國法與黨紀:“雙籠關虎”的制度邏輯

(武漢大學政治文明與政治發展研究中心,湖北武漢 430072)

權力不受監督制約,必然腐敗,其害猛于虎。綜觀黨的十八大以來的反腐實踐,黨中央反腐敗的重要戰略部署就是加強制度建設,把權力關進制度的籠子。毫無疑問,在社會主義中國,國法和黨紀是制度建設中最重要的內容。把權力關進制度的籠子,其實就是把權力關進國法和黨紀這兩個籠子,即所謂“雙籠關虎”。本文僅從制度邏輯的角度,對黨中央“雙籠關虎”的反腐戰略作一些初步探討,并就國法與黨紀關系的科學定位問題提出一些并非完全成熟的意見,以期引起理論界和學術界的進一步討論。

1　“雙籠關虎”的制度結構邏輯:國法和黨紀共同構成反腐敗的制度體系

改革以來反腐敗的實踐一再證明,只有把權力關進制度的籠子,才能從根本上遏制腐敗的滋生和蔓延。因此,在改革開放的不同階段,中央領導集體都十分重視反腐敗的制度建設。早在改革開放之初,鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中就明確指出:“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”[1]332在后來的反腐敗實踐中,我國各方面的反腐敗制度建設取得了前所未有的成就,2010年,包括國家基本法律和黨內基本法規在內的社會主義法治體系已經基本形成。

必須充分注意的是,社會主義法治體系不同于以前所說的單純的法律體系,它是一個完整的法治體系結構,包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。也就是說,這是一個包括國家法律體系和黨內法規體系的完整系統。在這個完整的法治體系中,相對于國家法律體系來說,黨內法規體系則顯得更具中國特色。

毫無疑問,黨內法規是黨的制度的重要組成部分,科學的黨內法規決定著黨的興衰,也關系著國家的命運。一個政黨內部規章制度的完備程度,是其發展成熟與否的重要標志之一。黨內法規是黨內規章制度的高級形態,黨規黨紀建設是黨的制度建設的核心環節。就中國共產黨歷史而言,黨內法規這一概念,是毛澤東1938年在黨的六屆六中全會上首次提出來的。1990年,中共中央頒布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》,在改革后正式使用了“黨內法規”這一名稱。黨的十八大以來,新一屆中央領導集體為了加強黨內規范建設,于2013年5月頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》(以下簡稱《備案規定》)。這兩部黨內法規的制定和發布,對于推進黨的建設制度化、規范化、程序化,提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平,具有十分重要的意義。

根據上述兩個文件的規定,黨內法規是黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循。但是,有學者將黨規與國法并列,認為《制定條例》和《備案規定》的制定與發布,使黨有了第一部正式、公開的黨內“立法法”,對推動以黨內法規建設為核心環節的黨的制度建設、提升黨的建設的科學化水平、豐富拓展執政黨建設的新路子,具有重要意義。必須指出,如此拔高黨規的地位和作用,并不一定有利于黨內規范的發展,同時也不利于將國法和黨紀統一和銜接起來。其實,黨規就是黨規,它并無國家法律的地位,過分拔高黨規的地位和作用,反而會限制黨內規范的常態化發展。因為,一旦將黨內法規納入“法”的范疇,就必須提高黨內規范的民主性和科學性要求,制定起來就要求更加嚴謹和科學。黨規不同于國法的優勢恰恰在于其靈活性和及時性,如十八大后出臺的八項規定,由于及時和迅速,在整頓黨風和遏制腐敗方面取得了顯著效果,受到人民群眾的一致好評。

黨的十八大以來,黨中央對加強反腐敗的制度建設作出許多重要部署,習近平多次強調,要“把權力關進制度的籠子里”。這里所說的“制度籠子”主要包括國家法律制度的籠子和黨內規章制度的籠子(即“雙籠關虎”)。

為了使國家法律體系和黨內規范體系統一起來,十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)特別強調,黨的領導和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治,人民當家作主才能充分實現,國家和社會生活法治化才能有序推進。必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來,把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來,善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導,善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一[2]。

