法律與政策互聯互動視野下的農民專業合作社信用業務發展研究
——以S玉米專業合作社為例

(山東工商學院政法學院,山東煙臺 264005)

1　政策催生下的農民專業合作社信用業務取得一定成效

2007年7月《中華人民共和國農民專業合作社法》正式實施以來,國家財政在農業補貼、基礎設施、人才培訓等方面加大了對農民合作組織的支持力度。在法律和政策的共同推動下,合作社如雨后春筍般生長起來。從總體上說,我國農民專業合作社發展勢頭良好,正處于快速發展階段,但在發展中確實出現了一些問題和困難,其中一個非常值得關注的問題就是資金短缺問題。

黨中央高度重視農民專業合作社的發展,為了解決農民專業合作社資金問題,黨中央出臺了一系列政策。2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中,提出允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。此后,針對這一問題,中央陸續出臺了多個文件闡述了相關政策,提出了對策和舉措。例如:《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》提出,要抓緊出臺農民專業合作社開展信用合作試點的具體辦法。《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中提出,支持有條件的合作社興辦農村資金互助社。《中共中央國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》強調,要有序發展農村資金互助組織,引導農民專業合作社規范開展信用合作。《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出,要規范合作社開展信用合作。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社,允許合作社開展信用合作。中共中央、國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出,在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上,培育發展農村合作金融,不斷豐富農村地區金融機構類型。從上述文件中可以看出,黨中央高度重視并積極推動農民專業合作社開展金融業務,概括起來,包括以下五個方面:一是允許有條件的合作社開展信用合作；二是要求相關部門制定農民專業合作社開展信用合作試點辦法；三是要求規范合作社開展的信用業務；四是要從財政上支持合作社開展信用業務,允許財政資金直接投向符合條件的合作社；五是提出發展合作社金融業務的具體要求,即社員制、封閉性、不對外吸儲放貸、不支付固定回報,同時要求政府監管、制定合作金融管理辦法。在這一過程中,黨中央關于農民專業合作社發展信用業務的政策不斷完善,明確了政府開展試點、財政支持、監管和防范風險的責任,確立了立法機關和相關部門適時制定相關管理規定的責任,并提出了制定管理法規的基本原則。

正是在黨的政策催生和鼓舞下,一些地方開始嘗試開展農民專業合作社信用業務,很多農民專業合作社紛紛成立信用部。信用合作是農民專業合作社面臨的一次新的制度變遷和體系的重建,是農村社會構建新制度安排的內在要求。從目前我國廣大農村來看,以農民信用合作部為標志的農民信用合作發展已經初露端倪,從實踐的角度展示了農民信用合作部的現實意義和支持農村、服務農業的作用。具體來說,體現在以下幾個方面。

第一,農民信用合作部的設立為農民專業合作社的進一步發展創造了條件。農村資金互助與農村專業合作,是共存共榮關系。如果沒有資金互助的支撐,農民專業合作社將成為無源之水、無本之木,寸步難行；而資金互助失去農民專業合作社的平臺,也難以更好地發揮服務農業生產和農民的作用。目前,我國絕大部分農民專業合作社沒有開展信用合作,由于受資金的約束,合作社應有的功能無法發揮出來,因而,要盡快建立起適應合作經濟發展要求的合作金融體制。

第二,農民信用合作部的設立有利于國家引導農村經濟、幫助農民和扶持農業產業。推進社會主義新農村建設,發展現代農業,關鍵是解決農村資金投入機制,核心是建立貨幣政策工具的傳導組織和相應機制,從而實現國家對農村經濟的扶持和幫助。建立農民信用合作部,有利于進一步完善農村資金投入機制,進而實現國家財政和中央銀行貨幣政策對農民專業合作社的直接幫助,提高農民的組織化程度,增強農村市場主體競爭能力,調整農業產業結構,發展生態農業和現代農業,建設社會主義新農村。一些發達國家的經驗表明,農民專業合作組織是農村承接國家資金支持的重要組織,農民專業合作社的金融功能為國家支持農村發展提供組織依托。

