加強行政事業單位內部控制之管見

◇徐琳

加強行政事業單位內部控制之管見

◇徐琳

行政事業單位是我國特有的歷史性產物，其內部管理仍不成熟規范，存在諸多問題。本文參照《行政事業單位內部控制規范（試行）》，從分析當前行政事業單位內部控制管理存在的問題入手，剖析存在的原因，然后有針對性地提出改進措施，從而有效地清除行政事業單位內部控制的障礙，保證《行政事業單位內部控制規范(試行)》在實際過程中發揮更大的作用。

行政事業單位；內部控制；對策

10.13999/j.cnki.scyj.2015.02.026

行政事業單位是政府依法行政的主體，是實施國家治理的重要力量，承擔著宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等職能。其資金來源于財政，隨著財政體制改革的不斷深入，行政事業單位的會計核算統一納入到會計核算中心集中進行，這大大提高了資金使用的監管力度，然而由于種種原因，內部控制還存在著諸多問題。為此，2012年11月財政部制訂下發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》），規定從2014年1月1日起正式施行。《內控規范》的頒布施行，必將極大地改進和健全行政事業單位的內部控制制度，確保其內部控制管理科學合理、規范有序、風險可控。同時，由于《內控規范》目標明確、內容新穎、要求嚴格，與原有操作模式發生了很大變化，涉及慣性思維與既得利益，在試行階段必然會產生種種阻力，使《內控規范》不能很好落實，達不到預期效果。

一、《內控規范》執行中產生的問題

我國的行政事業單位是一個長期形成的產物，且由于其法律地位、職能和服務范圍各不相同、錯綜復雜，難以簡單歸類，故在工作過程中形成了一定的格局，與《內控規范》存在很大的沖突與矛盾，主要表現如下：

1.崗位設置不夠合理

由于行政事業單位編制有限，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。記賬人員、保管人員、經濟業務決策人員及經辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復核、采購兼保管等現象，管理漏洞致使職務重疊或越權行事，為弄虛作假、營私舞弊提供了機會。

2.固定資產管理薄弱

實行政府集中采購制度以后，行政事業單位固定資產的購置得到了有效控制，但對資產的使用管理仍缺乏相關的內部控制，重購輕管現象比較普遍。主要存在以下問題：①沒有正確地進行固定資產核算；②資產報廢未及時辦理報批手續，造成固定資產賬面價值虛增；③資產管理責任未落實到人，內控制度不健全；④缺乏成本意識和績效意識；⑤資產管理制度和財務制度執行未到位，監管力度不夠；⑥資產的清查和盤點、處置審批未制度化、經常化。

3.預算控制比較薄弱

隨著部門預算改革的推進，預算控制得到了一定程度加強，但仍較薄弱，主要表現為：一是預算編制還較粗糙。二是預算剛性不夠。預算的計劃性、科學性不強，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。

二、行政事業單位內控薄弱的主要原因

上述問題的存在有其主客觀原因，除原來缺乏具體操作規定、強調各自為政外，在主觀方面則有以下原因：

1.內控意識淡薄，缺乏基本保障

許多行政事業單位重事業發展、輕內部管理,甚至缺乏對內部控制知識的基本了解。有的將精力放在對外管理，而忽視對內管理；有的領導甚至認為，現在財務方面有同級財政結算中心把關，單位有報賬員，內部控制就不重要，有的則認為是財務部門的事，行政事業單位長期實行的“一支筆”制度流于形式。

2.內控人員素質不高

《會計法》規定，從事會計工作的人員，必須取得會計從業資格證，而擔任單位會計機構負責人，除獲得會計從業資格證書外，還須具備會計師以上專業技術職務資格或從事會計工作3年以上經歷。而實際中由于專業人才缺乏、編制限制，單位的財務工作往往由不具備基礎會計知識的辦公室人員兼任，其財務知識和專業技能匱乏，業務素質較低，對違法違紀的行為缺乏辨別和拒絕能力，不能正確履行職責，導致單位內部控制制度執行力不強，效果較差。

3.內控體系缺乏，制度缺乏針對性、可操作性

財政部制訂的《內部會計控制規范》主要針對企業，行政事業單位迄今為止也沒有一套有針對性的內部控制制度。有些行政事業單位用一般財經規章制度代替內控制度，一些專項經費管理制度辦法僅就其開支范圍、標準加以限制，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對一些問題的處理僅憑經驗、慣例辦理，隨意性較大，業務流程控制過于簡單；有的單位有章不循、違章不究。

4.溝通銜接脫節，影響財務管理及時有效實施

行政事業單位會計集中核算后，各單位只設報賬會計，由會計核算中心集中辦理會計核算和監督業務，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產管理現狀，即核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬，賬物不符一定程度上影響了單位財務管理的有效實施。

三、貫徹落實《內控規范》應采取的對策

《內控規范》的施行為加強行政事業單位內部控制提供了依據和便利，降低了廉政風險，但制度性安排因存在上述問題，在實踐中應加以高度重視，強化理念，加強領導，建章立制，注重監督，才能保障新制度真正產生成效。