改革30多年來,中國的法治建設與改革開放相伴而行,共同成長,其成就之大有目共睹,舉世罕見,中國特色社會主義法律體系基本構成,依法治國的治國方略得到全面推進。但是,由于傳統的慣性和法治的不夠完備科學,沒有把權力完全關進制度的籠子,有的甚至一旦權力在手,就把一個地區、一個行業當作自己的私家后院,置國法黨紀于不顧,戲弄法律,擅權妄為。有的黨政干部,雖然對于國法黨紀有所敬畏,行事處世知所分寸,但是,思想深處沒有法治思維和法治素養,決策辦事很少考慮于法有據和法定程序。許多腐敗官員在懺悔時,都講到自己之所以腐敗,除了思想蛻化外,就是不知法、不懂法。許多黨政干部習慣于批條子、作指示,而不習慣按法律程序辦事。民間有人對這種現象編了一個段子:黑頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如筆頭(批示),筆頭不如口頭。這種說法雖然有些片面,但確實道破了權大于法的普遍現象。

權大于法的現象,其主要原因是權力過于膨脹、過于集中,缺乏制約和監督。而權力過分集中的過程,又往往打著加強黨的領導的旗號。在這個旗號下,一切權力被不適當地、不加分析地集中于黨委,黨委的權力又往往集中于書記,什么事都由“一把手”拍板。黨的領導因而變成了個人領導。這是對黨的領導的嚴重曲解。對此,鄧小平當年就有過嚴厲的批評。因此,建構法治傳統,克服權大于法的問題,關鍵在于破除權力迷信,將權力關進制度的籠子。在國法與黨規關系問題上,就是要把國家法律體系和黨規黨紀體系統一起來,構建“雙籠關虎”的制度體系。

十八大以來,習近平多次強調要把權力關進制度的籠子,要求各級領導干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律,對憲法和法律保持敬畏之心,牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念,不要去行使依法不該由自己行使的權力,也不要去干預依法自己不能干預的事情,更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。十八屆四中全會《決定》不僅提出了依法治國的理念、原則、目標和路徑,而且作出了依法治國的制度性規定,從健全憲法實施和監督制度,到建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度,涵蓋了立法、執法、司法的方方面面,為確保落實依法治國基本方略、在全社會形成法治傳統構建了制度保障,這就從國家法律的角度構建了反腐敗的制度籠子。與此同時,《決定》強調,黨內法規既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障；黨章是最根本的黨內法規,全黨必須一體嚴格遵行；完善黨內法規制定體制機制,加大黨內法規備案審查和解釋力度,形成配套完備的黨內法規制度體系；注重黨內法規同國家法律的銜接和協調,提高黨內法規執行力,運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處,促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。由此可見,十八屆四中全會實際上已經從國法和黨紀兩個方面構建了“雙籠關虎”的反腐敗制度體系。

為了有效地開展反腐敗工作,必須準確把握國法與黨紀的關系,科學構建反腐敗的制度體系,并且認真總結權大于法的深刻教訓,將國法與黨紀統一和協同起來,充分體現“雙籠關虎”的制度結構邏輯。

其一,堅持和依靠黨的領導,統籌協調反腐執紀與反腐司法工作。反腐執紀與反腐司法既是反腐敗斗爭的重大政治任務,也是建設社會主義法治國家的重要內容。因此,必須把反腐執紀與反腐司法納入制度建設的總體規劃,與經濟社會發展和法治建設、黨的建設一起部署、檢查、落實和考核。要充分發揮反腐敗協調小組的作用,在整體設計、系統規劃、強化治理和對查辦重大案件中的重大部署、重大問題的協調會商等方面,進一步明確具體職責和程序,以適應反腐敗斗爭新形勢的要求。要正確處理堅持黨的領導與依法依紀行使職權的關系,毫不動搖地堅持黨對反腐敗執紀執法工作的領導,同時注意防止和避免地方、部門保護和利益固化對辦案工作的影響,勇于沖破阻力干擾和利益固化的藩籬,對非法干擾阻礙案件查辦、以權壓法的,堅決及時予以糾正。要強化黨委的核心領導作用,完善要案黨內請示報告制度,主動向黨委匯報重大部署、重大問題和重大事項。要強化紀委的組織協調和政法委的工作協調作用,充分發揮政治體制優勢,有效整合各方面力量和資源,為反腐執紀與反腐司法創造良好環境。

其二,進一步完善國法和黨紀,以適應反腐敗斗爭的客觀需要。隨著我國經濟社會的全面轉型,腐敗問題更加隱蔽化、智能化、復雜化,且日趨高端化、集團化、國際化甚至期權化,以合法形式掩蓋的腐敗手段、方式日趨復雜多樣,新情況、新問題層出不窮,使評價和處置腐敗的國法黨紀面臨新的挑戰。要適應反腐敗斗爭的深入發展,就必須加強對所有腐敗行為的規制。就國法而言,應降低腐敗入罪的門檻,將現行由紀律規制的部分腐敗問題上升為由法律規制,構建協調統一、緊密銜接、體現反腐敗客觀規律的專門法律制度。就黨紀而言,應立足于黨員的從政道德底線,將相關道德規范上升為紀律規范,加重黨員特別是國家工作人員的紀律義務,使黨紀更好地發揮“有病早治”的預防作用。