第三,農民信用合作部的設立有利于金融產品功能充分發揮作用并相互支持。通過農民信用合作部可使信貸、保險、擔保、消費、理財等金融充分展現出來。農民信用合作部具有信用與經濟功能,它的內部運行機制必然呈現出信貸、保險和擔保三位一體發展。通過增加信貸量,擴大經濟總量；為了防范資金風險,就必須要發展保險,通過保險進一步促進信貸發展；通過社員相互擔保,發揮信用相互支持作用。

第四,農民信用合作部的設立有利于農民專業合作社社員獲得資金支持,增加收入,提高合作意識和對合作社的認同感。雖然沒有設立信用合作部的農民專業合作社可以為社員提供生產、加工、銷售等方面的服務,但由于很多農民專業合作社社員資金短缺,無法實現自己的經濟目標,對合作社認同感不強,缺乏應有的合作意識。農民專業合作社資金互助功能的建立,為農民調整經濟結構、擴大經濟規模提供了資金保障,減輕了農民借貸負擔,農民也因此加深了互助精神和對合作社的感情。

第五,合作社信用業務的開展將為商業銀行資金支持農村發展創造條件。對農村商業銀行而言,分散農戶交易金額小、交易成本高、信息不對稱、缺乏抵押品,農村商業銀行財務成本不可持續并難以防范風險。而合作社信用部門建立在熟人社區內,信息對稱、管理成本低,可以控制風險并保持財務可持續發展。商業銀行可以通過向農民專業合作社信用部投放資金支持農村發展,減少金融風險。

以S玉米專業合作社為例。2014年4月,S玉米專業合作社經當地工商局登記注冊,注冊資金50萬元,成員5人。到2014年11月份,入社社員已經達到200多人。合作社擁有固定的辦公和營業場所,辦公設備齊全。合作社擁有各種農用機械,總固定資產超百萬元。現有耕地700多畝,以種植玉米為主。為了促進合作社的健康發展,合作社制定了《合作社章程》《財務制度》《民主決策制度》等制度。合作社還組建了理事會、監事會。合作社下設三個部:農民資金互助部、產品收購銷售部、生產資料采購銷售部。農民資金互助部即信用合作部是合作社的核心部門。信用部由17人發起成立,截至2014年7月30日,成員已經發展至46人,共投放資金300多萬元。走進合作社辦公室,墻上貼滿了黨中央有關支持合作社發展信用業務的文件精神,合作社負責人也告訴我們,他們之所以成立信用部,就是依據這些文件。該合作社成立時間雖然不長,但信用合作的效用和優勢已經初步顯現出來,信用合作促進了合作社的發展,在教育農民和發展農村經濟中發揮了重要作用。第一,合作社信用業務的發展進一步增強了合作社服務社員的功能。種植業收入和機車作業收入是當地農民的主要收入來源。成立合作社之前,農戶分散種植,自行購買生產資料,不僅成本高,占用大量時間,而且還可能出現資金短缺問題。合作社成立后,積極拓展信用業務,秉承“集中管理、集中服務、采取統購統銷”的經營理念組織農業生產,逐步擴大生產資料統一購買率,生產資料質量得以保證,農民資金困難得到解決,而且可享受到較低的價格。截至2014年6月,合作社通過統購種子、肥料和農藥為社員節約近20萬元。合作社正在積極籌劃統一采購農民的產品,再銷售到市場,爭取利益最大化。信用合作部服務社員的功能也可以在2014年9月合作社向社員發出的通知中顯現出來,通知部分內容如下:合作社給社員廠家統購編織袋已到貨；向合作社上報2014年底資金缺口情況,合作社信用部統一研究貸款事宜；需要合作社預購2015年所用肥料的社員上報品牌和數量；需要合作社幫助聯系收割機車的社員上報大豆、玉米種植面積、地理位置,由合作社統一結算。農民聯合起來闖市場,可以增加市場競爭力,讓產品增值,推進農業的專業化、標準化和規模化。第二,合作社信用業務的發展緩解了農民資金壓力。近年來,農村經濟的發展刺激了農民金融需求,一些種糧大戶資金緊張問題非常嚴重。當地只有農業銀行和農村信用社兩家貸款機構,其貸款供給難以滿足農民的需求,農民一半以上的資金需求要通過高利率的民間借貸或商業賒銷解決,這無疑給農民生產和生活增添了負擔,甚至部分農民因為無法融資而耽誤農業生產。合作社信用業務的開展有利于建立多層次資金融通體制,與現有農村金融機構形成互補態勢,滿足農戶多層次融資需求。在合作社調研期間,我們發現,農民的資金需求量非常大,登門要求貸款的農民很多,信用部運行時間短,資金量有限,還無法滿足農民全部的資金要求。第三,合作社信用業務的開展進一步拓展了合作社的規模,加強了農民的合作意識和合作關系。信用業務是在合作社的基礎上開展的,要獲得信用部的資金支持,必須履行加入合作社的手續。很多農民是基于資金的需求而加入合作社并融入合作社。合作社在開展信用業務過程中。一方面要求社員相互擔保,另一方面要求社員先存后貸,這不僅使社員之間的合作關系更加密切,而且使社員與合作社的關系進一步加深。信用業務的開展在進一步改變農民原子化狀態的同時,還提升了農民的合作意識和互助精神。

