英國環境治理的經驗及其借鑒

張彩玲，裴秋月

（東北財經大學馬克思主義學院，遼寧大連116025）

【哲學與法學】

英國環境治理的經驗及其借鑒

張彩玲，裴秋月

（東北財經大學馬克思主義學院，遼寧大連116025）

工業革命成就了英國資本主義工業化發展，為英國創造了巨額的經濟利潤。但這種純粹以經濟增長為目的的發展方式也讓英國付出了巨大的代價，水、空氣等自然資源受到嚴重污染，自然生態系統被破壞，生存環境惡化，對人類的生命健康造成極大危害。面對生態環境危機，英國政府采取了一系列治理舉措:建立一整套完備的法律體系，實行多元化的政策措施，推廣節能環保的文化理念，從最初的碎片化、無計劃的治理方式逐步建成系統化、有計劃的綜合治理機制。經過持續性的治理，現在的英國又恢復了往昔的自然風光，實現了經濟增長與環境友好的和諧發展。學習借鑒英國環境治理經驗，對增強我國環境治理能力，努力建設生態文明，確保實現可持續健康和諧發展有著重要意義。

環境危機；依法治理；環保責任

從18世紀到19世紀，在工業革命這100年的時間里，英國憑借著先進的工業技術以及國內外豐富的能源，創造了巨額的經濟利潤，迅速成為世界上最富有的資本主義工業強國。工業革命為英國經濟發展提供了歷史機遇和強大動力，然而在這種沒有約束的純粹逐利的目標驅動下的經濟增長，也讓英國付出了沉重的環境代價，“倫敦大霧”事件的爆發、泰晤士河的污染等生態危機不僅嚴重威脅英國居民的生命健康，也抑制英國的工業化進程。面對生態危機，英國政府能夠痛定思痛，及時采取相應措施，經過系統的治理，現在的英國宛若生態花園，自然美景隨處可見，此外英國的生態產業已經發展為促進經濟增長的新領域，已然成為生態文明發展的典范。

由于我國工業化發展起步晚，落后于發達國家，為了提高國家工業化水平，滿足國民物質生活所需，很長一段時間我們將經濟發展作為首要目標，對于環境問題，提出“先污染，后治理”的政策，這也一直是工業化國家以前的一般做法。隨著我國的工業化水平不斷提高，經濟實力不斷增強的同時，生態問題近年來不斷爆發。作為后發工業國家的優勢之一就是不必走發達國家已經走過的老路，汲取它們的有益經驗，避免重導覆轍。美麗中國的建設就需要借鑒發達國家在生態治理方面的經驗教訓，結合本國實際，尋找適合我國的生態文明建設發展之路，爭取用較短的時間取得生態建設的最佳效果。

一、英國環境危機的表現

（一）空氣污染嚴重

工業革命開始于英國，它標志著機器大生產代替手工作坊的開始，極大提高了勞動生產率。然而機器大工業生產所需要的燃料是煤炭，這就導致煤炭的消耗大幅上升，而技術落后不能有效利用煤炭資源又進一步加重了其對空氣的污染。但空氣質量的下降最初并沒有受到英國政府足夠的重視，環境的惡化都被經濟效益的快速增長所掩蓋。直到1952年，由于燃煤所造成的粉塵、有毒氣體凝聚在城市空氣中已久，再加上接連幾天沉寂無風，在這樣惡劣的條件下，造成當時正在舉辦牛展的350頭牛中52頭牛中毒。隨后人也開始出現不適反映，許多人出現哮喘、咳嗽等呼吸系統疾病，僅4天時間里，四千名呼吸系統病患無法救治，大約十萬居民呼吸系統出現問題。在隨后的兩個月里心臟病、肺炎等疾病的發病率顯著上升。

（二）水體污染嚴重

泰晤士河，素有英國母親河之稱，給予英倫獨有的文化風情。在工業革命前是一條物產極為豐富的大河，魚蝦盛產，其中以特產鮭魚和牡蠣而聞名，大河兩岸樹木成蔭，花朵綻放，以其寧靜恬淡的田園風光而被人們所贊頌。然而工業革命徹底改變了這一美景，取而代之的是到處林立的工廠和向河中排放著污水和廢水的管道，泰晤士河水變得骯臟渾濁不堪、物種銳減、散發著令人作嘔的惡臭，甚至迫使在河邊的議會大廈需要在窗上掛一條浸過消毒藥水的被單來阻擋臭氣。1878年，一艘英國游艇在泰晤士河上沉沒，640人遇難，調查結果顯示很多遇難者不是溺水而失去生命，卻是泰晤士河中的毒水所致。雖然政府迫于壓力，建起了污水處理廠，但人口的不斷增長加上現代工業的蓬勃發展，原有的設備很快就毫無作為。

