英國高級公務員績效管理實踐及其對我國干部隊伍建設的啟示

方振邦,冉景亮,2

(1.中國人民大學公共管理學院,北京 100872;2.四川理工學院,四川 自貢 643000)

英國作為最早建立現代公務員制度的國家,在公務員管理方面有許多卓有成效的探索。英國公務員自上而下可分為12級,其中1至5級為高級公務員(Senior Civil Service,SCS),約占公務員總數的1%。高級公務員作為公務員隊伍中的精英,是政府制定政策、履行職能的重要力量和行為主體,也是連接政務官和一般公務員的橋梁紐帶。英國政府于1996年正式將高級公務員從公務員體系中獨立出來進行管理,其目的是為了確保公務員隊伍的相對穩定性、增加部門間的有效溝通、促進部門間的橫向協作,從而更好地發揮高級公務員在公務員隊伍建設中的領導作用。為了充分發揮績效管理的價值導向作用和化戰略為行動的管理功能,英國政府通過績效管理系統的建設,搭建高級公務員隊伍建設的系統平臺,進行了高級公務員開發與管理的積極探索。英國高級公務員績效管理實踐對我國干部隊伍建設提供了有益的借鑒和啟示。

1 英國高級公務員績效管理的機制設計

公民對政府服務水平的要求越來越高,這使政府對公務員的管理水平和公務員在公共服務中的盡力程度都有了越來越高的要求。與企業管理有“看不見的手”作為調節手段不同,政府與公民之間信息不對稱現象普遍存在,并且公共管理領域缺乏市場競爭,績效結果衡量也更多元和更復雜。在此情況下,政府卻必須確定公務員哪些行為和結果是成功的、可接受的,哪些行為和結果是不可接受的。績效管理因此成為公共管理領域最重要的問題之一。因傳統控制導向的績效管理的弊端日趨明顯,如何設計出激勵導向的績效管理系統就成為公共管理領域的當務之急。績效管理本身代表著一種系統的管理思想和管理觀念,是指組織及其管理者在組織的使命、核心價值觀的指引下,為達成愿景和戰略目標而進行的績效計劃、績效監控、績效評價以及績效反饋的循環過程,其目的是為了確保組織成員的工作行為和工作結果與組織期望的目標保持一致,通過持續提升個人、部門以及組織的績效水平,最終實現組織的戰略目標[1]10。為了實現公共服務水平持續提升這一戰略目標,政府需要將各項重要工作的有效推進與公務員內在潛力的有效激勵充分結合起來,設計出高效的績效管理系統。

機制設計理論為績效管理系統的設計提供了理論指導。早在1960年,赫維茨(Hurwicz)教授就把機制設計視為一個信息交流系統,并作為制度分析的工具[2]27-46,直到1972年他提出“激勵相容”概念,解決了向參與者提供激勵的問題,才使機制設計理論的有效應用具有了基礎[3]297-336。赫維茨提出的“激勵相容”機制是指,如果在給定機制下如實報告自己的私人信息是參與者的占優策略均衡,那么這個機制就是激勵相容的。1973年,他在《美國經濟評論》上發表了《資源分配的機制設計理論》,探討了在自由選擇、自愿交換、信息不完全等決策條件下,對于任意給定的一個經濟或社會目標,能否設計以及怎樣設計出一個經濟機制,使經濟活動參與者的個人利益和設計者既定的目標一致[4-5],即每個參與者主觀上追求個人利益時,客觀上也同時達到了機制設計者既定的目標。不過在機制設計過程中,首先要確定可行機制集,然后明確用于預測參與者行為的均衡標準[6]。機制設計理論探討為了確立實現既定目標(福利最大化)的最優機制,這與績效管理為了實現組織戰略目標而有效管理工作任務與人員激勵的基本原理是一致的。

英國政府以“績效與潛力九宮格(9-box Performance and Potential Grid)”為搭載平臺設計了高級公務員績效管理體系。以九宮格為基礎的績效管理系統,是通過對高級公務員個人潛力的有效開發,來促進公共服務水平的持續提升,最終實現組織需要的績效的持續提升與公務員個人潛力的有效開發同時實現。因此,這種以潛力維度為動力促進績效結果的達成的績效管理系統是一種“激勵相容”的制度設計。其中,績效維度重點考核政府組織任務和公務員個人崗位職責所規定的各項具體工作的完成情況,側重于對高級公務員現實績效的考核;潛力維度主要通過對以價值觀為核心的領導潛力的考察來激發高級公務員積極開發自身潛力,促進潛力向現實能力有效轉化,從而助推公共服務水平的持續提升。在具體實踐中,英國高級公務員績效管理系統在績效和潛力兩個維度上都分別設置高、中、低三個等級,這樣兩個維度就會交叉組合形成一個九個格子的矩陣,其中每個格子根據兩個維度等級差異就會有不同的行為表現,并根據其特征進行了命名,如圖1所示。

