二十世紀二三十年代上海房屋救助的現代性淺析
——以制度化建設為中心的考察

劉榮臻　李娟

（太原科技大學思政部，山西太原030024）

二十世紀二三十年代上海房屋救助的現代性淺析
——以制度化建設為中心的考察

劉榮臻李娟

（太原科技大學思政部，山西太原030024）

二十世紀二三十年代，為解決上海市貧民居住問題，上海市政府先后興建了一千八百余套住房的平民住所及平民村。在上海房屋救助實踐中，上海市政府制定頒布了一系列具有多層面、時代性、創新性等特點的房屋救助規章制度。正是在這些制度的規制下，上海住房救助事業呈現出現代性面相。回溯上海房屋救助制度化建設的歷史，對當今中國社會踐行的保障性住房活動頗具啟發意義。

上海房屋救助現代性制度

隨著上海城市化、工業化的快速發展，二十世紀二三十年代，上海出現了人口增多、房租上揚、住房短缺等問題。游離于上海的廣大貧困階層迫于高房租的壓力，“糞便和垃圾成伙伴，疾病和死亡結親家”的草棚便成為其居住的無奈抉擇［1］玉貌花容雀斑為害，黃金城里棚戶累累［N］.新民報晚刊，1947-10-29.。為解決上海棚戶居民的居住問題，上海市政府［2］1927年5月根據《上海特別市暫行條例》規定，上海定名為“上海特別市”，隸屬于中央政府。1930年5月根據新的《市組織法》規定，“上海特別市”又改稱為“上海市”。本文研究范圍為1927年至1937年，為行文方便，特將此時段的上海統稱為“上海市”。先后興建了一千八百余套，占地二百一十二余畝，地處不同位置的“廉租房”。在上海市政府踐行房屋救助活動中，制度化建設成為彰顯其現代性的重要表征?；厮萆虾７课菥戎贫然ㄔO的歷史，以期在追憶歷史的本原中能夠審視、映照現實。

在上海房屋救助實踐中，上海市政府制定頒布了一系列規章制度，如《上海特別市政府籌建平民住所委員會簡章》《上海市政府平民住所委員會章程》《上海市政府平民住所租賃規則》《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》《上海市政府平民住所委員會投標章程》《上海市平民住所管理規則》《上海市平民住所管理細則》《上海市平民福利事業管理委員會組織章程》《上海市平民福利事業管理委員會平民村管理細則》《上海市平民福利事業管理委員會平民村居住規則》《修正上海市平民福利事業管理委員會平民村居住規則》等，這些規章制度從不同層面為上海房屋救助實踐的開展提供了制度保障。

一、救助房屋籌建組織機構規章

在上海住房救助實踐中，上海市政府成立了專門負責住房救助的組織機構，為規范其行為，明確其職責，上海市政府制定頒布了《上海特別市政府籌建平民住所委員會簡章》《上海市政府平民住所委員會章程》《上海市平民福利事業管理委員會組織章程》等規章。

為籌建平民住所，1927年12月，上海市政府制定頒布了《上海特別市政府籌建平民住所委員會簡章》，規定了平民住所委員會的組成人員、日常事務及應遵循的事項［1］上海特別市政府市政公報（法規）（18）［Z］.1928.檔案號：Y2-1-376.上海市檔案館藏.（P80）。1930年6月上海市政府又將原籌建平民住所委員會簡章加以修訂，頒布了內容較為全面的《上海市政府平民住所委員會章程》，章程除原簡章具有的內容外，還規定了本會的歸屬、經費來源及設立秘書、事務員及雇員等事項，特別是明確了本會的職責任務，如關于調查市內平民居住狀況事項、關于調查市內草棚分布情形及應行取締事項、關于籌款建筑平民住所事項、關于平民住所設計事項、關于勘定建筑地點事項、關于工程實設之監督事項、關于獎勵市民建筑平民住所事項、關于平民住所管理方法事項、關于其他有關平民住所事項等［2］上海市政府平民住所委員會章程和平民住所管理規則［Z］.1930.檔案號：Q 6-9-837-8.上海市檔案館藏.。

