民主制度最有利于腐敗治理

(中共上海市委黨校,上海 200233)

1945年黃炎培訪問延安,提出了著名的歷史周期律(也即腐敗周期律)命題。毛澤東對此回應道:我們已經找到了新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息[1]149。應當說,毛澤東的這個答案,不僅凝聚了中共最高領導人的深邃思索,也代表了當時中國和世界的先進思想。以民主制度來反腐敗,是人類政治理論和實踐的一個重要公理和常識。

但近年來,這一常識受到了越來越多的質疑與挑戰。常常被舉例的一個典型是印度,這個老牌的民主國家長期受到腐敗的困擾。至于過去30年來新興的民主國家,如菲律賓、印度尼西亞等,其腐敗治理的績效也不如人意。在我國,臺灣地區前領導人陳水扁鋃鐺入獄也被作為民主無助于反腐敗的證據之一。至于中國的近鄰韓國,1987年民主化后連續5個總統皆因腐敗而被追究,成了不少人津津樂道的反例。

由此產生的問題是:民主對于腐敗治理真的無效嗎?究竟什么制度最有利于反腐敗?本文旨在對此作一初步的探討。

1　民主制度是否有利于腐敗治理

說一種制度有利于反腐敗,并不能保證不出現任何反例。就像說一種藥能治某種病,并不能保證任何一個病人吃了這種藥都能康復。需要觀察的,是一般的情況如何。目前世界上最廉潔的國家,如北歐諸國、西歐多國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等,都是民主國家(唯一的例外是新加坡,但新加坡被有的學者歸類為“不自由主義的民主政體”[2])；而那些最腐敗的國家,如索馬里、蘇丹、南蘇丹、阿富汗、利比亞等,基本上都不是民主國家,至少是沒有成熟的民主制度。這是不爭的事實。僅這一點就足以說明,民主制度對于反腐敗是最有效的。

至于一些新興民主化國家腐敗治理績效不佳,需要提出的問題是,在以前專制制度下這些國家是否更廉潔呢?如馬科斯統治時期的菲律賓、蘇哈托統治時期的印度尼西亞,是否比現在更廉潔?應當認識到,腐敗是人類面臨的沉疴頑疾,對于一些國家來說猶如癌癥,民主制度這劑藥方或許一時沒有回天之力,但專制制度更不能解決問題。相比之下,不斷完善的民主制度至少可以使問題得以緩解。而且,民主治理腐敗有一個過程,不能期望一夜間就妙手回春。拿韓國來說,全斗煥、盧泰愚、金泳三、金大中、盧武鉉幾任總統都因腐敗而被追究,但其腐敗的程度是遞減的,韓國在逐步走向廉潔。更值得注意的是,這些總統在任或卸任后畢竟因牽涉腐敗丑聞而被追究,而在非民主體制下,排除政變等因素,能夠期望最高領導人由于腐敗而被查處嗎?

當然,從純粹學術觀點看,民主與腐敗治理之間的關系,的確不能簡單而論,并非單純的線性關系。就國際學術界而言,大體來說,20世紀的研究一般都假定并證明民主與腐敗治理之間存在著一種線性關系,即民主制度與反腐敗完全正相關。隨著第三波新興民主化國家的增多,民主化與反腐敗之間的關系呈現出更為錯綜復雜的圖景。有鑒于此,自21世紀開始,相關研究分別關注民主水平、民主質量等因素對腐敗治理的影響,有關研究揭示了民主化和腐敗之間的非線性關系。

在國際上有關民主制度與腐敗治理關系的研究中,多數學者認為民主化和腐敗之間關系呈現出“倒U型”曲線——在民主化初期腐敗通常更趨嚴重,但隨著民主制度趨于鞏固和成熟,腐敗就會逐步減少。例如C·蒙蒂諾拉和R·杰克曼的研究結論是,政治競爭對于腐敗程度有重要的影響,但這種影響是非線性的,存在一個拐點。在不充分的政治競爭下,一些民主國家的腐敗情況要比在非民主制度下更嚴重,而當政治競爭超過一定的限度,民主制度與腐敗程度才成反比。這一限度就是“拐點”,在達到拐點之前競爭反而使腐敗有增無減。當然,這不排除可能是由于政治競爭使得更多的腐敗被揭露,人們獲知更多的腐敗信息,因而感覺腐敗增多了,但不意味著實際上腐敗的增長[3]。