2 英國高級公務員績效評價的內容

作為英國公務員主管機構的英國內閣辦公室,每年都要發布《高級公務員績效管理指導手冊》(Performance Management Arrangements for the Senior Civil Service),用以指導高級公務員績效管理各項工作。該手冊不僅關注高級公務員取得什么成果(What you achieve),還重視如何取得成果(How you achieve it)[8]。取得什么成果,就是聚集政府需要完成的績效目標,具體通過與各部門簽訂績效協議,將績效管理框架中戰略目標轉化為具體的投入、過程和產出業務目標,然后在此基礎上制定個人績效目標,即在程序上保障組織目標通過個人績效目標落地;如何取得成果,則重在強調充分挖掘高級公務員個人潛力來實現個人績效目標。英國高級公務員績效評價所關注的這兩個方面,與九宮格的兩個維度在內在邏輯上是一致的。

圖1 績效與潛力九宮格[7]

2.1 工作業績目標

工作業績是英國高級公務員績效考核的核心內容,是高級公務員履行職責、完成任務等情況的集中體現。英國高級公務員工作業績目標具體分為業務表現(Business Delivery)、財務與效率(Finance/Efficiency)、人員與能力(People/Capability)和組織貢獻(Corporate Contribution)四個方面。

第一,業務表現。業務表現是指高級公務員必須負責完成的、與自身職責相關的業務目標。任何與職責相關的業務目標都必須納入考核內容,這樣才能確保每項具體工作真正地落到實處。

第二,財務與效率。《公務員守則》(2010修訂)規定所有的公務員都負有審慎管理公共資金的責任,同時還需確保資金的價值。為了提升效率,每個高級公務員都要承擔嚴格控制成本并提供良好公共服務的責任,并形成控制預算和厲行節約的團隊文化。在考核內容中加入對財務和效率方面的要求,能夠驅使高級公務員采取嚴格的預算管理來實現納稅人價值的最大化。如果高級公務員沒有個人預算方面的責任,也需要從如何幫助他人節約資金、提高效率的角度設置目標。

第三,人員與能力。高級公務員需要通過團隊能力水平和下屬承諾度的顯著提高來展示其領導團隊的能力。這個維度的績效目標應該明確地指出高級公務員在促進下屬個人發展和提升團隊能力方面要做什么。

第四,組織貢獻。組織貢獻是英國高級公務員考核體系于2013—2014績效年度最新引入的強制性目標,這類目標衡量的是高級公務員在其工作角色之外作出的整體性貢獻,目的在于通過鼓勵高級公務員在其團隊之外建立工作聯盟和提高跨團隊知識共享,來提高公務員隊伍的整體成效。

每個高級公務員的績效目標體系都應該包括以上幾個方面的內容。除此之外,指導手冊還對諸如目標設置的SMART原則(具體性、可衡量性、可達成性、相關性和時限性)、團隊成員敬業度等情況作出了細致規定。在管理實踐中,上述四方面的績效目標的制定主要是通過承接或分解部門或組織的績效目標而獲得的,并且,個人所有業績目標都需要有利于組織目標的達成。表1所示的就是以某高級公務員在業務表現維度下的具體目標來詮釋工作業績目標的制定。

表1 工作業績目標制定(示例)

2.2 領導潛力

英國推行高級公務員的潛力評價,是為了更好地開發和利用人的潛能,做到唯才是舉。領導潛力是高級公務員取得卓越績效的潛在條件,也是各項用人決策的重要參考。在管理實踐中,領導潛力從內在來看就是高級公務員的崗位勝任力,并可外顯為工作實踐中的領導力。在績效管理過程中,領導力和勝任力具有內在一致性,領導力以勝任力為基礎。因此,潛力評價可以通過領導力或勝任力評價來實現。勝任力框架(Competency Framework)主要是通過對公務員在管理過程中具體的有效行為和無效行為的評價,來判斷其是否勝任特定崗位;而領導力模型(Leadership Model)則是描述領導者充分挖掘其勝任力,通過開展領導行為實現目標過程中所有需要的關鍵素質和行為。英國高級公務員的勝任力框架和領導力模型在結構和內容上都保持一致,兩者均包含以價值觀為核心的三個維度,價值觀核心均包含誠實、正直、公正、客觀等基本原則。勝任力框架的三個維度分別是設定方向(Set Direction)、管理人員(Engage People)與結果驅動(Deliver Results),而領導力模型更加強調通過領導行為達成績效目標。勝任力框架和領導力模型的三個維度的主要內容如下:

第一,確定未來方向(Set Future Direction)。高級公務員需要描繪出一個令人信服的、能夠激發承諾并付諸行動的愿景;在這個過程中,高級公務員必須明確戰略,指明行動方向。

第二,有效管理并完成任務(Manage Effectively and Deliver Results)。高級公務員有責任去促進和支持自己的團隊在所有業務計劃中展現出卓越績效;需要執行嚴格的財政約束管理,并鼓勵采取創新的方式來實現這些承諾;需要確保服務過程中的團隊協作,采用嚴格的項目管理紀律確保任務完成時間和預算;需要在個人、團隊和組織三個層面樹立起高績效文化。

第三,人員管理與能力開發(Engage People and Develop Capability)。在這個變革時代,高級公務員需要善于利用下屬和其他利益相關者的思想和力量;需要通過反饋和學習,創建一種持續改進組織的文化;需要鼓勵和提供個人成長的機會,確保豐富的技能和經驗得到妥善的開發和分配;需要發展自己的能力,并展示出自我意識、信心和毅力。

英國高級公務員績效評價的內容,與九宮格的績效與潛力兩個維度相契合,從而保障了績效管理系統基本設計理念與績效評價體系的一致性。在評價內容確定之后,如何進行有效評價,以及通過評價結果的有效應用從而強化績效系統的有效性,就顯得很重要了。

3 英國高級公務員績效評價的方法

內容的科學設計是績效管理系統的基礎,用科學的方法對相關內容進行準確的評價則是績效管理系統有效運行的重要手段。英國高級公務員績效評價的方法針對績效和潛力兩個維度分別設計了相應的評價方法。

3.1 績效結果評價

英國高級公務員績效管理實施的是目標管理,高級公務員績效水平的高低主要是通過績效目標達成情況來決定,對目標完成情況進行評價是績效管理強調結果導向的重要體現。在績效評價實踐中,管理者會與任職者本人共同對績效目標完成情況進行詳細審查和核對,確定績效目標是否實現,并分析主客觀原因;然后,任職者再寫出自評報告;最后,管理者在與任職者充分溝通的基礎上,通過將績效信息與績效目標要求進行嚴格對比,并結合目標達成的難度系數,給出每個績效目標“達標(Met)、未達標(Not met)或優秀(Exceeded)”的等級評判,并寫出正式的評估報告。在評估報告有爭議時,任職者可以向管理者的上級提請評估復議,但要闡明理由和事實;如果發現評價報告確有不當,可與管理者商議重新修改評估報告。

為了更好地發揮績效考核的鑒別作用,進而針對不同的績效表現采取不同的管理措施,英國對高級公務員績效評價結果實施了強制分布,即:將高級公務員的績效等級劃分為高績效(Top)、達標(A-chieving)和低績效(Low)三個等級,績效總分排在前25%的高級公務員為“高績效”,排在中間65%的為“達標”,而排在最后10%的為“低績效”。績效結果的運用則與高級公務員獲得的績效等級關聯。

3.2 領導潛力評價

領導潛力評價是通過對績效目標完成的過程進行評價來判斷高級公務員獲得高績效潛力的高低。在2013年“新公務員勝任力框架”中,將領導行為分為有效行為和無效行為,并通過高級公務員的行為表現來判斷績效潛力開發程度。該框架具體包括10項勝任力近50個行為指標。其中確定方向維度具體包括總攬全局、改變與提高、制定高效決策三項勝任力;管理人員包括領導與溝通、建立合作伙伴關系、培養全員能力三項勝任力;取得成果維度包括取得商業成果、實現資金價值、提供高質量服務、反應迅速四項勝任力。

內閣辦公室通常將領導力評價標準分為A、B、C、D、E五個等級,每項評分最高20分,最低0分,各項能力得分累加起來就是其年度總得分。其中A級為最出色,總分需140分以上;B級為比較出色,總分需125分以上;C級為達標,總分需100分以上;D級為需要提升,總分在85分以上;E級則是無法勝任,總分60分以上。在管理實踐中,通常認為得分在125分以上的高級公務員(A和B兩個等級)都具有較高的發展潛力,通常屬于優先晉升的群體;而低于100分者(C和D兩個等級),則潛力較低,屬于限制發展者。

