WTO框架下我國農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度的構建

李晴

（沈陽師范大學法學院，遼寧沈陽110034）

WTO框架下我國農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度的構建

李晴

（沈陽師范大學法學院，遼寧沈陽110034）

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面積占全國面積的一半以上，農(nóng)村人口眾多。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。我國2001年加入了WTO，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》及《補貼與反補貼措施協(xié)定》是WTO體制內與農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼關聯(lián)最為密切的兩個協(xié)定。為發(fā)展我國的生態(tài)農(nóng)業(yè)及支持我國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，我國必須構建農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度。我國應充分利用WTO規(guī)則，重塑農(nóng)業(yè)補貼理念，促進農(nóng)業(yè)補貼生態(tài)化。同時借鑒歐美國家農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼立法的有益措施，建立農(nóng)業(yè)補貼的取得與保護環(huán)境義務的履行強制掛鉤的制度和自愿性農(nóng)業(yè)環(huán)境協(xié)議的制度。

WTO；農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼；生態(tài)農(nóng)業(yè)

我國沒有統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼立法，農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的規(guī)定散見在《植物檢疫條例》《水污染防治法》《草原法》《退耕還林條例》《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性和全面性。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的種類和數(shù)額相對較少，在耕地、農(nóng)藥和化肥等農(nóng)業(yè)污染削減、綠色產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)村新能源建設等的補貼立法上還存在著空白。我國已加入WTO，應在WTO框架下構建我國的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度。

一、WTO框架下農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度的相關規(guī)定

農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼是以保護生態(tài)環(huán)境為目的對本國的農(nóng)業(yè)主體或其他相關主體實施的援助和支持。在WTO的眾多規(guī)則中，與農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼具有最直接關聯(lián)的協(xié)定主要涉及兩個：《農(nóng)業(yè)協(xié)定》及《補貼與反補貼措施協(xié)定》。

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將農(nóng)業(yè)補貼分為三類：一類是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生較大扭曲作用的要求成員方必須削減的補貼，一般稱為“黃箱補貼”，具體包括農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼，政府對種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品的補貼，休耕補貼，等等。第二類是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易價格不構成扭曲或僅有微小扭曲的可免予減讓的補貼，一般稱為“綠箱補貼”。這種補貼主要體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的附件2中，具體包括對農(nóng)業(yè)科技研究、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、自然災害救濟支付、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和結構調整等領域的補貼等。第三類是指“藍箱補貼”，這類補貼會引起最低限度的貿(mào)易扭曲，但《農(nóng)業(yè)協(xié)定》允許將一些與生產(chǎn)限制計劃有關的黃箱政策放在藍箱政策中，免予減讓［1］。學者普遍認為農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼應當屬于“綠箱補貼”，但顯然并不是所有的“綠箱補貼”都屬于農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼，只有與保護生態(tài)環(huán)境相關的農(nóng)業(yè)補貼才構成農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼。

WTO的《補貼與反補貼措施協(xié)定》根據(jù)補貼對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的程度，將補貼分為禁止性補貼、可訴性補貼、不可訴補貼。其中對國際貿(mào)易造成不利影響的可能性極小，沒有產(chǎn)生扭曲作用或扭曲作用不大的補貼是不可訴補貼。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼屬于不可申訴補貼。但是，根據(jù)《補貼與反補貼措施協(xié)定》的規(guī)定，不可訴補貼只能在臨時的基礎上適用，且適用期為5年。到1999年該適用期已經(jīng)終止，1999年11月的SCM委員會會議上，成員方未能對其延長適用做出決定。這意味著《補貼與反補貼措施協(xié)定》中不可訴補貼條款已然失效。但不可否認在實踐中各國還大量實施著環(huán)境補貼，《多哈宣言》接受了把對環(huán)境有利所采取的措施作為不可訴補貼的建議，提出各成員方對這類措施提出質疑時保持適當?shù)目酥疲蚨豢稍V補貼的內容仍然是值得關注的［2］。

除了上述兩個協(xié)定外，《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》等其他有關貿(mào)易與環(huán)境的協(xié)定也都涉及到農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼。我們應當把WTO的全部規(guī)則作為一個整體，在此框架下構建我國的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度。

二、構建我國農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度的必要性

（一）發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的需要

從國內法層面來看，構建我國農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度有利于發(fā)展我國的生態(tài)農(nóng)業(yè)。

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面積占全國面積的一半以上，農(nóng)村人口眾多。但我國并不是一個農(nóng)業(yè)強國，相對于歐美等國家，我國地少人多，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步較晚。在此背景下，我國長期奉行著“以糧為綱”的政策，政府的支持主要集中在增加糧食產(chǎn)量等方面，例如，對農(nóng)藥化肥的補貼、對供水實行價格補貼。這些支持短期內是提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增加了糧食的產(chǎn)量，但同時導致我國農(nóng)地化肥、農(nóng)藥施用過多，使土壤結構破壞、水資源污染和低效利用、生物多樣性銳減，等等。此外，多年來的城鄉(xiāng)“二元”社會結構，導致城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大，農(nóng)村農(nóng)業(yè)成為城市工業(yè)的附屬品和犧牲品，農(nóng)村不得不走上資源消耗型發(fā)展道路，結果導致農(nóng)村土地退化等眾多環(huán)境問題，同時工業(yè)及城市污染也向農(nóng)村轉移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當，治理不夠產(chǎn)生工業(yè)污染嚴重［3］。我國農(nóng)村環(huán)境污染情況已經(jīng)十分嚴峻，亟待治理。