2　法律不完善下的農民專業合作社信用業務問題不少

農民專業合作社開展信用合作雖然有中央文件精神的支持,但相應的法律規范還不完善,合作社信用業務的開展處于無法可依的狀態。2014年農業部出臺了《農民合作社開展信用合作試點暫行辦法》,但針對農民合作社普遍開展信用合作的正式法規還沒有提上日程。我們在S玉米專業合作社調查時發現,法律缺位引發的嚴重問題已經開始浮出水面。

2.1　法律缺位使合作社社員的經濟利益得不到應有的保證

缺少法律的約束。一方面,可能誘使個別人鉆法律供給不到位的空子,利用合作社信用業務從事非法集資,擾亂市場金融秩序,造成農民財產損失；另一方面,使得一些合作社擔心缺乏法律保護而不敢拓展信用業務,影響了合作社的正常發展和社員的收益。S玉米專業合作社并非農業部的試點單位,其信用業務的開展沒有得到任何金融管理部門的批準,負責人表示,開展信用業務是合作社發展的需要,可由于沒有法律授權,信用業務開展沒有規范可依,非常擔心被當成非法集資。據了解,截至2014年7月底,S玉米專業合作社信用部以雙倍的農行利率吸納存款50多萬元,再以三個月期14.4%利率水平貸給本社社員,已發放貸款290多萬元。在這一過程中,吸儲和放貸的對象及利率水平完全由合作社負責人自己決定。

2.2　法律缺位使地方政府對合作社開展信用業務缺乏正確引導

農民專業合作社開展信用業務有中央文件精神的支持,但缺乏法律依據,這使得基層政府官員支持不是,不支持也不是,左右搖擺、無所適從。有些基層政府官員因為無法辨別正常的信用業務和非法集資,出于穩妥、安全的考慮,采取“一刀切”的政策；有些地方政府對合作社開展信用業務采取視而不見、充耳不聞的做法:做出了成效,那就“無為而治”,出了問題,那是“我不知道”。這些態度和做法導致合作社信用業務或者無法開展,或者缺乏監管,處于自生自滅的境地。顯然,這樣的狀況是十分危險的。對于我國來說,一個是金融,一個是廣大農民,都不允許出現任何問題。當前,農民專業合作社開展信用業務面臨法律缺位與政府監管缺位雙重困境。S玉米專業合作社的負責人非常感慨地告訴我們:“我們多次找到政府相關部門,這些部門官員均表示合作社的信用業務不歸他們管,我們非常希望能有政府部門監管和指導。”此外,農民專業合作社信用業務的開展離不開資金的支持,由于無法獲得政府的資金支持,一些合作社的信用業務職能只能依靠少量的會費和股金來維持,難以發展和壯大。

2.3　法律缺位使合作社信用業務的定位存在偏差

很多合作社開展信用業務的目的是為股東賺錢、為自身謀利,忽視了信用部組織農民和深化合作的功能。有的人把農民專業合作社比作小銀行和小額貸款公司,這不僅是對信用合作缺乏基本的認知,也容易導致信用合作偏離服務社員的宗旨。在調查中,我們發現,S玉米專業合作社成立信用部的初衷就是為當地資金大戶掙錢,負責人說,信用部既可以用自己的資金掙錢,又可以用社員存款的資金掙錢,這種資金運作方式相對于把資金高息借出更加安全、更加實惠。