（三）城市衛生環境惡劣

工業化促使大批的農民來到城市，而政府沒能及時加強相應設施建設，解決外來人口的居住問題，再加上流動人口大部分來自鄉村，他們缺乏衛生的日常生活習慣，導致在英國大規模的“城市病”爆發。據記載，曼徹斯特議會街，30棟樓房才設置一個廁所，平均380人用一個。在居民住所內，人和家畜同住，人們依舊養豬、亂倒生活污水和垃圾。在城市的街道生活垃圾隨處可見，污水橫流，更加重了對河流和溝渠的污染，腐爛和惡臭加劇了污濁空氣對居民健康的危險性。惡劣的衛生狀況已經嚴重危害了居民的身體健康，位于工業區的居民平均壽命僅為三十多歲，位于郊區的居民的平均壽命也不過只有五十歲。

二、英國治理環境危機的對策

（一）法律層面

通過法律手段解決環境危機成為英國的首要舉措，現行治理空氣污染的法律是《清潔空氣法》和《制堿工廠法》。其中《清潔空氣法》包括1956年的《清潔空氣法》和1968年經修改后的《清潔空氣法》，首次通過法律法規限制個人、企業排放廢氣，其特點就是它規定具體、執行簡便。1956年頒布的《制堿工廠法》主要是對企業的制作工藝進行法律上的規定，減少環境污染。此外英國政府還在1926年頒布《公共衛生（煙害防治）法》、1930年《道路交通法》、1946年《曼徹斯特市法》、1952年《倫敦城法案（多項賦權）》、1973年《機動車輛（制造和使用）規則》、1974年頒布《控制公害法》、1989年《煙霧污染管制法》、1990年的《環境保護條例》、1991年《煙霧探測器法》。20世紀80年代后，由于汽車擁有者增加迅速，很快交通污染就成為空氣質量下降重要因素，90年代，英國政府頒布條例規定英國只能出售備有催化器的新車；另外，凡在倫敦運行車輛需每三年例行檢測。1995年的《環境法》意圖通過跨部門合作以降低一氧化氮等污染物排放。此外，《1989年電力法》《2002年可再生能源義務（英格蘭和威爾士）法令》《能源法》（2004）、《能源挑戰:2006年能源回顧報告》《2007年可再生交通燃料義務法令》等，標示著提高能源利用效率，治理環境污染比較完備的法規體系形成。2008年《氣候變化法》的生效，意味著英國成為首位以法律形式來減少溫室氣體排放的國家，從而確保英國低碳經濟發展的可持續性。

（二）政策層面

1.經濟政策

1998年，英國推出對經濟困難家庭購買環保原料給予百分之五增值稅減免機制。為了促進大型企業、部門積極參與環?；顒樱瑒撔鹿澞軠p排技術。2001年，提出氣候變化稅，主要為工商業、公共部門部門繳納，協議規定能完成政府所規定的減排量的企業就可獲百分之八十的稅收減免。此后，政府又通過建立碳排放交易機制，讓企業以直接、間接參與的方式進行碳排放交易，以達到預定減排目標，企業也獲得經濟效益。對于居民，政府允許個人通過可交易的溫室氣體排放許可證進行能源購買和旅行消費。為了能夠推動和加強企業對政府政策的合作與落實，2006年，英國成立了節能信托公司，它是由政府設立，以推廣家庭節能減排措施為主的私人公司，通過企業融資居民能夠申請400到2 500英鎊來購買太陽能光電池等小型科技產品，以提高家庭使用環保能源的積極性。

2.交通政策

1998年，英國工黨發表《交通運輸的新政策綱領——為了每一個人的利益》提出交通運輸的可持續發展和一體化運輸，對交通運輸網絡合理布局、整合資源，以實現交通運輸高效發展。在《2000—2010年英國交通運輸發展戰略：10年運輸計劃》中進一步細化現有交通政策，根據交通現況制定相應政策提高效率。2009年，提出對汽車、火車、航運和海運等多個運輸方式的整合，為居民提供更多選擇的低碳公共交通。近幾年，自行車這種低碳環保的交通工具在英國迅速興起，統計顯示僅倫敦每天就有55萬人選擇這種交通工具，同時地鐵、火車、航空公司還為自行車運輸提供便利。倫敦市還計劃開通自行車高速公路，實行自行車租賃等。在英國貝丁頓生態區，設有發達公共交通系統，另外為電動車輛設置免費充電站。對于需乘私家車外出的住戶，當地政府規定出快車道為承載人數兩人以上的住戶提供便利。

