新型城鎮化中“市場主導、政府引導”深度思考

姚永康，姚益炘

（1.中共鎮江市委黨校，江蘇 鎮江 212003；2.電子科技大學 中山學院，廣東 中山 528402）

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用”。2014年3月，中共中央、國務院頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》又明確提出“市場主導，政府引導”。筆者認為，這是對社會主義市場經濟理論的繼承、深化和創新，是社會主義市場經濟理論持續發展的合乎邏輯的結果。

一、市場機制起決定性作用是改革最后落腳點

我們知道有分工就有交易，有交易就有市場，所以實際上從人類開始有分工就有了市場。但有市場不等于有市場經濟，市場經濟是市場主導的一種經濟形態，隨著分工的擴大，市場的擴大，市場越來越成為主導，最后資本成為主導，才有了市場經濟。解放以后我們實際上一直搞計劃經濟，所以改革開放以后我們的市場經濟實際上是一種次生態的市場經濟，要把原來的東西一下子改變過來，不容易。以前還不是市場為主導的經濟，而是政府為主導的經濟。為什么我們要選擇一個政府主導型經濟體制呢?我覺得這里很重要的需要從歷史的角度，從思想文化的角度來考慮。中國選擇政府主導型的原因，就與中國傳統的治國理念、傳統的思想文化傳統有關系。例如中國歷史上管子的思想就是與民爭利的思想，實際上就是政府要跟老百姓進行博弈，分配使用資源。中國歷史上的許多政治家都把它作為重要的治國理念來看待。中國的傳統文化影響了后人。這種政府主導的市場經濟，還跟我們國家經濟發展的自身特點有關系，因為我們國家屬于追趕型的國家。作為一種追趕型的國家(地區)，包括亞洲四小龍等，實行政府為主導的經濟，有它的普遍性和合理性。而現在提出市場為主導，實際上跟我們的經濟轉型有關。我們在20世紀90年代中期就提出來經濟要轉型，但一直沒轉過來，這可能與很大的慣性有關。同時，因為我們國家是政府主導的經濟，市場是一個弱者，很多資源都掌握在政府手里，轉型缺乏市場力量的推動。

改革開放30多年來，我國經濟理論界不斷解放思想，不斷創新理論，逐步形成和發展社會主義市場經濟理論。這一理論發展經歷了若干重要階段。第一階段是黨的十一屆三中全會到十四大前夕。這一階段，社會主義市場經濟理論的創新成果集中在社會主義有計劃的商品經濟理論。其核心觀點是：我國社會主義經濟是有計劃的商品經濟。第二階段是黨的十四大至十八屆三中全會前夕。這一階段，社會主義市場經濟理論的創新成果集中在社會主義市場經濟理論本身。其核心觀點是：我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，讓市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。以黨的十八屆三中全會通過的《決定》為標志，中國社會主義市場經濟理論的發展進入第三階段。《決定》所提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，是一大理論亮點，這不僅僅是字面的變化，而是認識的深化就要“使市場機制在資源配置中起決定性作用”而言，在過去的計劃經濟時期，其實也有市場，只要有交換就有市場，但是改革開放以后市場機制作用逐步擴大，以至今天全世界發達國家都承認了中國是市場經濟國家。從實際情況來看，我們在很多方面與改革開放之前相比發生了很大的變化，但是這種變化非常不徹底，甚至帶來了很大的負面影響，帶來了比我們想象的恐怕還要多的問題和矛盾。在市場運行中政府這只手在發揮了推動作用的同時，其負面效應也明顯表現出來，制約了經濟的持續健康發展，所以必須對此正視，實現向市場對資源配置起決定性作用的轉變。無疑為新一輪的深化經濟體制改革提供了明確的目標和基本的理論依據，必將對我國今后一個較長時期的改革、開放與發展產生重大而深遠的影響。