其三,深化反腐機制改革,提高國法和黨紀的適用效能。面對黨的紀律檢查體制機制改革創新,黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化的推進,紀檢監察機關轉職能、轉方式、轉作風改革措施的出臺,檢察機關要及時轉變思想觀念、工作機制、辦案模式和偵查方式,加強與紀檢監察機關在查辦案件中的相互配合,密切協作,不斷完善案件移送、信息交換、經驗交流等機制,有效整合辦案資源；積極推進反貪局體制改革,構建集信息情報、偵查指揮、上下一體、偵防一體、符合反腐敗司法規律的體制模式,努力提高查辦和預防職務犯罪的整體效能；進一步健全行政執法與司法銜接機制,暢通執法司法信息交流,完善司法機關提前介入、聯席會議等機制制度,提升共同打擊腐敗能力,堅決克服有案不交、以罰代刑等現象；轉變偵查方式,加強偵查信息化和裝備現代化建設與應用,建立健全職務犯罪案件發現、揭露、查處機制,充分發揮偵查一體化機制的實戰功能,把反貪機構建設成為富有戰斗力、公信力、威懾力的戰斗堡壘。

其四,嚴格依紀依法辦案,提高懲治腐敗的法治化水平。要正確有效地發揮黨的紀律在反腐查案中的政治優勢和體制優勢,充分運用紀律約束的主動性、嚴格性和自律性,夯實立案偵查的基礎；依規依法全面客觀收集證據,切實改變“口供至上”的觀念和做法；注重保障人權,維護犯罪嫌疑人、律師以及其他相關人員的合法權利。在事實認定上,堅持客觀公正地查辦案件,準確掌握違紀違法事實,嚴格區分工作失誤與違紀違法的界限。在定性處理上,堅持以事實為依據,以紀律法律為準繩,使違紀者受紀律處分、違法者受法律制裁,堅決防止以黨紀處分代替刑事處罰、以刑事處罰代替黨紀處分等問題的發生。在外部監督上,健全民意收集、研究與轉化機制,探索建立群眾投訴的及時受理與查究反饋機制,最大限度滿足人民群眾的知情權、參與權、表達權與監督權,確保反腐敗工作依紀依法規范開展,始終在法治軌道上運行。

2　“雙籠關虎”的制度地位邏輯:國法高于黨紀

憲法是國家的根本大法,是母法,具有最高的法律權威。它既是全體公民維護自己合法權利的武器,也是執政黨治國安邦的總章程。但在實際生活中,它常常沒有得到認真的遵守、執行和實施。具體表現在反腐制度建設中,就是憲法和法律的實施方面還存在較大的問題,有法不依、執法不嚴、違法不究,甚至權大于法、以言代法、以權壓法、徇私枉法的現象在一些地方和部門仍然嚴重存在。所以,十八屆四中全會《決定》特別強調,全面推進依法治國,要加強憲法實施,必須維護國家法制統一、尊嚴、權威,切實保證憲法法律有效實施。

維護憲法和法律的權威和尊嚴,在國法與黨紀關系上,或者說在國法和黨紀地位上,必須確立國法高于黨紀的原則。這是制定和實施反腐規范中必須注意到的重要問題。

如前所述,國法和黨紀共同構成反腐敗的制度體系。但是,國法和黨紀畢竟是兩種有差別的制度規范,在地位上國法和黨紀是不同的。特別是作為執政黨,其黨內規則既是國家法律的先導,也是國家法律的遵循；既是國家法律的體現,也是國家法律執行的模范。黨規黨紀不能脫離國家法律或者違背國家法律。特別需要指出的是,在堅持共產黨領導的社會主義制度下,在黨法關系上比較容易犯的錯誤就是“黨政不分”“黨在國上”“以黨代政”“以黨代法”。