通過對高級公務員的績效目標達成情況和領導潛力兩個維度實施評價,就可以分別得到兩個維度的具體得分。然后將兩個維度的得分按照“高、中、低”三個等級分別進行排序,就可以得到該高級公務員的績效和潛力的特定組合,從而實現將每個高級公務員在九宮格中進行準確定位。各機構可以根據每一個格子的特點制定有針對性的管理措施,從而提高管理的針對性和有效性。按規定,英國各部門必須將其所有高級公務員關于九宮格的詳細信息報告高級領導委員會(Senior Leadership Committee,SLC)①英國高級領導委員會是領導和管理高級公務員職位和人員編制的機構。其根本目標是支持“效率、變革、結果導向和資金價值”的實現。其主要職責是:在早期階段規劃高級公務員的崗位和人員編制;從戰略角度評價人員影響;領導政策制定和組織變革;監督人才管理,具體包括繼任計劃和個人發展;管理公務員工資和績效薪酬戰略。,以便促進相關信息被有效利用。

4 英國高級公務員績效評價結果的應用

績效評價結果的應用是激勵導向績效管理的重要環節,也是保障各項激勵措施落地和確保績效管理系統不至于“空轉”的關鍵環節。英國高級公務員績效評價結果主要應用在如下四個方面。

4.1 作為職位晉升的條件

對高級公務員的最大激勵是崗位晉升和承擔更大的責任。使用九宮格的主要目的之一就是尋找高潛力的人才,以便制定有針對性的措施,促進其潛力的充分開發,為更高級的領導崗位作好豐富的人才儲備。領導力是一種惰性因素,不易在短期內獲得大幅提升,通常需要在管理實踐中經過長期歷練,才能實現將領導潛力轉化為績效表現,最終造就一支優秀的高級領導人才隊伍。總體上講,在晉升時更看重高級公務員是否具有繼續開發的潛力,職位續聘則更加關注其績效表現。英國高級公務員隊伍堅持以實績為導向的用人、晉升機制,為領導隊伍建設注入了強大的內在動力。具體來講,通常是“當前績效明星”會獲得優先晉升機會,“高潛力者”經過培訓開發和崗位調整承擔更大的責任,而“卓越績效者”也可根據其能力表現被安排到更重要的崗位上去。

4.2 作為職位聘任的基礎

與任職者簽訂續聘合約也是一種認可激勵。通常,如果任職者的績效結果為“績效表現卓越”,那么該高級公務員就一定會獲得續聘機會。同時,績效表現為“績效完全達標”的高級公務員,也被確定為主要貢獻者,通常也應獲得續聘。但是對于績效排名最低的10%高級公務員,管理者在與其簽訂續聘合同之前,通常需要根據其領導潛力,制定相應的改進措施,如果在規定時間內經過努力仍然沒有達到組織規定的基本要求的高級公務員,就可能被降級或辭退。完善的淘汰機制,也是對付出努力的高級公務員的勞動和能力的認可和激勵。

4.3 作為績效調薪的依據

在薪酬調整方面,英國通過設立靈活的績效獎金制度對績效表現卓越的高級公務員予以獎勵。在分配績效獎金之前,上級領導需將高級公務員從高績效到低績效進行排序和分組,并填寫一個績效組別推薦表,連同相關的數據證明提交給負責績效工資調整的委員會。而且,英國每年都會發布正式的文件(Government Evidence to the Senior Salaries Review Body on the Pay of the Senior Civil Service)對具體的薪酬調整策略進行規范。以2013年的發文為例,該文件就規定績效薪酬獎勵的對象限定于績效表現評定在前25%的高級公務員,獎勵數額是其年薪的3.3%,而評定排在最后10%的高級公務員則沒有任何績效獎勵。

4.4 作為領導力開發的向導

個人潛力的有效開發是個人職業發展的基礎。英國依據九宮格所確定的個人績效與領導潛力所反映的情況,制定有針對性的個人能力開發措施,通過有效的績效評價,每個高級公務員在九宮格中都被劃分為特定的類型,這為高級公務員的分類開發和使用提供了信息基礎。例如,對于“高潛力者”,通常采取明確目標和加強培訓,促進其在現有的崗位上獲得更大的績效表現和能力提升;對于“早期承諾者”,可能是入職時間過短或態度認識不足,一般通過導師傳幫帶和加強業務培訓,促進其角色轉變和實現其領導潛力的充分轉化;高績效低潛力的“績效優秀者”已經成為一個領域的專家,除了鼓勵其繼續保持奉獻精神之外,還可以鼓勵其對其他員工開展培訓,提升其他員工的績效表現,以實現工作豐富化。總之,要求對所有9種類型的高級公務員,都應該建立與本部門實際緊密聯系的開發計劃,通過確保高級公務員個人潛力的有效開發來實現潛在領導力向現實領導力的有效轉化,從而推動組織績效目標的順利實現。