之所以民主化早期腐敗可能增多,原因之一或在于民主轉型和威權崩潰通常會導致權力和資源的分散化,原先可能只有一個權力中心或個別家族具有腐敗的機會,而權力和資源的分散化則讓更多人具有了腐敗的潛能,使“致腐點”也分散化了。另外,民主化一般都伴隨著經濟自由化和市場化,產生了更多的財富源泉,給權力尋租、權錢交易創造了更多的機會。塞繆爾·亨廷頓曾觀察到,18世紀和20世紀,美國的政治生活不像19世紀那樣腐敗；而英國的政治腐敗在18世紀至19世紀前葉最為猖獗。英國和美國政治腐敗的高峰期,與工業革命的沖擊、新的財富和權力源泉的形成以及新興階級的出現是同時發生的。正如亨廷頓所分析的,具有新資源的新集團的興起,以及他們在政治領域中力圖產生影響的嘗試,造成了腐敗的產生[4]59-60。不過,隨著民主制度的鞏固和成熟,這些問題都會得到遏制,正像英國和美國經歷了18世紀和19世紀的腐敗高峰后,腐敗程度大大降低,其中民主制度功不可沒。

除了上述“倒U型”曲線,還有學者提出了其他類似的觀點。美國學者宋洪恩發現民主水平與腐敗程度之間存在的是S型關系。首先,在最不民主國家的民主化初期,民主化更多意味著政府透明度和回應性的增強,而不是政治競爭的加劇。在自上而下的控制依然有效的情況下,政府透明度和回應性的增強會有利于抑制腐敗。其次,在民主化中期,過去那種自上而下的控制不復存在,但公民訴諸參與對政治精英自下而上的控制以及當選精英對官僚自上而下的控制尚不健全,還沒有形成有效約束權力和治理腐敗的機制,因此會使腐敗有所增多。最后,隨著民主制度走向成熟,政治競爭和政治參與途徑日臻完善,進而腐敗會逐步減少[5]。H·巴克和A·海德紐斯則發現民主和反腐敗之間存在著一種J型曲線關系:當民主水平低時,民主對國家能力的影響是消極的,不利于腐敗治理；當民主水平中等時,民主對國家能力沒有影響；當民主水平高時,民主對國家能力的影響是積極的,有利于腐敗治理[6]。

無論是倒U型、S型還是J型曲線的結論,都證明民主制度最終是有利于腐敗治理的。迄今沒有任何一個權威研究證明從長期來看民主制度不利于反腐敗甚至導致更嚴重的腐敗。那種認為民主無助于反腐敗的看法,可謂一葉障目不見泰山。

2　民主制度為何有利于腐敗治理

目前國內對于民主能夠治理腐敗的質疑,除了片面地拿出一些后發或新興民主化國家的反例,在理論上的主要論證是把民主與法治割裂開來,認為法治有利于反腐敗,而民主與反腐敗沒有關系,甚至導致更嚴重的腐敗。