在籌建平民村時，1935年3月上海市政府又制定公布了《上海市平民福利事業管理委員會組織章程》，規定了上海設立平民福利事業管理委員會的緣由、事業基金來源、委員會及執行委員會組成人員、委員會的職責、服務人員培訓、經費管理等事項。事業基金暫定國幣為銀叁佰萬元，其中一百五十萬元借于滬西電力股份有限公司，壹佰萬用于舉辦模范平民住所，五十萬用于舉辦與人力車夫有關之事業；其余一百五十萬由市政府授權管理委員會通過發行公債、募捐、合作投資等方式籌集。服務人員培訓規定凡志愿在平民住宅服務者，均須接受社會工作專業知識的培訓，且志愿者資格為大學肄業或高級中學校畢業，得有證書，年齡在二十歲以上三十歲以下，能說普通國語并經考驗合格者。委員會由市長為當然委員兼主席委員、市政府秘書長及各局局長為當然委員、市政聘請本市知名中外人士若干人為委員等成員組成。委員會由市政府授權辦理關于事業預決算之編制事實、關于事業之計劃及執行事項、關于事業之雇傭人員及財務收支事項、關于事業之其他事項。委員會一切收入除開支外其所得純利應按年提存轉賬保管［3］上海市政府公報（法規）（155）［Z］.1935.檔案號：Y2-1-485.上海市檔案館藏.（P209-210）。

章程為上海住房救助事業的發展提供了較為科學的制度保障，如對市內平民居住狀況及草棚分布情形的調查，便于市政府明確多少人需要救助，應救助什么樣的人，受助房屋應建于何處；對施工進行監督，有利于提高工程建造質量；獎勵市民建筑平民住所，可以減輕政府營建負擔，促進官民合作互動；發行公債、募捐、合作投資等方式，便于促進平民住房融資的多元化發展；對服務人員進行社會工作知識培訓，便于更好地服務受助居民；聘請中外人士，可廣納多方意見，以達群策群力之效。這些制度規制以傳統中國社會救助事業曾未有的面相而展露出現代性表征，其有力地促進了近代上海住房救助事業的現代化發展。

二、獎勵興建救助房屋制度

獎勵私人及團體，建構公私一體的住房救助體系是近代西方解決住房問題的主要措施之一。上海市政府在面臨嚴重的住房問題時，曾試圖激勵民眾參與住房救助實踐。早在1927年上海特別市工務局就提出了《上海特別市工務局呈請明定獎勵市民筑屋政策》，該政策提出了諸多獎勵市民建筑房屋的辦法，如“收用民地，政府應給地價”“減輕市民之負擔”“維持房租之均價”等［1］民國法證學會.市行政法（公文）［Z］.1928.（P51-52），這些辦法是官方激勵民眾參與住房救助的最早嘗試。

在興建平民住所中，上海市政府為鼓勵民間社會力量參與到住房救助實踐中，1930年4月又制定公布了《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》，辦法規定凡私人或團體建筑平民住所者均可享受本辦法規定的利益，但其建筑住所需遵照下列條件，如建筑地點，須由本府指定或核定；房屋至少百間，在同一地點添造者，不在此項；住所優先由本府指定之棚戶租用；住所租金由本府核定；管理及租賃規則，均應呈經本府核定；房屋拆造或改換用途，至少在十年以后，但經本府核準者不在此限。建造者應向市政府提交業主姓名住址、地盤圖、建筑圖樣及施工細則、房屋造價地價或地租，暨其他設備費及租金預算數等事項。建筑平民住所者，選擇辦法（A由本府承租全部房屋，轉租與平民，除房屋修理費，仍由業主負擔外，其租金數目、付租辦法、承租年限及其他條件，另以契約定之；B由本府保租八成，凡因欠租或空租，致全年房租不足八成者，經查核屬實后，由本府補足八成，其保租辦法另定之）之一，呈準上海市政府。如私人或團體，擬建平民住所，則市政府將協助其購租土地，代為設計監工，或經手建筑。建城之平民住所只要用于救濟之目的，則豁免其全部房捐。如果私人或團體捐助資產，用于市政府建筑平民住所者，則由市政府按照捐資舉辦救濟事業褒獎條例，呈請國民政府褒獎之。但受獎建筑的平民住所，未經市政府核準，中途改換用途或有違市府法令，經核實后撤銷所享受之利益，并追償市府所受的損失［2］上海特別市政府市政公報（法規）（51）［Z］.1930.檔案號：Y2-1-388.上海市檔案館藏.（P50-51）。

獎勵建筑房屋辦法是上海市政府為了激勵私人或團體參與建筑救助性住房、彌補政府住房救助能力不足而制定的一種獎勵政策，這些辦法體現了上海住房救助獎勵的本土創新，如獎勵辦法中規定的代租、保租、褒獎以及違反政策后追償損失等規定是極具新意的。辦法注重政府對私人或團體建筑救助性住房的引導與監督，注重利用經濟措施及發揮市場力量。