十月革命勝利后,蘇聯就開始形成黨政不分、以黨代政、以黨代法的狀況。列寧在實踐中切身感受到這種體制的弊端,開始探索黨的領導方式問題,并明確提出了必須實行黨政分開的原則。1919年,列寧主持召開的俄共(布)八大就強調,“無論如何不應當把黨組織的職能和國家機關即蘇維埃的職能混淆起來”,“黨努力領導蘇維埃工作,但不是代替蘇維埃”[3]571。在俄共(布)九大上,列寧再次強調,“黨組織絕不能代替蘇維?！?“黨組織的全部工作都應當通過相當的蘇維埃機關來進行”[4]28-29。在黨和國家權力機關地位上,列寧明確指出,蘇維埃政權“高于各政黨”[5]305。在黨與法關系上,列寧指出,“在黨的代表大會上是不能制定法律的”[6]64,也就是說,黨只能通過蘇維埃制定憲法和法律,通過嚴格貫徹執行體現了黨的方針、路線和政策的憲法和法律,來實現黨的領導。在上述論述中,列寧實際上已經為我們正確定位國家法律和黨規黨紀關系提出了基本的指導原則。

在中國共產黨歷史上,也曾有類似蘇聯時代出現過的情況。早在抗日根據地建設中,鄧小平就針對一些抗日政權出現的“以黨治國”“以黨代政”現象進行了批評,鮮明地指出:“‘以黨治國’的國民黨遺毒,是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政,我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來。”“黨對政權要實現指導的責任,使黨的主張能夠經過政權去實行,黨對政權要實現監督的責任,使政權真正合乎抗日的民主的統一戰線的原則。黨的領導責任是放在政治原則上,而不是包辦,不是遇事干涉,不是黨權高于一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策?！盵7]12

改革開放初期,鄧小平多次強調要解決“黨政不分”“以黨代政”的問題,并且采取過一些防范措施,但并沒有能從根本上解決問題。1989年9月26日,江澤民在中外記者招待會上曾鄭重宣布:“我們絕不能以黨代政,也絕不能以黨代法。”(《人民日報》,1989年9月27日)2012年11月,胡錦濤在黨的十八大報告中強調,黨領導人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權,絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。十八大以來,以習近平為總書記的中央領導集體不僅明確提出凡屬重大改革都要于法有據,強調在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,確保在法治軌道上推進改革,而且要求領導干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念,對各種危害法治、破壞法治、踐踏法治的行為要挺身而出、堅決斗爭。

在反腐敗實踐中,特別是在相關制度規范的執行中,必然會涉及國法與黨紀關系問題。如何定位國家法律與黨規黨紀關系,對于有效開展反腐敗斗爭、堅持依法治國和依規治黨有著直接的意義。根據歷史的經驗教訓,在處理國法與黨紀關系時,一定要走出曾經發生過的“以黨代法”的誤區。所謂“以黨代法”,就是以黨的意志代替法律法規,以黨紀代替國法。毋庸置疑,全面推進依法治國,建設社會主義法治國家,深入開展反腐敗斗爭,都必須堅持黨的領導。然而,確立黨對社會主義法治的領導地位,絕不是把法治作為陪襯。有人認為堅持黨對社會主義法治的領導,就可以將黨置于憲法和法律之外,或將黨紀置于國法之上。其實這是不正確也是不科學的。因為,確立黨對社會主義法治的領導地位,絕不是把法治簡單地當成可有可無的工具手段,有用則用、無用則棄,而是要突出法律和法治的重要性,強調在黨和法治之間是互相依存、密不可分的一致關系。堅持黨對社會主義法治的領導,不僅要求執政黨依憲執政、依法執政,而且要求執政黨依據黨內法規管黨治黨。也就是說,必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,把依法治國基本方略同依憲執政、依法執政基本方式統一起來。

對于國法與黨紀的科學定位問題,黨中央領導集體是十分明確的。2015年2月2日,習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發表重要講話強調,領導干部要做尊法學法守法用法的模范,帶動全黨全國共同全面推進依法治國。他指出,法是黨的主張和人民意愿的統一體現,黨領導人民制定憲法法律,黨領導人民實施憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內活動,這就是黨的領導力量的體現。他要求,領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。他特別指出,把權力關進制度的籠子里,就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力[8]。習近平在這里所說的“把權力關進制度的籠子里”,就是指把權力關進法治的籠子里。可見,在國法與黨紀關系上,必須堅持國法高于黨紀的原則,要使黨紀統一于法治體系之中,體現于法治實施的過程之中,而不是游離于法治之外。這正是黨的領導和國家法治相統一的要求,也是依法治國與依法依規治黨相統一的要求。

確立國法高于黨紀的地位,要求全黨要按照依法治國和依法執政的要求,切實轉變領導方式和執政方式。在全面推進改革的形勢下,要結合反腐敗的實踐,把黨領導人民制定憲法和法律,同時必須在憲法和法律范圍內活動,黨組織和黨員都不能有超越憲法和法律的特權的法治要求,落實在反腐敗的各項規則和程序之中。