這里的問題是如何界定民主。民主是當今時代人們使用很頻繁的政治學術語,但也是被濫用得最厲害的概念之一。雖然民主理論形形色色,但當今在世界上占主導地位的民主政治,是自由主義民主(liberal democracy,也譯作“自由民主”或“自由民主制”)或代議制民主,倡導由選舉產生的官員在嚴格界定的地域內行使權力以代表公民的利益或主張并堅持法治[7]。雖然民主與法治通常被相提并論為兩個并列的概念,雖然西方法治的歷史要遠遠長于民主的歷史,雖然現實中的確存在“有民主無法治”(如古希臘)或“有法治無民主”(如16至17世紀的英國)的現象,但是,在現代民主誕生之后以及在現代民主理論之中,民主與法治已經融為一體,其成果即自由主義民主。一方面,自由主義民主體現了民主精神,因為它堅持了人民主權的原則,人民通過選舉把自己的權力委托給政府,人民依然享有主權,政府則擁有治權,政府獲得權力必須得到人民的同意并代表人民的意志；另一方面,自由主義民主體現了法治精神,因為其核心目的是捍衛公民的自由權利,堅守傳統自由主義的個人主義與法治,因此特別注意防范政府權力的濫用。從這個意義上講,自由主義民主本質上是民主與法治的復合體。就規范意義上的現代民主政治而言,不存在離開法治的民主,民主本身就包含著法治。

自由主義民主或立憲民主制對制約政府權力的主張,對于反腐敗具有關鍵的意義。因為腐敗產生的癥結是公共權力不受制約,導致掌權者濫用權力,當權力濫用發展為權錢交易、設租尋租、以權謀私時,就成為政治腐敗。因此,要治理腐敗,首先是要限制政府的權力,實現以權力制約權力,把權力關進制度的籠子里。很多人認為這是法治的要求,實際上這也正是現代民主政治的要義。自由主義民主的中心思想之一就在于實現對公權的制約,因而成為最有利于反腐敗的制度安排。

由此觀之,一些第三波新興民主化國家之所以反腐敗不利,不是因為其民主化了,而恰恰是因為沒有完成民主化的任務,因為這些國家雖然開啟了民主化,但還遠沒有形成自由主義民主,相反是出現了美國政治學者F·扎卡利亞所說的“不自由主義的民主”(illiberal democracy)。扎卡利亞指出,環視世界,可以看到為數不少的經過民主選舉上臺的政權忽視憲法對其權力的限制,大肆踐踏本國公民的基本權利和自由[8]。這種“不自由主義的民主”,缺乏對政府權力的制約,更談不上是立憲民主,自然與反腐敗就無緣了。這種“不自由主義的民主”,并不是真正意義上的民主,被國際學術界稱為“偽民主”(pseudo democracy)。所謂民主使腐敗增多,實際上指的是這種偽民主。

進一步說,對于作為當代主流民主模式的自由主義民主而言,除了自由主義坐標上的法治、立憲主義、權力制約等有利于反腐敗,其民主(人民主權)坐標上的選舉競爭,是否有助于反腐敗呢?國內有一種相當流行的觀點,認為選舉競爭不僅不會遏制腐敗,反而會增加腐敗的機會,因為競選結構就是腐敗的溫床,實質是政客賄賂選民。這種觀點不是沒有看到事實,而是沒有看到全部的事實。國際上相關的嚴謹研究,呈現出更為全面的景象。誠如有學者所說的,民主化必然意味著真正的選舉制度的出現和發展,促進了權力的開放性。開放的權力意味著權力和資源的再分配,個體層面對權力的追求會誘發新的腐敗動機,例如政治精英可能會在當選后以權謀私以償付之前競選的成本；整體層面金錢與政治難以避免地結合在一起。如果這些動機和情形得不到有效抑制,無法實現權力制衡,那么腐敗就會增加[5]。

但這只是事物的一方面。另一方面,隨著民主制度的完善,選舉會更加真實,當選的領導人的權力更加穩固,民主對腐敗治理則會產生積極的作用,政治腐敗會不斷減少。究其原因,是因為在選舉競爭的壓力之下,執政者為再次贏得選舉,不得不約束自己的腐敗行為以保有權力,同時在野的政治精英為獲得權力會嚴格監督執政者,揭露其腐敗行為。這種朝野內外的權力爭奪,使得政治生活更加透明,抑制執政者腐敗的動機。而且,在政治競爭常態化的情況下,執政者很難確保其某些帶有傾向性的政策會延續下去,這也降低了執政者訴諸傾向性政策涉足腐敗的可能性[3]。這里的邏輯是,選舉競爭必然導致選舉人對被選舉人的監督,以及選舉人之間的相互掣肘,由此形成權力制衡的局面,從而減少腐敗的機會。這可以說與自由主義的立憲政治殊途同歸。普通民眾則在政治精英鷸蚌相爭的制度構架下,坐收漁翁之利。