2.4　法律缺位使得合作社信用業務運作不規范

在調查時發現,信用業務的開展無據可依,缺乏規范。一是吸收存款利率由信用部自行決定,存款利率越高,貸款利率就越高,資金安全性難以保證。二是合作社信用部資金大量流向非玉米種植戶,資金在相當程度上沒有起到扶持農民和發展農村經濟的作用。三是信用部民主管理不到位,信用部的運營實際由一個人操控,其他股東基本不發揮作用。四是合作社雖然以制度的形式規定了入股資金不能超過總股金的10%,但實際上,該社股東資金投入非常不均衡,一家獨大,占總股金的一半以上,這不符合信用合作的基本理念。五是貸款額度雖有限額,但在利益的驅使下,有些貸款發放額度遠遠超過了限制。六是信用部對資金流向缺乏監管,貸款戶獲得貸款后自行支配,增加了資金的風險。對于這些問題,合作社的負責人也向我們表達了無奈之情,他說,一些當地的實力階層要貸款,他無法回絕,只能貸給他們。他還表示,他也希望信用部能夠實現民主管理,但是其他股東資金少,對行使管理權利既無能力也無興趣。

2.5　法律缺位導致機會主義行為泛濫

合作社社員對信用業務的健康持續發展起著舉足輕重的作用。從新制度經濟學講,人具有雙重的動機,既追求財富的最大化,又追求非財富的最大化,即尋求利益的最大化。正是由于人的本性,使得一些社員在利益權衡中選擇了機會主義行為,當合作社對自己有利時就留在合作社,而當合作社遇到困難時就選擇離開和逃避責任。更有甚者,有的社員不按期還款,導致合作社信用業務出現困難。機會主義在一些合作社的領導人身上也有所體現,他們過于看重個人利益,把合作社信用業務看成自己發財的工具。

3　在法律與政策互聯互動下開展農民專業合作社信用業務

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出,要完善黨委依法決策機制,發揮政策和法律的各自優勢,促進黨的政策和國家法律互聯互動。也就是說,法治社會是法律主導型的社會,政策要依法制定,法律要體現政策的精神,法律與政策要相互跟進、密切配合。法律與政策互聯互動最終要通過政策的法律化實現,即把經過實踐檢驗具有成熟、穩定和影響全局特性的政策及時上升為法律。

從前面的分析可以看出,黨積極倡導農民專業合作社發展信用業務是農村發展和農民利益的需要,符合憲法精神。然而,合作社信用業務關系到千千萬萬農民的切身利益,關系到農村社會的穩定,僅僅依靠黨的政策發展信用合作是遠遠不夠的,農民專業合作社發展信用合作政策的法律化問題必須提上日程,否則,將會釀成嚴重的社會后果。

3.1　盡快出臺農民專業合作社發展信用業務的法律法規,依法規范合作社信用合作

任何組織的形成都離不開制度規范的支持,沒有制度的組織是不可思議的,同時,制度的供給需求要努力達到平衡。當制度缺失或者制度供給與需求不均衡時,組織的發展就會出現問題。有人認為,農村專業合作社搞資金互助是新生事物,發展之初出現問題是難免的,可以邊發展邊規范。這種觀點有一定的合理性,但在實踐中是不可行的。應當承認,農民的自主創新精神在中國農村改革中起到了不可替代的作用,但信用合作與家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、村民自治的性質都不一樣,它涉及千家萬戶農民的資金安全,關系到農民的生活和農村的穩定。信用合作一旦被別有用心之人變成非法集資,或者因投機經營造成資金損失,后果不堪設想。合作社發展信用合作政策必須與法律協調配合,即使先行試點,也要出臺相應規范。從實際情況看,農民專業合作社信用業務已經遍地開花,信用開展的成熟經驗和突出問題已經凸顯,法律跟進并與政策同步的時機已經成熟。

3.2　基層政府既要有貫徹信用合作政策的自覺性,又要有引導、監督、扶持的責任感

當前,農村專業合作社信用業務處于政策支持和法律缺位的關鍵時期,基層政府要有責任擔當意識,改變“一刀切”和“視若無睹”的態度和行為。一方面,對于已經發展起來的合作社信用合作業務,政府相關部門必須負起責任,根據黨中央和國務院的相關精神以及農業部出臺的《農民合作社開展信用合作試點暫行辦法》(征求意見稿)進行聯合檢查和評級,把比較好的轉為試點,問題較多的進行整改,整改好的可以轉為試點,整改達不到要求的停辦。在國家正式法規出臺之前,合作社決不能再盲目發展信用業務,確保農民利益不受到損害。另一方面,政府要加大對合作社的扶持力度,對于運行規范的合作社,政府要從政策和資金等方面加大支持力度,增強合作社服務農民和發展農村經濟的能力。