其一,國法高于黨紀,就要求必須明確黨紀不能超越國法,在全黨樹立起憲法和法律至上的觀念。

2013年5月關于黨內法規的《制定條例》規定,制定黨內法規的原則中,不僅要“以黨章為根本依據,貫徹黨的理論和路線、方針、政策”,而且也要“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”；審核黨內法規時要著重審查“是否同憲法和法律不一致”。黨內法規必須服從國家法律,而不能違背國家法律精神。

其二,國法高于黨紀,就要求執政黨必須在憲法和法律范圍內活動。在法治條件下,執政黨的行為有一條底線——必須在憲法和法律范圍內活動,黨規黨紀不能超越國家憲法和法律。當前,在反腐實踐中有一種很不準確的說法,即“依法治國必須實現依規治黨”。誠然,提出“依規治黨”具有很強的現實針對性,也為有效治黨提供了基本依據。但是,在全面推進依法治國、建設法治國家的背景下,僅僅強調“依規治黨”是不夠的,還必須突出“依法治黨”,因為如果沒有“依法治黨”,“依規治黨”是很難奏效的。反映在國法與黨紀關系上,就是黨規黨紀不得與國法相沖突,任何黨規黨紀都必須于法有據。

其三,國法高于黨紀,就要求必須通過國法實施來強化黨紀效能。在反腐斗爭中,強調黨紀嚴于國法,并不是說黨紀可以凌駕于國法之上或游離于國法之外。相反,因為黨紀限制在黨內,適用范圍相對要小,而國法的適用范圍要大得多。如對腐敗分子的懲治,就充分體現了黨紀國法的辯證關系。一般而言,處理程序分兩個階段:黨內處理和司法程序。雖然大多是“開除黨籍、開除公職”、移送司法機關處理,但也有的僅做免職處理,還有的只是受到黨紀處理,其原因就在于他們還未達到違法的程度。所以,有些人受黨紀處分但不受國法處理。而那些既受黨紀處分又受國法處理的人,其行為則觸犯了社會中每個人都要遵守的法律。在這種情況下,在適用黨紀之后,必須還要適用國家法律,才能實現罰當其罪原則。從這個意義上說,國法是對黨紀懲治功能的有力強化,也體現了國法與黨紀相統一和相銜接的原則。

其四,國法高于黨紀,就要求對現行黨紀中與國法相矛盾或沖突的地方進行修訂。在2013年5月關于黨內法規的《制定條例》中,對黨章、中央黨內法規、省區市黨委制定的黨內法規的效力等級作出了明確規定,以解決黨內規范相互沖突問題。這個條例還用專章對黨內法規備案、清理與評估制度等作出了規定。這些做法有利于統一黨內規范,解決“紅頭文件”之間相互“打架”等問題,也有利于解決黨內規范與國家法律不一致的問題,從而加快構建科學的黨內法規制度體系,督促黨內法規的有效實施,維護國家法律制度體系和黨內法規制度體系的統一性、嚴肅性、權威性。

3　“雙籠關虎”的制度執行邏輯:黨紀嚴于國法

制度的生命力在于執行。無論是國法還是黨紀,其效能都必須通過有效的執行體現出來。在反腐實踐中,能否有效地遏制住腐敗的高發勢頭,關鍵在于國法和黨紀能否有效執行。需要特別指出的是,由于國法和黨紀的功能和所涉及范圍不同,在國家法律和黨規黨紀的執行上,必須堅持黨規黨紀嚴于國家法律。

十八屆四中全會《決定》指出,黨的紀律是黨內規矩。黨規黨紀嚴于國家法律,黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律,而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己,堅定理想信念,踐行黨的宗旨,堅決同違法亂紀行為作斗爭。王岐山專門就黨紀與國法的關系作了明確定位。他撰文指出,黨的先鋒隊性質和先進性要求決定了,黨規黨紀嚴于國家法律。國法是所有公民的行為底線,黨紀是對黨組織和黨員立的規矩。黨規黨紀是管黨治黨建設黨的重要法寶。擁有一整套黨內法規制度,是中國共產黨的一大政治優勢。在革命戰爭年代,我們就是靠嚴明的黨規黨紀維護黨的集中統一,保持黨的凝聚力、戰斗力。黨取得執政地位后,國家法律和黨內法規共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。經過近百年的實踐探索,我們黨已形成了一整套系統完備、層次清晰、運行有效的黨內法規制度。這個制度體系包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則,體現著黨的先鋒隊性質和先進性要求,使管黨治黨建設黨有章可循、有規可依。要充分發揮這一政治優勢,把黨要管黨、從嚴治黨落到實處[9]。