質言之,民主制度有利于反腐敗的根本原因是在于實現了權力制約,這正是自由主義民主的精髓。“權力趨于腐敗,絕對的權力趨于絕對的腐敗”,這已經成為顛撲不破的真理。無論是選舉競爭,還是分權制衡、立憲主義和法治,歸根結底是為了約束公共權力,這是遏制腐敗的治本之道。

3　非民主體制為何不能夠有效遏制腐敗

那么,在民主制度之外,是否有其他制度更能有效遏制腐敗呢?民主之外的政治制度,或者說人類社會出現的非民主體制,古今中外形形色色,但歸納起來,主要有傳統的專制制度和現代的全能制度。傳統的專制制度,中國歷史上就是典型,這種制度是否有利于遏制腐敗是不言而喻的,否則就不會有一個個專制王朝覆滅,也不會有黃炎培與毛澤東的“窯洞對”與“周期律”的話題。傳統專制制度的致命缺陷在于人治而非法治,因而無法從根本上實現對權力的制約,而是訴諸一套“忠君”思想來維護王朝統治。中國歷史上一貫注重的從思想意識領域遏制權力的變異,如儒家倡導的修齊治平的“內圣外王”之道,專制王朝也企圖依靠“君君臣臣”的道統來培養對皇帝效忠的“清官”。但事實證明,這種辦法雖然也能從一定程度上約束官員的行為,卻無法防止權力濫用和腐敗的大量滋生[10]。在這套封建倫理觀念失效時,專制王朝往往采取嚴刑酷法來對付貪腐,即所謂的“亂世用重典”。明太祖朱元璋肅貪不可謂不嚴厲,凡貪污銀兩達六十兩的,就剝皮楦草,梟首示眾。但朱元璋自己也很無奈地感嘆:我欲除貪贓官吏,奈何朝殺而暮犯！從某種意義上說,在中國封建王朝,腐敗并不是一種病態,而是一種常態。這種制度根本不可能有效遏制腐敗。

那么,20世紀新出現的全能體制是否更能保持清廉呢?回答這個問題更為困難一些,因為存在巨大爭議,有人認為一些全能體制比民主體制更清廉,而有人則認為全能體制本身就是腐敗的制度。這里不打算對此進行深入研究,姑且提出三點觀察:第一,全能體制即使能夠在較大程度上杜絕貪污受賄的發生,掌權者比較清廉,但這是建立在洗腦、政治恐怖和扼殺市場活力的基礎上,不能同時保障自由與廉政,其代價極其高昂,不值得仿效。第二,全能體制或可比較有效地防止賄賂和貪污,但不能消除特權和裙帶關系,而且從一定意義上說,這種體制就是建立在特權和裙帶關系之上的,這實際上也是一種政治腐敗。第三,全能體制最大的缺陷是不能制約最高領導人濫用權力,前蘇聯就是一個顯例。正如鄧小平所指出的:“斯大林嚴重破壞社會主義法制,毛澤東同志就說過,這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。”[11]333全能體制保持清廉在很大程度上是依靠主要領導人以身作則及其對親屬和下屬的嚴格要求,如果領導人自身腐化了,腐敗必然會大行其道。而且,全能體制一旦終結,往往會有明顯的腐敗反彈現象,這說明其反腐敗的機理是非制度化的,難以持久。總的來看,全能體制并不是反腐敗的靈丹妙藥,甚至是一個得不償失的體制,它所帶來的弊端往往比貪污賄賂更可怕。

