集體、企業、個人共同投資的多形式、多元化、多渠道的建設投資體制，形成投資主體多元化、融資方式多樣化、運作手段市場化、設施經營社會化的產業園區與城鎮化建設新格局。二是創新土地保障機制。蓬萊市根據國家和省出臺的土地政策，完善配套措施，爭取更多產業園區與城鎮化建設用地指標，以解決“土地”問題。

（五）嚴格管理，實現園區可持續發展

園區可持續發展，是城鎮化發展的持久推動力。首先，依法嚴格管理城鎮。蓬萊市對城鎮發展實施“四化”（綠化、美化、凈化、亮化），對園區實行整治“六害”（污水、垃圾、廢氣、噪聲、粉塵、醫療垃圾），創建舒適的人居環境和園區創業環境。其次，實行嚴格的耕地保護。蓬萊市注重對土地的有效開發利用，通過挖掘土地潛力，開展土地整理，開發利用荒地和廢棄地等措施，妥善解決產業園區與城鎮建設用地問題。

（六）加強政策支持，發揮園區帶動功能

加大政府支持力度，推動產業園區功能發揮。一是扶持園區基礎設施建設。蓬萊市出臺政策規定，對落戶的實體經濟項目繳納的基礎設施配套費全部返還；各專業園區年度基礎設施建設資金經審核確認后，市財政給予相應補助，補助最高額不超過實際投資額的50%；出讓土地實現的契稅、耕地占用稅等地方稅種留成部分全部返還。 ［7］二是優化政務服務。對落戶產業園區的項目，蓬萊市各職能部門簡化審批程序，優化審批流程，提高審批速度，壓縮項目簽約到開工的時間。

四、提升以產業園區帶動縣域城鎮化發展戰略的對策

以產業園區帶動縣域城鎮化發展戰略，是我國推進城鎮化發展的重要途徑之一。各地在實施產業園區帶動縣域城鎮化的具體實踐中，要確保園區建設與城鎮化發展融合，并取得顯著成效，需把握好以下五方面問題。

（一）強化產業園區的功能布局規劃

規劃是建設的龍頭。產業園區的建設必須按照“科學性、發展性、多樣性、相融性、共享性”原則，注重產業園區規劃與城鎮規劃有機結合，實現產業園區與城鎮布局有效銜接。

1.立足長遠，科學規劃。要將城鎮規劃與園區規劃、產業規劃統籌考慮，依托自身資源條件、產業基礎和區位優勢，科學確定園區產業發展的功能定位，科學規劃園區布局，重點做好與國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鎮總體規劃的有效銜接，實現產業園區與城鎮化協調發展。

2.統籌規劃，合理布局。要將統籌產業園區建設與城鎮發展的理念貫穿規劃過程的始終。按照園區布局、城鎮布局的科學規律，在產業定位、基礎設施建設、交通運輸通道等方面，盡可能實現園區與城鎮規劃的統籌兼顧。

（二）強化產業園區的基礎設施建設

產業園區發展、城鎮建設，必然以基礎設施為支撐。產業園區要根據經濟和社會發展需要，堅持從實際出發，量力而行、量入為出，致力于建設高標準、高起點的產業園區基礎設施。同時，要促進產業園區、城鎮基礎設施統一規劃與建設，實現基礎設施互聯互通。

1.加強基礎設施建設，提升產業聚集。產業園區發展所需要的公共基礎設施，如路網、水網、電網、管網等，要與城鎮發展實現共享和相互銜接，形成各有側重、功能互補的基礎設施格局。

2.加強公共服務設施建設，提升城鎮功能。產業園區要以滿足園區產業發展和城鎮居民生活需求為目的，堅持適度超前的原則，配套建設一批與企業生產、居民生活相適應的基本生活與公共服務設施，擴大園區與城鎮的承載功能。

（三）強化產業園區的產業聚集發展

園區產業聚集發展，既可以帶動城鎮二、三產業發展，又可支撐和促進城鎮化建設。

1.突出園區特色。產業園區建設與發展，要圍繞功能定位及主導產業確定，著力培育壯大龍頭企業，加速企業集聚與產業聚集，加快形成特色鮮明的專業園區。

2.抓好招商引資工作。充分發揮產業園區的平臺作用，利用特色產業、區位優勢、豐富人脈等基礎條件，創新招商方式，提高招商成效。同時，要推進產業園區項目建設，促進簽約項目早開工、在建項目早投產，推動園區項目建設集聚發展。

（四）強化產業園區的載體功能提升

產業園區帶動城鎮化，既要重視產業園區生產功能的提升，又要重視產業園區服務功能的提升，實現產業功能與城鎮功能的融合。

1.抓好功能化載體建設。不僅要將產業園區作為產業發展的載體，而且要將園區作為城鎮功能區的有機部分，完善園區綜合功能，推動產業園區由單一生產型向多功能區演化。

2.加強服務設施配套建設。要結合產業園區發展需求，配套建設商業、文教、衛生、體育、體閑娛樂等公共服務設施，大力發展城鎮現代服務業，為園區生產和居民生活提供便利，形成層次分明、系統完整的產業和城鎮公共服務體系，提升城鎮服務功能，進一步增強城鎮就業吸納能力。

（五）強化產業園區土地節約與生態環境保護

堅持可持續發展原則，建設生態產業園區。產業園區建設，必須牢固樹立和認真落實科學發展觀，珍惜和節約土地資源；必須強化生態意識，正確處理產業發展、人口增長與生態環境保護的關系，走可持續的產業園區與城鎮化融合發展之路。

1.加強土地節約和合理利用。科學合理確定園區內工業用地、商業用地、公共服務設施等用地的比重，最大效能地發揮各類用地的作用。通過商業用地和住宅用地的增值收益補助工業園區建設，實現園區帶動城區、城區反哺園區、產城互動發展。

2.加強生態環境保護。按照循環經濟理念，建設和改造產業園區，構建循環型園區產業體系。加大產業園區與城鎮環境保護力度，協調綜合治理園區工業和城鎮污染，使生態環境隨產業園區建設與城鎮發展而變好。