明確提出黨規黨紀嚴于國家法律,這在中國共產黨歷史上還是第一次,表明黨中央領導集體對執政規律認識的重大進展,反映了執政黨在黨法關系認識上的準確定位,體現了長期執政條件下保持黨的先進性的客觀要求。特別要指出的是,明確提出黨規黨紀嚴于國家法律,對于正在深入開展的反腐敗斗爭,堅決遏制住腐敗的高發勢頭,扎牢制約權力的制度籠子,有著至關重要的意義。

如前所述,黨內法規是黨的制度的重要組成部分?？茖W的黨內法規決定著黨的興衰,也關系國家的命運。黨內法規建設是黨的制度建設的核心環節,同時也是國家制度建設的核心環節。強調黨規黨紀嚴于國法,就是要把約束所有公民的行為底線和為黨組織和黨員立的規矩適當區別開來,把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。

2014年6月5日,中央紀委監察部網站發布消息:中國出口信用保險公司原副總經理戴春寧因嚴重違紀違法,被開除黨籍。在違紀情況通報中,出現“與他人通奸”的措辭,立即引起輿論和社會的廣泛關注。通奸屬于違反社會主義道德的行為,在我國的刑法及相關法律中,一般情況下,沒有對通奸作出定罪的規定,但是在黨紀中則有對通奸的懲戒規定。由此可見,黨紀嚴于國法。國法是每一個公民必須遵守的,黨員和黨員干部不能混同于普通群眾,不僅要遵守國法,更要遵守黨紀,要時刻以黨紀為準繩約束自己,強化組織意識和紀律觀念。

對于一名黨員干部來說,法律是其作為公民的行為底線,黨紀是其作為黨員的行為底線,兩條底線都必須守住才是合格的黨員。比如,在黨內搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派,這是黨的紀律所明令禁止的,搞了就是違反政治紀律。還有一些干部聚在一起搞同鄉會、同學會什么的,看似漫無目的,其實是醉翁之意不在酒,是要結交情誼,將來好相互提攜,這就不符合黨的規矩了。再比如,領導干部報告個人有關事項都是有明文規定的,但是就有人打擦邊球,如子女家屬長期在國外居住但不是正式定居,就覺得可以不報告；有的家庭發生重大變故,離婚、結婚許多年,也不向組織報告。這些都是不講規矩的表現。規矩一旦被突破,離違紀就不遠了。因此,黨員就要守紀律、講規矩。在黨內決不允許結黨營私、拉幫結派,決不允許自行其是、陽奉陰違,必須堅決維護中央權威和黨的團結統一。

黨紀嚴于國法,最重要的意義當然是為了及時有效地遏制腐敗。在當下中國,腐敗有兩種基本形式:一種是違法腐敗,如直接觸犯了國家相關法律；另一種是違紀腐敗,如尚未違法但觸犯了黨的紀律。從防范性角度出發,堅持黨紀嚴于國法,是要以嚴格執行黨紀來遏制腐敗蔓延,避免黨員干部從違紀走向違法。正如十八屆四中全會《決定》強調的,對違反黨規黨紀的行為必須嚴肅處理,對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小,防止由小錯釀成大錯、從違紀走向違法。應該說,堅持黨紀嚴于國法其實是對違紀黨員干部的保護——避免犯更大的錯誤。

嚴格來說,黨紀嚴于國法是一個規范執行問題。要將黨紀嚴于國法落到實處,需要抓住以下基本環節:

其一,黨紀嚴于國法,首要的是維護黨章的嚴肅性。黨章規定了黨的理想信念、宗旨意識、組織保障、行為規則、紀律約束等基本內容,全黨必須一體嚴格遵行。每一名黨員都要無條件地履行黨章規定的義務,遵守黨的紀律。各級黨組織要切實把黨章作為指導黨的工作、黨內活動、黨的建設的根本依據。黨員干部要樹立黨的觀念,學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章,加強黨性修養,切實維護黨章的嚴肅性和權威性。王岐山在十八屆中央紀委五次全會上的工作報告中指出,對被立案審查的黨員干部,要從學習黨章入手,重溫入黨志愿書,喚醒他們“激情燃燒歲月”的記憶,對照自己理想信念的動搖和違紀違法的事實,寫出懺悔錄,自悔自新,警示他人[10]。