3.其他領域政策

建筑領域：為了減少房屋能源浪費，英國制定可持續住宅評估規范標準，根據建筑物能源利用率、水利用效率、材料使用等方面分為不同等級，英國宣布對所有房屋節能程度進行評級。英國規定自2016年起，所有新建住宅都必須是“零排放”。為了推廣太陽能計劃，政府對備有太陽能電池板的用戶進行補助，而這些能源可以為人們提供充足、清潔的電能。垃圾處理領域：以盡可能回收運用、節省處理成本為目標，倫敦采用垃圾分類收集制度。將不同種類廢棄物放入各色垃圾桶中，有毒廢棄物投入紅桶、醫用垃圾投入黃桶、家用廢棄物投入黑桶，在倫敦市的垃圾收集點就有幾百處，還有專門到酒吧收集瓶罐的收集車。為促進垃圾減量化，英國采取以容積、重量繳費，以此約束人們隨意制造垃圾。對于不可回收的垃圾，英國政府先后在全國50萬個垃圾箱上裝有監測居民垃圾產生情況的芯片，對于扔掉垃圾超過限量的居民必須交付額外費用，而對于只傾倒少量垃圾的家庭，政府則予以適當的獎勵，以此促進不可回收垃圾的減量化。對于可回收的廢棄物，英國政府會對實行垃圾回收處理的各地方政府給予資金支持，同時對從事廢棄物回收和循環利用的企業給予稅收優惠和免稅的支持。

（三）文化教育層面

英國政府，一方面借助媒體對公眾進行環境保護方面的宣傳，使環保成為社會公眾的共識，實現節能減排目標成為英國民眾的一種理念和價值追求，倡導政府公共部門、團體、國民積極響應環?；顒樱涣硪环矫?，大力倡導節約資源和保護環境觀念在各級各類學校的教育中都有所體現，從小就培養兒童節約、環保的意識。對于現在的英國無論是企業還是個人，節能、環保的理念都已經落實到了人們的日常行為習慣中。對于個人而言：英國人崇尚健康、環保的食物。盡管購買有機蔬菜意味著需要消費者付出更多的費用，然而人們還是寧愿多付費也會選擇有機食物；對于肉類選擇，英國人不吃野味，這也有效促進了當地的野生動物保護；在衣物的選擇上英國人倡導以簡單舒適為原則，并不過分追求名牌，甚至會到二手商店購買二手服裝和物品。對于企業而言：企業應該擔負社會責任這一理念在英國受到廣泛支持。這意味著企業不僅需要為股東利益負責，也意味著它還要承擔更多社會責任，環保就是其中之一。英國的企業社會責任理念認為，企業積極參與更多的社會公益事業，不僅有利于社會公益事業的發展，而且通過參與更多的社會公益事業，擴大了企業的各種經營范圍、開拓了企業發展渠道，給企業自身發展也帶來利益。在英國很多企業獲得利潤后，都會把部分資金用來回饋社會用于環境治理，而且很多知名大企業都會及時將自己履行環保責任方面的鑒定報告公之于眾。

三、英國環境治理經驗對我國的借鑒

（一）實施國家依法治理

從英國環境治理的歷程不難發現法律體系的完備、系統是環境治理工作的重要條件和根本保障。首先，英國立法部門能夠根據環境治理狀況，根據新情況及時頒布新的法律法規以及對原有法律法規進行相應地修正以適應新變化，以此實現法律、法規涉及各領域，確保環保工作有法可依。我國的環境保護方面的法律法規應該加強立法的完備性，對于新出現的環境問題應及時出臺新的相關環保法律法規；對于一些滯后法規應立即矯正，以免抑制環境保護工作發展。其次，英國的各項環境法律法規彼此銜接、有序互補，充分體現出英國環境治理的計劃性。英國無論治理水污染、空氣污染還是其它環境問題，其相關法律都不是獨立存在的而是頒布各種配套法律法規以確保環境立法的有效實施。我國在環境立法方面要加強協調性，以確保環境保護工作的有序性、系統性。環境保護強調整體性，只有各級法律規范協調一致，才能實現通過立法強制減少能源浪費的目標。再次，英國環境治理方面的法律法規已經從最初的以懲治實然的嚴重污染行為為目標轉為預防型立法，這就減少了環境污染的危害、降低了環境治理成本。我國的環境保護方面的法律法規應該改變更多強調末端懲治的立法理念，轉而向事前防范轉變，這才能真正確保環境治理工作達到效果。此外，英國環保方面的法律法規不僅完備且具有可操作性，它將各部門的權責義務以法律條文加以明確，在處罰上采取經濟、懲役等多種手段，確保法律法規能夠起到應有的作用。我國應該完善當前法律法規中責任主體不明確的問題，以法律賦予相應機構應有的權力，同時也以法律追究其執法不力的責任。在處罰力度上，不僅加大經濟懲罰力度，而且對造成嚴重環境污染者堅決追究其刑事責任。