3.3　依法促進商業銀行與農村合作社信用部的合作

由于分散農戶交易金額小、交易成本高,很多商業銀行為防范風險盡量回避農村金融業務,這不僅不利于農村經濟的發展,而且影響到了商業銀行在農村金融業務的拓展。合作社信用部建立在熟人社會,信用狀況易于把握,如果商業銀行將資金投放到運行規范的合作社信用部,就可以降低和轉移風險并促進農村發展。

3.4　依法規范農民專業合作社信用業務流程

合作社信用業務的細節決定合作社信用部資金的流向與安全,關系到合作社能否真正實現服務農村、發展農業、受益農民的目的。因此,必須要對每一個環節嚴格把關。一是限制信用合作資金的籌集和服務對象。信用合作資金的籌集和服務對象要嚴格限制在本社成員內,不得向本社成員以外的自然人、法人和其他組織籌集和借貸資金,絕不能為了籌集和借貸資金而違反《中華人民共和國專業合作社法》中關于發展社員的規定,農民至少要占成員的80%以上。二是信用部資金要服務于農業產業發展。信用合作資金應為本社成員發展農業生產經營活動提供小額資金支持,單個成員及其在同一戶口簿上的其他成員借款總額不能超過信用合作總資金的10%,禁止借貸資金用于其他非農業生產活動。三是限制入股比例。合作社成員應當以貨幣出資入股,單個成員及其在同一戶口簿上的其他成員持股比例不得超過信用合作資金總額的10%,決不允許一股獨大,農民成員持股總比例要超過一半,充分保證社員出資、社員管理、社員受益原則的實現。四是合作社開展信用合作業務產生的收益,應當在提取20%的風險金之后按照成員出資比例分紅,不能事先設定分紅比例。五是防范風險。合作社信用部要堅持穩健經營原則,要充分評估可能存在的風險,建立個人信用檔案,健全風險預警和防范機制,確保籌集的資金安全穩健運行。六是規范吸儲放貸利率最高額度。允許合作社信用部吸納社員儲蓄,規定儲蓄利率最高限額,避免金融市場無序競爭。規定發放貸款利率最高限額,遏制資本的貪婪謀利傾向,讓社員真正受益。

3.5　依法完善合作社及其信用部管理機制

新制度經濟學認為,制度包括三個方面的內容,即正式規則、非正式規則和實施機制。諾思曾說過,制度由正式規則、非正式約束以及二者的實施特征構成[2]。判斷一個組織的完善程度,要看其實施機制是否健全。就合作社及其信用部而言,合作社按照合作社成員大會決策、理事會執行、監事會監督的原則進行管理,有效地保障所有成員決策權的實現,切實維護成員的經濟利益和合法權益。合作社信用部管理,要堅持“民辦、民有、民管、民受益”的原則,由持股人集體決策,實行財物公開,保證股東的知情權和監督權,接受股東的監督,讓股東共享利益。

3.6　依法引導合作社信用部為全體社員服務

社會組織的長遠發展仰賴全體成員的支持和參與,如果組織的收益僅為少數人享有,組織發展就會逐步陷入困境。奧爾森認為,一個集體成員獲得了相對于集體之外的人員額外的收益,那么這個組織才能發展壯大,如果在組織內的收益和組織外的收益相差不多,人們留在組織內的積極性就會喪失[3]。合作社信用部要在確保資金安全的前提下,為合作社的生產、銷售等業務提供資金支持,為社員調整生產結構、增加收入提供低成本的資金幫助。必須摒棄“誰出資、誰受益”的思想,在保障信用部出資人法定收益的情況下,要逐步壯大合作社的經濟力量,為全體社員服務。

參考文獻:

[1]肖金明.為全面法治重構政策與法律關系.中國行政管理,2013(5).

[2]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行,譯.上海:格致出版社,2008.

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