1.增強內部控制意識，強化領導的內控責任

行政事業單位內部控制是一個復雜的體系，涉及預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、內外監督等各項經濟活動，需要單位內部各有關部門和崗位加強溝通、相互協調，形成聯動機制。內控規范的實施要靠各單位全員參與，但關鍵是單位負責人的思想和行動直接決定工作的成敗。事實上，根據《內控規范》第六條規定，單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體，但要真正確立起單位負責人對內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，還必須強化其在內部控制方面的培訓學習，增強內控意識，進一步增強責任感和使命感，實現從“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，從而在單位內部營造起良好的內部控制氛圍，確保內部控制工作順利推進。

2.加強隊伍建設，提高內部控制人員素質

內部控制是由人來進行并受人的因素影響，行政事業單位內部控制的成敗關鍵在于內部控制人員的政治素質、業務素質、綜合素質，只有具有愛崗敬業的品質和有效的工作能力，才能保證內部控制得到有效實施。新制度的推行也對財會人員的素質提出了更高要求，不僅要求專業技術性、政策性、法制性強，并且還需要有一定從業資格和職業道德水準。要強化內部控制人員的素質，首先要為職工提供合理報酬，建立良好的勞資關系及科學的績效考評；其次，要建立對不合格職工的嚴格淘汰機制，徹底打破心存舞弊意圖的潛在違規者的僥幸心理，阻止其不法動機；再次，單位應完善培訓措施，通過培訓使內控人員了解應遵循的工作職責、行為要求及業務流程，以保證員工更好履行職責；最后，要嚴格按照《會計法》規定，招錄行政事業單位財務人員。

3.加強制度建設，完善內部控制體系

合理的內部控制體系是建立和實施內部控制的先決條件，且須以經濟活動合法合規、財務信息真實完整、資產安全使用有效、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果為目標。而要建立合理的內控體系，應具有清晰的職位層次順序、通暢的意見溝通渠道、有效的協調與合作體系。在建立內部控制體系時，須遵循以下原則，防止權限混同、權責不清：一是全面性原則，評價范圍應覆蓋行政事業單位內部控制活動的全過程及所有的系統、部門和崗位，即內控制度必須全方位、全流程、全渠道，不能存在殘缺與遺漏。二是廣泛性原則。內部控制體系的建立一定要能夠約束到每一個部門、每一個人，相互牽制，相互約束。三是不相容職務相互分離原則。內部控制應當保證單位內部的機構、崗位的合理設置及其職責權限的合理劃分，堅持不相容職務相互分離，確保不同機構和崗位之間權責分明、相互制約、相互監督。四是信息反饋與完善原則。內部控制應隨著外部環境的變化、單位業務職能的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。五是經濟性原則。內部控制應當遵循成本效益原則，以合理控制成本，達到最佳的控制效果。

4.增強會計基礎工作，強化內部會計控制

（1）加強預算內部控制管理

加強預算管理主要體現在編制與執行環節，編制預算要“準”，即部門編制預算要在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到“零基預算”和“細化預算”，特別是在編制預算時，一要全員參與，確保財務部門獲取預算信息的正確性和完整性，不漏預算死角。二要將部門預算與單位內部的責任預算有機結合，遵循“零基預算”原則，合理安排支出項目。按照預算單位和部門的職責、任務目標等，區分輕重緩急，精確測算項目的支出需求。部門預算執行時要“剛”，即在執行環節應層層細化分解，落實到相應部門，推進崗位預算執行責任制和跟蹤考核評價制度，進一步強化預算執行的剛性約束，防止隨意調整用途、追加預算以及超預算、擴大預算范圍等。

（2）加強資產內部控制管理

為保障行政事業單位履行職能，提高固定資產運營效率要把握以下幾點：一是建立固定資產內部控制制度；二是完善固定資產的核算方法；三是規范固定資產使用、調撥、處置等操作程序；四是加強固定資產報廢管理；五是嚴格按時進行行政事業單位固定資產的盤點制度；六是制訂具有執行力的固定資產監督制度。從購置、驗收入庫、入賬、使用、保養維護到處置銷賬全過程各環節均受到應有監督，保證固定資產賬實相符，以物控物，確保固定資產安全，從而實現合理配置。

（3）加強政府采購內部控制管理

政府采購制度是行政事業單位內部控制的重要組成部分，為有效遏制采購工作中出現的各種腐敗現象，重塑廉潔風尚，必須做到如下：一是加強政府采購信息管理；二是加強政府采購環節管理；三是加強政府采購方式管理；四是加強采購規模和范圍管理；五是加強采購人員管理；六是要加強采購人員職業道德建設；七是加強政府采購監督管理；八是建立政府采購檔案管理制度。

5.構建信息網絡，積極有效監督

《內控規范》的規定雖然詳盡，但僅有規定和制度遠遠不夠，必須拓展信息源，提高監督管理。將一些工作環節和廉政風險點設置成電腦操作流程，實行全程監控，防止公權私用、權利濫用。通過不定期地進行審計，有效發現管理漏洞，及時予以堵塞。對于新情況、新問題，及時組織研究，理清職能部門和權力界限，制訂新的規定予以拾漏補缺。同時，對于有可能產生問題的管理領域，提高陽光管理的“光照度”，在內外部網絡上接受公眾監督，以便群策群力，及時發現問題，防止權力真空。

隨著《內控規范》的不斷施行，在實踐中還會遇到新問題，需要相關單位因地制宜、靈活應對，不斷總結提高，才能保證《內控規范》有效執行，對行政事業單位管理上軌道、上臺階起到更大作用。

（作者單位：江蘇省無錫市北塘區衛生局衛生監督所）