（二）加強政府政策引導

英國政府在環境治理過程中充分意識到，要確保環境治理工作能夠落到實處，不僅需要法律保障還需要其它政策的齊抓共管，因此英國政府在經濟、交通、以及其它領域都頒布各種政策以促進環境治理工作的開展。“低碳經濟”的理念最初為英國所創，其核心思想為盡可能用較少能源來滿足人們生活需要的全新模式，它強調經濟與環保相互促進。為了實現這一目標，英國政府出臺大量經濟政策以完善低碳要素市場。英國的經驗告訴我們強化市場和財稅的正向激勵力度對環境治理的重要的作用，所以我國應該充分利用市場機制在環保工作中的重要作用。建立碳排放交易機制，讓企業、個人都能以各種方式參與其中，以融資、補助等激勵措施達到減少碳排放的目標；增強環境治理方面的稅收制度，一方面通過稅收促進企業、個人實現節能環保；另一方面，將所征收的環境稅用于環境治理工作，為環境治理提供資金保障。當汽車尾氣成為英國空氣污染的主要來源以后，英國政府采取各種政策推廣公共交通，減少私家車出行。隨著中國人民生活水平不斷提高，汽車擁有者人數增多，汽車尾氣問題同樣也成為空氣污染的主要來源，因此我國也應該整合各種交通資源、優化結構布局以及改進基礎設施，實現公共交通一體化，為人們提供更多可選擇途徑，不僅緩解交通壓力而且促進節能、減排。英國的節能、環保工作在建筑領域的體現就是它不僅強調節能的材料應用，而且強調能源轉化，用清潔能源替代傳統能源。我國的建筑應該加強環保標準的測評，根據地方特色發揮自身優勢開發新能源，讓人們盡享低碳、環保的宜居環境。英國的垃圾分類、循環利用機制讓英國實現了低成本、高效率的廢棄物處理。我國人口眾多，所消耗的垃圾必然就多，傳統的垃圾處理方式不僅污染環境而且難以持續，必須建立新的廢棄物管理機制，加強對廢棄物回收、循環利用等各方面的有效管控。

（三）提高公民環保責任意識

環境保護工作的復雜性就決定它是一項需要以政府為主導、企業和全民參與的工程，而提高公民環境保護的責任意識是做好環境保護工作的基礎。英國的環境治理工作能夠達到良好的效果，實現經濟增長、環境友好與社會可持續發展取得動態平衡，這與英國積極加強環保教育文化宣傳，提高公民的環保責任意識的文化氛圍密不可分，是企業及個人共同參與的結果。英國人在衣食住行方面所崇尚的節儉、實用的理念，對于奢侈品消費位于世界第一而人均GDP卻落后的我國來說值得深思。借鑒英國的經驗，我國應該通過媒體、各級教育機構開展環境保護的宣傳教育，讓人們充分認識到我國的環境危機現狀，營造崇尚理性、環保消費生活的新風尚，改變過度追求物質享受、奢侈浪費的錯誤思想。在我國環境保護被人們認為是環保部門的工作，環境出現問題就只是將責任歸為政府不作為，公民對于自身的責任、參與意識認識不足。對環境保護工作的參與既是我們每一個公民的權利，也是我們每一個公民應盡的義務。政府及環保組織應加強對公民的宣傳教育，積極組織各種形式環?；顒樱瑥娀w國民的環保參與意識，讓人們在參與中自覺加強環境保護責任，自覺抵制個人、企業的浪費現象和對環境有害的不文明行為。此外，應該通過加強企業的社會責任感的培養來促進企業對環境保護工作的參與。在環境問題已經成為全球問題的今天，促進企業把自身的發展、品牌的建立與企業需要承擔的社會責任緊密聯系起來，企業積極參與環境保護工作，既能提升自身品牌效應，又開創了自身發展新機遇。

結語

英國環境治理的經驗告訴我們環境治理不是單純憑借技術手段改進就能解決所有環境問題的復雜工程，它需要建立一套包括完備的法律法規、多元化的政策措施、先進的環保文化理念為一體的治理機制，才能實現確保環境治理的有效性、持續性。系統性、完整性的制度體系的建立是環境治理工作的保障，我國應該盡快完善在立法規范、政策措施、文化理念方面的不足，根據我國實際情況，深化改革，建立起符合我國國情的生態環境治理的先進有效機制，以盡可能小的代價讓我國擺脫環境危機對我國現代化發展所造成的掣肘，調整和促進經濟發展與環境治理之間的動態平衡，開創發展經濟與保護生態環境雙贏的新格局，實現國家民族的持久健康發展，讓環境良好的美麗中國建設的目標早日實現，讓人民追求的無憂無慮健康幸福生活的愿望早日實現。

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【責任編輯曹萌】

D693.09

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1674-5450（2015）03-0039-04

2015-02-14

張彩玲，女，山東青島人，東北財經大學教授，主要從事政治學理論與實踐研究。