其二,黨紀嚴于國法,重要的是體現黨的先進性。黨是肩負神圣使命的政治組織,黨員是有著特殊政治職責的公民。國家法律是全體公民必須遵循的行為底線。黨規黨紀對黨員的要求嚴于國家法律對普通公民的要求?！吨袊伯a黨章程》開宗明義指出,黨是中國工人階級的先鋒隊,是中國人民和中華民族的先鋒隊。既然是先鋒隊,理所當然地應該接受比普通人更嚴格的約束。對于黨員而言,這一身份決定了其不能等同于普通群眾,不僅要遵守國法,更要遵守黨紀。申請加入中國共產黨,面對黨旗宣過誓,就成了有組織的人,就意味著主動放棄一部分普通公民享有的權利和自由,就必須多盡一份義務,就要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。黨的領導干部尤其是高級干部放棄的要更多,責任和擔當要更大。如果執政黨連自己的黨規黨紀都守不住、執行不下去,依法治國、依法執政就是一句空話。黨員違反黨紀就必須受到紀律審查,接受組織處理。必須切實做到以嚴的標準要求黨員,以嚴的措施管住干部。

其三,黨紀嚴于國法,關鍵的是加強黨內法規制度建設。當前,黨內法規制度建設理論研究相對薄弱,對黨規黨紀的歷史淵源、地位作用、體例形式、產生程序等均需系統研究,并予以科學確定；有的黨規黨紀與國家法律交叉重復,有的過于原則、缺乏細節支撐,可操作性不強,亟待完善。要認真總結我們黨90多年、無產階級政黨100多年、世界政黨幾百年來制度建設的理論和實踐成果,聯系實際、求真務實,探索適合自己的黨內法規制度建設途徑。要根據2013年5月關于黨內法規的《制定條例》和《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》的要求,立足當前、著眼長遠、統籌推進,確保到建黨100周年時,全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。

其四,黨紀嚴于國法,根本的是以黨紀保障國法實施。這從兩個方面體現出來:第一,黨紀嚴于國法,有利于提升黨紀的前瞻性、民主性和科學性,在黨紀的執行過程中,不斷規范和完善黨紀,從而為國法的制定和實施提供經驗性借鑒。第二,通過黨紀實施保障國法切實執行。國家法律所規定的一些可由公民自由選擇的任意性規范,在黨的紀律中,卻被定為命令性、禁止性的義務規范。如中央紀委監察部通報各地黨員干部違反中央八項規定精神大操大辦婚喪嫁娶等案例,從法律角度來說,大操大辦并不違法,但對黨員干部來說,僅僅做到不違法還不夠,還要嚴格遵從黨的規定,受到黨紀的約束。這正是黨紀與國法的區別所在。黨紀與國法的深層次關系,不僅止于前者嚴于后者,而是二者之間的互動。正如鄧小平所說:“國要有國法,黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法,國法就很難保障?！盵1]147黨紀不僅用來規范黨自身的內部行為,更是為了保障國法得到切實有效的執行。

4　“雙籠關虎”的制度發展邏輯:將國法與黨紀銜接和協同起來

如前所述,社會主義法治體系不同于以前所說的法律體系,它實際上是一個完整的法治體系結構,包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系等。習近平在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出,全面推進依法治國,必須形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局(《人民日報》,2014年10月29日)。

憲法是國家根本大法。我國憲法和法律是社會主義法治體系最核心的部分。同時,我國憲法賦予了中國共產黨的執政地位,這就決定了依法治國必須依黨內法規從嚴治黨。黨要管黨,從嚴治黨,沒有黨規不行；依法治國,建設法治國家,沒有國法更不行。國法與黨紀二者既不能相互替代,但二者又必須相互銜接。在我國,要推進依法治國和依法執政,建設社會主義法治國家,就必須同時健全、完善國法和黨規,形成國法和黨規相互銜接、相互協同、相互促進、相互保障的格局。

那么,在反腐制度建設中,如何保障國家法律與黨內法規二者的有機銜接呢?換句話說,即如何構建“雙籠關虎”的制度體系呢?從“雙籠關虎”的制度發展邏輯來看,必須著重解決以下幾個方面的問題:

其一,國家法律與黨內法規的緊密聯系。從理論上說,國家法律與黨內法規都是黨和人民意志的反映,二者在本質上是一致的。從實踐上看,黨規黨紀和國家法律都是國家治理體系的重要組成部分,在目標上具有一致性,在內容上具有統一性,在方式上具有依存性,在適用上具有互動性,二者相輔相成、互為補充。因此,在建設法治中國的過程中,應當把黨內法規制度建設作為國家法治體系建設的有機組成部分一體推進,使黨內法規在遵循憲法、法治原則的前提下,以提升黨的執政能力和拒腐防變能力為目標,強化權力的制度制約。