根據未來增長的空間及發展的戰略選擇，新型城鎮化是今后一段較長時期內中國經濟增長的重要推動力。因為我們要實現經濟的持續增長，需求在哪里?很大程度上在城鎮化。但是過去我們城鎮化所走的路子值得反思。過去主要是靠政府這只手快速推進了城鎮化，面臨的矛盾和問題已經集中到一起。到2014年為止，中國常住人口的城鎮化已達53.7%，但按戶籍人口算36%還不到，相差近18個百分點。故有學者評價我們的城鎮在中國制造了一個城不城、鄉不鄉的階層，這是中國社會面臨的一個重大的變局或困境。為什么我國的“三農”問題怎么解決是頭等大事，是重中之重，而這恰恰是與城鎮化、與整個經濟體制相關聯的。全國人均耕地那么少，真正解決農民的問題就要減少農民，農村的人口減少了以后，生產規模就上去了。但是怎么減少?現在盡管有幾億農民工進了城，為城鎮化貢獻了青春，但至今這些人的問題沒有能很好解決，特別是早期出去打工的這波人年齡逐漸大了，再回去就有可能變成農村的包袱。所以這方面的問題解決不了，就不會有農業的現代化，也就不會有城市的現代化。黨的十八大確定農民財產權，實際上是第一次承認了農民跟市民享有同樣的權利，但要真正落實還不容易。我們以前的城鎮化是在政府的主導之下，政府這只手的推動給發展帶來了巨大的成就，但是對社會的和諧、可持續的發展也造成了很大的約束。所以改革最后落腳點在“市場機制起決定性作用”。

二、全面理解和準確把握“市場決定”、“市場主導”作用

強調市場決定、市場主導，亦是我國經濟體制改革深化和發展實踐的內在要求，具有很強的現實針對性和實踐的緊迫性。必須充分肯定，經過近36年的攻堅克難，社會主義市場經濟體制在中國已經基本形成，構成這一體制的五大支柱均已基本建立起來，市場機制從無到有，市場作用從小到大，這是中國社會主義市場經濟持續彰顯生機與活力的最為重要而深厚的源泉。但是，也無庸諱言，我國社會主義市場經濟體制并不健全，構成這一體制的各個部分、各個要素發育程度并不均衡，市場機制與市場體系遠未完善和成熟，市場對資源配置的作用發揮得還很不充分，甚至存在諸多受壓抑、被扭曲的不正常狀況，實際生活中條塊分割依然嚴重。這些情況嚴重阻礙了資源配置效率的提高和社會生產力的發展。究其原因，筆者認為主要有以下幾點：一是資源市場幼稚，產權市場失序，金融市場滯后等；二是不同的市場主體結構失衡?？傮w上看，民營企業資源少，貢獻增大，國有企業資源多，貢獻減弱：民營企業長期處于低水平、過度競爭狀態，而不少國有或國有控股機構始終處于壟斷地位，尾大不掉：一些外資企業至今還在享受著優惠待遇甚或超國民待遇。這樣的市場主體結構難以開展充分的、公平的競爭。三是政府職能時常錯位、越位和缺位。政府行政部門對經濟干預過多，監管不到位，嚴重制約了市場機制作用的正常發揮。個中既有深刻的利益障礙，也有傳統的歷史文化和習慣的影響。

全面理解和準確把握市場決定、市場主導作用，其關鍵在于找準領域。不可以把市場決定作用簡單化、絕對化?，F代市場經濟是市場發揮決定作用的市場經濟，但是現代市場經濟也是有政府管理和宏觀調控的市場經濟。我國經濟體制改革目標是要建立健全社會主義市場經濟體制，社會主義市場經濟是現代市場經濟，不是原始市場經濟?？傮w上說，在大多數經濟活動中，市場對資源配置起決定作用，一般具有競爭性的經濟活動由市場力量決定。但是在另一些特殊經濟活動中不是由市場起決定性作用。這些經濟活動主要是指那些外部性（包括正外部性、負外部性）顯著的特殊經濟活動，亦即主要由政府提供公共產品和公共服務的經濟活動，包括：關系國家安全的糧食和公共金融產品與服務，義務教育，社會保障，環境保護，資源壟斷性產業，民生的水電氣，公共交通，保障性住房，信息網絡，公益性的歷史文化藝術體育活動，政府公務活動，基礎科學研究，軍事國防經濟活動等。明確市場決定作用及其領域之后，問題就轉向如何為市場決定作用創造條件。黨的十八屆三中全會《決定》提出的全面深化改革的一系列重要舉措，正是為著全方位創造這樣的環境條件。然而，無論是完善現代市場體系，亦或調整市場主體結構，還是切實轉變政府職能，這些改革都涉及到政府行政部門，因此，正如《決定》深刻指出的，新一輪深化經濟體制改革的核心是正確處理政府和市場的關系，其要害問題是簡政放權，大幅度減少政府對資源的直接配置，實際上也就是要求把政府行政部門的權利關進有效約束的籠子里。其實，在強調使市場在資源配置中起決定性作用的同時，《決定》也重視更好發揮政府作用，而且明確界定了政府的職能作用范圍。這些應由政府擔當的任務也是非常繁重的，完成好這些任務決非易事，需要全體政府工作人員勤奮工作、恪盡職守和智慧的增進。