當然,在非民主體制中也有個別特例,對于反腐肅貪還是有一定效果的。如香港地區被稱作“自由主義獨裁”(liberal autocracy)體制。如果把新加坡也視為一種非民主體制,也是一個特例。但這是僅有的特例,而且新加坡和香港都曾經是英國的殖民地,有著特殊的制度背景因素,不能作為一般的證據說明非民主體制更有利于反腐敗。

一言以蔽之,除了個別特例,各種非民主體制之所以難以從根本上應對腐敗問題,關鍵是因為不能達成對權力的制約,而只有民主制度才能夠實現這一點。著名民主理論家喬萬尼·薩托利從與獨裁相對的意義上對民主作了如下定義:“民主是這樣一種制度,其中誰也不能選擇自己進行統治,誰也不能授權自己進行統治,因此,誰也不能自我僭越無條件的和不受限制的權力。”[12]229這正是民主制度優于其他各種制度之處。

4　有利于腐敗治理的制度設計是什么

通過上述分析不難看出,時下國內所謂的民主導致腐敗論、民主不利于反腐論等論調,是片面的、短視的,也是違背常識的。目前亟待在這個問題上正本清源,消除各種似是而非的模糊認識。

之所以存在形形色色的認識誤區,其中一個原因是不少人只是抽象地看待民主,沒有把民主理解為旨在約束公權的一系列具體制度安排。民主是反腐敗最有效的途徑,但不能抽象地談論民主,而應具體探討現代民主政治的一系列制度設計和制度安排,其宗旨是實現對權力的控制,即把權力關進制度的籠子里。民主政治說到底就是要解決如何科學地配置權力、如何防范濫用權力、如何以權力制約權力的問題。從消極的意義上說,這是防止權力腐敗的問題；而從積極的意義上說,這是整個政治體制必須面對的根本問題,也是民主和法治的制度基礎。民主法治也好,權力制約也好,反腐倡廉也好,本質上是一回事,即如何把權力關進制度的籠子[13]。

那么,民主制度應當如何設計、權力應當如何配置呢?這當然包括諸多內容,但從宏觀上說,正如現代政治科學早已證明的那樣:第一,在權力的縱向配置上,實現治者與被治者的制衡,這意味著掌權者應是民選的、對人民負責的,應建立人民同意的政府。正如著名政治學家卡爾·弗里德里克所言,“如果說權力趨于腐敗是一條普遍法則的話,腐敗的程度是與權力的同意程度成反比的,這同樣是一條普遍法則”[14]128。第二,在權力的橫向配置上,實現不同權力主體的制衡,通過公民委托代理的立法機構和被賦予獨立職能的司法機構來監督政府官員的行為,使立法權、司法權與行政權之間既相互統一,又具有一定的張力,其中所體現的原則就是孟德斯鳩在《論法的精神》中早就闡明的,“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力”[15]154。第三,是在一個新的維度上實現社會權力對于政治權力的制衡,特別是通過大眾傳媒和公共輿論來制約公權和表達人民的呼聲,實施新聞監督。以上制度設計構成了一個三維權力向度。這種權力配置的結構,不僅是反腐敗的必需,也是構建良好政治制度的必然。

就中國而論,在當前深入開展反腐敗斗爭的背景下,特別需要研究如何通過社會主義民主政治制度的進一步完善來進行腐敗治理。除了基本的民主制度框架,國際上有一系列有利于腐敗治理的思想理論和體制機制是可資借鑒的。就此而言,可以對以下問題進行更為深入的、系統的研究:如何建立橫向的(政府部門之間)和縱向的(公民對政府)責任體系?如何建立防止利益沖突的制度體系?如何建立信息公開(特別是官員收入和財產公開)的制度體系?如何建立有效的預算民主制度和外部審計制度體系?如何建立良好的媒體監督的制度體系?如何建立一個權力整合并獨立運行的反腐敗機構(類似香港的廉政公署)?等等。總之,就是要解決如何把權力關進什么樣的制度的籠子里的問題。這是正在深入進行反腐敗斗爭的中國共產黨和中國政府必須完成的、輸不起的一項艱巨任務。

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