三、救助性住房管理規則

加強對救助性住房的制度管理是上海住房救助事業現代化發展的客觀要求。1929年10月上海市政府公布了《上海特別市平民住所管理規則》，規定百間以上平民住所，需設一所大會堂，用以辦理社會教育及衛生事業；設管理員一人，助理員若干人，負責辦理每一平民住所之清潔衛生、安寧秩序、居民生活的訓練指導、居民公共娛樂、各局委辦事項等；除上述事務外，管理員還應將工作經過情形按月呈報社會局備案；管理員每日住所辦公，有事須經社會局核準后方得離職；平民住所分定時維修與臨時維修，臨時維修是由管理員隨時報告社會局核準勘修，定時維修是指每年一七兩月之第一星期，由工務公用兩局查察，再由社會局分別接洽辦理。規則對平民住所住戶也作了相應的要求，如住戶應恪守公德，互相扶助，如有不端行為，經屢戒不悛者，管理員應根據情形分別處理或勒令遷移；住戶如患有傳染病，應及時報告管理員，如有隱匿不報者，應勒令遷移［3］上海特別市第一平民住所落成紀念冊［M］.上海特別市政府印行，1929.（P86-87）。1931年1月上海市政府頒布了修訂后的《上海市平民住所管理規則》，規則規定平民住所應設總管理員一人，由社會局委任并對其負責，職掌各平民住所內一切公共福利事業的管理，并對平民住所經費支出造具預算決算。如住所必要時，得雇傭請愿警維持住所內治安［1］上海市政府公報（法規）（79）［Z］.1931.檔案號：Y2-1-412.上海市檔案館藏.（P59）。為進一步明確各工作人員的崗位職責及規范其日常行為，1931年5月上海市政府制定了《上海市平民住所管理細則》，細則對總管理員、管理員的職責作了細化，并對總管理員、管理員的請假手續及其工作考核等方面作了規定。如總管理員的職責為指導及督促各管理員之工作、典守印信核閱文稿及職員考勤、各住所經費出納及房屋設備之修繕、業務之設計改革、視察各住所并督促事業之推進等事項。管理員的職責除原管理規則規定外，還增加了編造住所內各項調查統計報告、各項文件之繕擬收發及物品之保管、指導及督促工役之工作等事項［2］上海市政府公報（法規）（91）［Z］.1931.檔案號：Y2-1-424.上海市檔案館藏.（P43-44）。

為規范住戶日常行為，1933年4月上海市政府制定公布了《修正上海市平民住所管理規則》，該規則增加了對住戶不端行為的訓誡，如住戶有觸犯刑法及其他行事法令的行為，而對住所治安秩序有危害者，除報請檢察機關拘究外并應勒令遷移出所；住戶如有所列（在住所范圍內拳養有礙住所清潔或住戶安寧之牲畜者、隨地便溺及隨時傾倒垃圾屢戒不悛者、患急性傳染病匿不報告或不遵醫生處置者、在住所設攤售賣物品或就住宅設店販賣不服制止者、不尊本市平民住所租賃規則而延欠租金者）情形之一者，得勒令出所。此外，規則還規定了住戶不得擅自使用無罩煤油燈，不得故意損壞房屋及公共物品等不端行為及其違反后的懲處措施［3］上海市政府公報（法規）（132）［Z］.1933.檔案號：Y2-1-462.上海市檔案館藏.（P124-125）。

興建平民村是上海市政府開展住房救助實踐活動的又一舉措。為規范對新建救助性住房的管理，1935年12月上海市政府公布了《上海市平民福利事業管理委員會平民村管理細則》，規定了平民村的管理人員、村主任的工作職責、村內各職員請假及工作時間要求等內容。平民村聘有義務顧問一人，村主任、助理員、教職員等若干人。村主任具體負責村內住宅宿舍的管理、人事登記、文書庶務、調查統計等事項。村內住戶應接受學校教育、社會衛生事業及公民訓練等［4］上海市政府公報（法規）（164）［Z］.1935.檔案號：Y2-1-494.上海市檔案館藏.（P129-130）。此外，上海市政府還公布了與平民村管理相關的一些制度，如《平民村職教員服務規則》《服務人員訓練班招生簡章》《平民村辦理消費合作社規約》《平民村消費合作社售貨部營業規則》《平民村運動場借用規則》《平民村浴室規則》《平民村茶室規則》《平民村藏書報室借閱圖書暫行規則》等。