三、著力轉變政府角色，全面正確履行政府職能

要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用無疑是其中的關鍵環節。更好發揮政府作用的一個重要標志是政府行為本身也要遵守市場秩序。政府職能的錯位，政府權力的濫用都會引起市場秩序的混亂。政府超越了所應該擁有的權限，直接介入了企業的微觀經營活動，可能造成企業行為機制的扭曲。政府也會失靈，官僚主義、尋租、行政壟斷還大量存在。除此以外，“由于政策制定者個人主觀認知的困難也會造成政府的失靈”。針對這些問題，政府更好發揮作用的基本路徑是政府作用機制要同市場機制銜接，政府配置公共資源同市場配置市場資源應該結合進行。

這就需要著力轉變政府角色，全面正確履行政府職能。一是要擺正市場經濟條件下的政府角色。市場經濟是平等競爭經濟，也是法治經濟和信用經濟。市場經濟的特定屬性決定了政府不能同時兼當“市場游戲”規則制定者、裁判員和運動員的角色。為此，市場經濟條件下的政府，只能是職能得當的政府、機構精干的政府、服務高效的政府和法治約束的政府。構建職能得當的政府，需要著力處理好政府與市場關系、政府與企業關系、政府與社會關系、中央與地方關系和政府部門與政府部門關系。建立精干高效的政府機構，需要著力加強集中統一領導、對現有的政府機構進行精簡整合、減少指揮鏈條和信息傳遞的環節、確定和配備機構員額、改革現行行政審批和行政許可制度。構建法治約束政府，重點是要強化是建章立制、不斷提高政府的施政能力和水平。二是要矯正經濟社會運行中的政府職能?，F實中，存在比較明顯的政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”等現象，需要通過政府職能的“退位”、“補位”和“正位”來矯正政府在經濟社會運行中的職能定位?！巴宋弧笔菫榱顺C正政府職能的“越位”問題。所謂政府職能的“越位”，是指政府超越自身應該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不了、管不好的事項，從而出現的政府失靈問題。政府通過“退位”解決“越位”問題，就是要讓政府從不該管、管不了和管不好的領域或事項中退出來，重點是進一步改革和完善我國現行的行政審批和行政許可制度?！把a位”是為了矯正政府職能的“缺位”問題。所謂政府職能的“缺位”，是指在市場機制和社會力量等不能正常發揮作用，或者存在市場失靈的領域和事項，政府沒有實施有效的管理。需要通過“補位”，防止出現政府應該管的領域或事項出現“真空”?！罢弧笔菫榱顺C正政府職能的“錯位”問題。所謂政府職能的“錯位”，是指由于沒有作出科學合理和明確的職能界定，或者由于未能擺正自身的職能權限，從而導致不同政府管理部門之間職能的混淆。需要通過“正位”使政府各部門職責明確，各司其職，守土有責。

政府的權威主要應當來自兩個方面：法治的力量和服務的功能。當下我國社會有多元力量，最權威的力量應當是法治的力量，作為公權力的載體，政府必須在法律框架內行使自己的權力。政府的任何“錯位”、“越位”和“缺位”，都是有悖法治的，越是“強勢”，公權力的行使就越會走偏方向，對政府只能造成更大的貶損。

市場在資源配置中起“決定性作用”，那么政府應該做些什么?怎樣更好地發揮政府的作用?這就必須清晰界定政府職能。我國政府邁向現代化，必須加快轉變職能，從“全能政府”向“有限政府”轉變，從“管制政府”向“服務政府”轉變，從“強勢政府”向“有效政府”轉變，從“權力政府”向“責任政府”轉變。

四、對“市場主導、政府引導”努力進行深層思考

《國家新型城鎮化規劃2014—2020年》中作為指導原則的“市場主導、政府引導”的表述，可以再深化討論。新型城鎮化和傳統城鎮化的最根本不同點就是新型城鎮化是人的城鎮化，是能夠實現人的全面發展，是由政府為主角轉變為社會為主角，關鍵是變單一政府投資模式為混合投資體制。因此《規劃》中提出使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程是值得探討的。