5 借鑒與啟示

英國高級公務員績效管理體系堅持將績效與領導力開發相結合的制度設計,通過有效激發高級公務員的內在動力,促進高級公務員的隊伍建設和個人發展,從而實現公共服務水平的提升。我國領導干部管理正由傳統經驗管理向規范化和科學化轉型,英國實踐經驗對我國干部隊伍建設的探索和實踐具有重要的借鑒和啟示。

5.1 建立科學的選人用人機制

建立和完善科學有效的選人用人機制,促進大批優秀干部的涌現,是干部隊伍建設的關鍵和核心。我國干部選人用人中,大量存在“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”的不良現象,而實干的“老實人”沒有獲得及時提升的現象也比較普遍。英國高級公務員管理實踐則通過搭建平臺,即堅持以實績為基礎的用人導向,同時注重高級公務員能力的持續提升,從而形成一種“讓干得好的人有機會,干得不好的人有壓力”的高績效文化。可以說,英國高級公務員隊伍建設重心是“賽馬”而不是“相馬”。“駿馬能歷險,犁田不如牛。堅車能載重,渡河不如舟。”要對領導干部“用當其時,用其所長”,就必須建立和完善我國干部隊伍的選人用人機制。首先,應該把握用人出口,把在不同崗位中都有優秀表現、經過基層和艱苦地區考驗的優秀干部選出來,充實到重要領導崗位上,形成以實績取人的示范效應。其次,加強領導干部個人素質的培養,具體通過組織提供能力培訓開發的平臺和個人主動自學相結合的方式,保障具有強大公共服務動機的領導干部獲得應有的發展機會。

5.2 強化組織績效的基本導向

在領導干部選人用人機制建設中,很多人已經認識到需要強化實績導向的重要性了,但是如何強化實績導向還沒有很好的辦法。英國實踐中,個人績效目標主要來源于組織績效目標的分解,強調個人績效表現必須有利于組織服務水平的提升。我國公共部門目前推行的績效評價系統,注重對領導干部“德、能、勤、績、廉”的全面評價,更多是個人導向的評價,其中實績評價也大量存在吃大鍋飯的情況,沒有將領導干部個人對組織公共服務目標的具體貢獻衡量出來,常常出現“實績不實”或“實績偏軟”的現象。因此,我國領導干部績效評價的目標和指標也應該主要來源于對組織目標的承接與分解,實現領導干部個人績效提升必須以組織績效提升為基礎和保障的良性機制。

5.3 規范和完善領導能力結構

我國領導干部的能力結構強調“德才兼備,以德為先”,與英國通過建立高級公務員的勝任力模型相比,在操作性上具有一定的差距。英國高級公務員勝任力模型強調了公務員的價值觀是領導力的核心,任何公務員必須首先堅持誠實、正直、公正、客觀等基本原則,然后才考察設定方向、管理人員和結果驅動三個方面領導能力的水平問題。在我國干部隊伍建設中,也應該要求領導干部首先必須信念堅定、廉潔奉公、敢于擔當,擁有為人民服務的成就動機,然后還要具有能在多重轉型的復雜環境中帶領廣大干部群眾解決現實問題的能力。對特別重要的領導崗位,應該開發勝任力模型,對領導能力進行準確界定,從而提升我國選人用人的科學化和標準化水平。

5.4 強化績效考核結果的應用

英國高級公務員晉升時,將績效考核結果作為基本的晉升條件。績效考核結果是重要的效標,通過績效考核結果的有效應用,促進干得好的干部能承擔更大的責任和更艱巨的任務,是確保用人之風清正純潔的重要手段。加強領導干部實績的考核,并強化考核結果的應用,是高素質領導干部隊伍建設的基本保障,用賢人則群賢畢至。實踐是檢驗真理的標準,要承擔更大的責任就必須經過艱苦的磨練,這是我國干部隊伍建設的基本原則。目前,我國正在進行對縣級以下的基層公務員在其職務之外開辟職級晉升通道的改革,要使這項改革措施得到切實的執行,讓踏踏實實干事情的公務員獲得晉升機會,就必須強化實績考核和績效考核結果應用的權重,否則,有可能導致腐敗形式由“跑官”向“跑級”演化。

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