平民住房管理規則確保了上海救助性住房的有序運行，并規范和約束了一些住戶的不良行為，使其在享受政府保障性住房的同時，也在潛移默化地接受政府制度的規訓。

四、救助性住房的居住規則

二十世紀二三十年代，上海市政府開展的住房救助活動，其目的是為本市貧困居民提供價格較廉、條件較優的住所。然而，在救助性住房建成后，何人可以居住、以何方式居住、租價為何、房租如何收取、對住戶有何要求等居住問題，就成為上海市政府著手解決的主要問題，而《上海特別市政府平民住所租賃規則》（1929年7月）、《上海市平民福利事業管理委員會平民村居住規則》（1935年12月）、《修正上海市平民福利事業管理委員會平民村居住規則》（1936年8月）等規則的制定與公布則成為上海救助性住房居住的重要依據。

《上海特別市政府平民住所租賃規則》簡要地規定了住戶的入駐條件，租金額、租金收取、租戶注意事項等內容。如欲租住平民住所房屋者，須先向住所管理員報名，經審查后方可入住，非棚戶居民，不得租住丙種丁種房屋；房屋租金根據房屋種類收取，租金收取按定租日算起，按月交付，先付后??；租金是由財政局派員會同住所管理員收取，并予以租票，欠租者勒令退租；住戶如需退租，須在半月前通知管理員；租戶不得包租頂租、不得故意損壞房屋，如有上述情事將對租戶追責［1］上海市財政局業務報告（捐稅）［Z］.1929.檔案號：Y10-1-54-54.上海市檔案館藏.（P106）。

《上海市平民福利事業管理委員會平民村居住規則》則是針對救助性住房平民村而制定的，相較平民住所租賃規則而言，平民村居住規則較為詳實地規定了租戶的租住條件、房租金額、租住方式、租戶應承擔的義務及遵循的規則等內容。平民村居住條件明確提出了租戶在本市應有相當職業，且每月每戶收入在四十元以下者，方可申請租住。租費標準為甲種住房每月銀三元，乙種住房每月銀四元，單身住房每月每床銀一元。如欲租住，住戶須先交一個月的押租，租金自定租日起算，按月結算，未滿一月者，按日計算。租戶不得私自將房屋或床位租予他人，住戶如欲退租須提前兩星期向村主任報告。住戶入住后，須恪守村內秩序及公德，遵守村內規則，并有參加“學校教育及其他公民訓練、村內公共衛生及消防警衛等事項、體格及衛生之檢驗、消費合作社之組織”等義務。住戶不得擅自留客住宿，不得飼養牲畜，不得隨地便溺或隨時傾倒垃圾，如有違章或不遵從勸導者，則村主任有權將其驅逐村外［2］上海市政府公報（法規）（164）［Z］.1935.檔號：Y2-1-494.上海市檔案館藏.（P131-132）。居住規則公布后，因租住要求過低，擴大了租住人數。1936年8月上海市政府又公布了《修正上海市平民福利事業管理委員會平民村居住規則》，主要將每月每戶的收入做了調整，由原來每月每戶收入在“四十元以下者”調整為每月每戶收入在“三十元以下者”［3］上海市政府公報（法規）（172）［Z］.1936.檔案號：Y2-1-502.上海市檔案館藏.（P106-108）。

居住規則以制度的形式規制了救助性住房的租賃標準、居住對象、租金收取方式、租住方式等，使救助性住房居住的各項條件以制度化形式彰顯，確保了受助群體的租住權益；同時也規定了租戶應承擔的義務及應遵循的規則，使租戶得以在制度的規制下居住生活。制度規制實現了救助性住房居住的有序和諧運行。

五、結語

二十世紀二三十年代，上海作為中國踐行住房救助實踐活動的城市之一，由于其近代“華洋雜處”的特殊歷史境遇，使其在中國城市住房救助實踐中獨顯其色。在住房救助的制度化建設中，上海市政府在遵照中央住房救助政策的同時，結合上海地域實情，從組織機構、獎勵建筑、住房管理、居住規則等方面制定公布了一系列較為完善且極具創新的住房救助制度。在這些制度的規制下，上海救助性住房的興建、居住、管理等方面出現了程序化的高效運行狀態，上海住房救助以傳統中國社會救助事業未有的理路而呈現出現代性表征。

（責編：高生記）

劉榮臻（1974—），男，山西隰縣人，歷史學博士，復旦大學博士后，太原科技大學思政部副教授。李娟（1987—），女，山西翼城人，太原科技大學思政部碩士研究生。

教育部人文社會科學研究青年基金項目“民國上海住房救助研究（1927—1937）”（14YJC770020）；中國博士后科學基金項目（2013M 531103）；山西省軟科學研究項目（2014041039-5）；2014年度山西省高校哲學社會科學研究一般項目；山西省哲學社會科學“十二五”規劃2013年度項目。