準確完整理解“市場主導、政府引導”。一是要準確的把握市場經濟的深刻內涵，進而弄清楚究竟什么樣的經濟才是市場經濟?市場經濟至少說到目前為止，是人類歷史上最具有優越性的一種經濟形態。市場經濟實際上就是告訴人們，它不是以權力為中心，不以等級制、官本位為依賴的經濟形態，而是以市場為決定性作用的經濟形態。市場經濟不僅現在是最具優越性的，就是在遙遠的將來，可能也沒有哪種經濟形態所能取代。就人類發展規律而言，市場經濟不僅不可逾越，而且甚至是不可替代的。十八屆三中全會提出，市場對資源配置起決定性作用，這實際上是一個基本規律，就是說只有市場在資源配置中起決定性作用的經濟才能是市場經濟，否則肯定就不是市場經濟。二是要明確政府與市場之間的分工。我們從來都不是無政府主義者，完全自由放任的市場經濟是不存在的，當然政府干預太多也不是市場經濟。這里有一個分工的問題。在市場與政府的關系方面，問題在于要一個什么樣的政府，這個才是最重要的。我們強調政府要進行宏觀調控，現在沒有人對此否定，但是哪些方面需要政府的調控，政府應該如何調控，如何保證政府能有效地進行調控，這些問題都值得我們去研究。僅僅停留在講要市場還是要政府，這永遠說不清楚。我贊同小平說的是市場多一點還是計劃多一點，這不是社會主義與資本主義的區別，關鍵是市場領域的事政府不能隨便去干預，所以黨的十三大報告就提出了政府調節市場，市場引導企業。我覺得這個思路還是很清楚的。企業就是跟著市場走，價格高了企業就愿意生產，供不應求就增加投資。政府就是干政府的事情，包括對市場進行調節。我們現在還不僅僅是要解決政府和市場兩者之間的關系問題，其實應當解決的是政府、市場、社會、法治“四位一體”問題。所以我特別想強調，我們的政府即使是“引導”，也必須把自己的手管住管好。李克強總理概括得好：對市場主體而言，是“法無禁止即可為”；對政府而言，是“法無授權不可為”?，F在“強政府”在民眾當中的影響、形象是不好的，老百姓一聽到“強勢推進”，就害怕得不得了，因為他們都知道“強政府”的“強勢推進”意味著什么。我們應當思考政府到底應當是一種什么形象?親民、愛民、清明、清廉，而且比較謙卑。我主張，政府和市場的關系，不是“雙強”而是“雙有”，即“有為政府、有序市場”，“有為”還得“有效”，“有序”必須“有規”，所以政府要“有為有效”，市場要“有序有規”。

“市場主導、政府引導”是市場化改革的堅守與深化。國家公布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，在論及新型城鎮化建設必須遵循的七大基本原則時提出了“市場主導、政府引導”的基本原則。實際上，“市場主導、政府引導”不僅僅是新型城鎮化建設的基本原則之一，也是我國全面深化改革的重要指導思想。這是因為“市場主導、政府引導”原則的提出，是對我國市場化改革堅守與深化的必然結果。1993年黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了社會主義市場經濟體制的基本框架，即支撐社會主義市場經濟體制的五大支柱：2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定，進一步提出了完善社會主義市場經濟體制的新思路和新舉措；2013年黨的十八屆三中全會通過的《決定》，則將市場在資源配置中起基礎性作用提升為市場在資源配置中起決定性作用，一詞之改，更加突出了全面深化改革必須以“市場化”為主導的方向。可見，從“政府主導、市場引導”到“市場主導、政府引導”的轉變，是中國共產黨在領導我國改革開放實踐中對市場化改革的堅守和深化。

“市場主導、政府引導”是轉型發展的價值取向與通道。在改革開放之初我國就試圖走出一條“速度比較實在，經濟效益比較好，人們可以得到更多實惠的新路子?！边@實際上是在探討以怎樣的發展方式來推動我國經濟的發展更為合適：20世紀90年代中期明確提出實現兩個根本性轉變，一是經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，二是經濟增長方式從粗放型向集約型的轉變；21世紀初，在總結改革開放30年歷史經驗的基礎上，又提出轉變經濟發展方式，并強調以加快轉變經濟發展方式為主線，是關系我國發展全局的戰略抉擇。在全國上下的努力下經濟的轉型發展有一定成效，但效果并不明顯，其主要原因在于深層次的體制機制問題未能得到根本解決。轉變經濟發展方式表面上看是高消耗、高污染、低效率的經濟發展模式的轉型，深層次看，實質是政府主導經濟增長模式的轉型。從“政府主導、市場引導”到“市場主導、政府引導”的轉變正是經濟轉型發展的深層次要求。從根本上轉變經濟發展方式，真正實現經濟的轉型發展，既要堅持“市場主導、政府引導”這一轉型發展的價值取向，也要拓展“市場主導、政府引導”這一轉型發展的通道。而堅持和拓展“市場主導、政府引導”的關鍵又是實現政府職能的真正轉變。

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