在未來反腐實踐中,根據“雙籠關虎”的制度發展邏輯要求,可考慮將《反腐敗法》的制定與黨內相關法規完善聯系起來。通過對十八大以來反腐敗經驗的總結,可考慮由全國人大常委會委托監察部牽頭,邀請最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等相關部門以及法律界專家學者,深入調研,比較分析國內外相關法律,在充分總結以往反腐敗的經驗教訓、研究反腐的有關政策和條例的基礎上,將成熟的反腐政策上升為國家意志,著手起草《反腐敗法》草案?！斗锤瘮》ā返暮诵膬热輵ü珓諉T財產申報制度、金融實名制度、公務員職業回避制度等。與此同時,通過總結黨內八項規定實行以來的經驗,加強黨內法規的修訂和完善,以適應《反腐敗法》的出臺。

其二,國家法律與黨內法規的適度差別。必須看到,國家法律與黨內法規在制定機關、制定程序、調整對象、適用范圍、實施方式等方面是有差別的,不能把二者完全混同起來,從而犯以黨規代國法的錯誤。在反腐實踐中,適用黨紀或適用國法必須做到界線分明,違反黨紀就按黨紀處理,違反法律就要嚴格依法處罰；同時構成違紀和違法,給予雙重處理,避免和杜絕以黨紀處分代替法律制裁。隨著新的刑法修正案的出臺,黨的紀律處分條例關于貪污、受賄的規定和法律規定在構成要件上必須一致,這就需要紀檢監察機關與司法機關在查處腐敗案件中加強溝通與協調,認真處理好案件移送方面的問題。

當然,也不能將國法與黨紀對立起來,因為二者都是執政黨依法治國、依法執政的重要依據,黨內法規既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障。為了使國法與黨紀相互銜接而不是對立起來,在反腐實際工作中,應依據2013年5月關于黨內法規和規范性文件的《備案規定》,建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。目前,中央紀委和各職能部門、省、自治區和直轄市黨委制定的黨內法規必須接受備案及審查,審查其是否符合黨章、中央黨內法規以及國家憲法和法律。

其三,國家法律和黨內法規的相互銜接和相互促進。“雙籠關虎”的制度優勢就在于,能夠建立國家法律和黨內法規的協同體系,將二者銜接起來,相互支撐和相互促進,以收單一制度難以實現的效果。

必須充分認識到,國法和黨紀蘊含著共同的法治邏輯,依法治國必須充分發揮黨紀國法的聯動效應,依規治黨必須與依法治國銜接起來。這就要求我們必須運用法治思維和法治方式,把握嚴格執紀與公正司法的不同功能與內在聯系,加強反腐倡廉黨內法規建設,加強反腐敗國家立法,促進反腐執紀與反腐司法的有機銜接和有效實施。一方面,要注重黨內法規同國家法律的銜接和協調,盡快形成一個與中國特色社會主義法律體系相銜接和協調的黨內法規制度體系,提高國家法律和黨內法規的科學化水平。另一方面,要保證國法和黨紀相互促進。根據黨紀嚴于國法的要求,黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律,而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事。通過黨員干部的模范遵守黨規黨紀,帶領和促進全社會共同遵守國家法律法規。

其四,充分發揮黨內法規的示范和引領作用。黨規黨紀應著重規范黨的政治紀律、組織紀律,保證黨員堅定理想信念宗旨、保持優良作風、堅守道德操守,做到要義明確、簡明易懂、便于執行。黨內法規建設要循序漸進,先從提出工作要求入手,探索實踐、不斷總結,再上升為制度和規范。黨內法規對社會主義法治建設具有引領作用。有些規范、要求在全社會還不具備實施條件時,可以通過對黨員提出要求,先在黨內實行,不斷調整完善,輔以在全社會宣傳引導,條件成熟時再通過立法后在國家層面施行。要及時將全面深化改革的實踐經驗和制度成果,通過法定程序轉化為國家法律法規,保證黨的路線、方針、政策得到貫徹。

要把發揮黨紀的引領作用與黨的決策的引領作用結合起來。十八屆四中全會《決定》指出,實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要；實踐證明行之有效的,要及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出授權。這樣就將國家立法與黨的決策銜接了起來,從而把黨的領導具體落實到“重大改革于法有據”和“國家立法適應改革和經濟社會發展需要”的結合之中。這正是中國特色社會主義法治國家的重要特色和優勢。

參考文獻:

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