面對如此嚴重的農(nóng)村污染現(xiàn)狀，構建農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度不失為合理開發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源與有效防治農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的關鍵突破口。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼政策有利于改善農(nóng)業(yè)環(huán)境，促進正外部性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，減少負外部性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。由于環(huán)境產(chǎn)權難以界定，企業(yè)與社會共同分擔了排污成本，負外部性的存在無形中誘使企業(yè)低成本地排污［4］。與其他的公共基礎設施一樣，環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品具有“非排他性”和“非競爭性”，市場主體追求利潤最大化的價值取向決定了其不愿投資保護環(huán)境的行為，這就使得環(huán)境這種公共產(chǎn)品供應不足。當市場機制失靈時，政府就需要進行干預，采取行政、經(jīng)濟及法律的手段保護環(huán)境，保障生態(tài)建設可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度是一種以激勵為主的非強制性國家干預措施。通過對農(nóng)業(yè)環(huán)境進行補貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本自然會降低，進而刺激農(nóng)業(yè)主體采取能夠保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式。例如，我國1999年采取的退耕還林的補貼使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主動實施退耕還林這種正外部性的行為。再比如，2013年農(nóng)業(yè)部決定從2014年開始大力推進低毒低殘留農(nóng)藥示范補貼工作，雖然這可能對農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量造成一定的影響，但農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼可在一定程度上彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者因農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降而減少的收益，因此低毒低殘留農(nóng)藥補貼必然會促使廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者減少高毒高殘留農(nóng)藥的使用這種負外部性行為。

通過正外部性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的增加，負外部性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的減少，建設和發(fā)展我國的生態(tài)農(nóng)業(yè)。生態(tài)農(nóng)業(yè)要求在農(nóng)業(yè)發(fā)展政策中融合環(huán)境目標與生態(tài)目標，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展首先應當以農(nóng)業(yè)環(huán)境保護為要旨，在保護農(nóng)業(yè)環(huán)境的基礎上，強調農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。各國都在努力為農(nóng)業(yè)發(fā)展機制中融入生態(tài)環(huán)境目標與生態(tài)規(guī)律，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國已經(jīng)把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，隨著農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能凸顯，生態(tài)農(nóng)業(yè)是建設我國生態(tài)文明社會的基礎。我國農(nóng)業(yè)部在2013年公布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟工作意見》中指出：農(nóng)業(yè)部將積極探索通過農(nóng)業(yè)補助措施，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。可見，農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼將是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的一個有效途徑。

（二）支持本國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的需要

從國際法層面來看，構建我國農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度是支持本國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的客觀需求。

二戰(zhàn)后，隨著《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》的建立，通過關稅壁壘限制貿(mào)易的可能性越來越小，一些發(fā)達國家轉而尋求其他的非關稅壁壘來限制產(chǎn)品進口。綠色壁壘就是其中一種。所謂綠色壁壘，是指進口國政府以保護環(huán)境和人類健康為目的，通過立法，制定繁雜的環(huán)保法律法規(guī)、建立嚴格的環(huán)境技術標準、標志等形式對進口產(chǎn)品設置的貿(mào)易障礙。GATT和WTO中的有關規(guī)定為綠色壁壘的實施提供了一定的合法性。作為一個發(fā)展中國家，我國設置的環(huán)境標準不如發(fā)達國家設置的高。發(fā)達國家的綠色壁壘對我國包括農(nóng)產(chǎn)品在內的出口產(chǎn)生了非常不利的影響。在這種情況下，如果想增加農(nóng)業(yè)出口，就必須符合發(fā)達國家針對農(nóng)業(yè)環(huán)境等作出的高標準要求，將環(huán)境和資源費用計算在成本之內，這勢必會增加我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格，在國際競爭中處于不利地位。因此，如果通過農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的方式，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無力承擔的治理環(huán)境污染的費用給予一定的環(huán)境補貼，在國際競爭中我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本將有所降低，進而有利于增加我國農(nóng)產(chǎn)品的出口。從支持本國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的角度，我國必須構建農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度。

三、構建我國農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度的建議

（一）我國應重塑農(nóng)業(yè)補貼理念，促進農(nóng)業(yè)補貼生態(tài)化

由于長期的“重工輕農(nóng)”政策，我國的農(nóng)業(yè)補貼政策起步較晚，在20世紀90年代之前，我國幾乎沒有對農(nóng)業(yè)實施補貼。隨著政策的轉變，我國開始對農(nóng)業(yè)越來越重視，相應的農(nóng)業(yè)補貼數(shù)額和補貼范圍逐漸提升。但目前來看，我國的農(nóng)業(yè)的支持和補貼主要集中在良種補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的增支部分直接補貼等，這些補貼的主要目的是為了促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，而針對改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的補貼水平和項目比重較低。相反，我國政府出臺的農(nóng)業(yè)補貼政策與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護理念背道而馳。例如，我國幾乎很少有對于耕地和農(nóng)藥化肥等污染物削減方面的補貼，但卻有對化肥農(nóng)藥的銷售實行價格補貼與價格控制、對農(nóng)民種糧實行化肥獎勵等很多激勵農(nóng)民使用化肥農(nóng)藥的措施。

我國已將生態(tài)文明建設作為一項歷史任務。中共十八大報告中指出：“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。”生態(tài)農(nóng)業(yè)是生態(tài)文明的基礎。2008年10月19日《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就曾提出：“到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標任務之一是：資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強。”我國農(nóng)業(yè)補貼制度也應建立在生態(tài)農(nóng)業(yè)的理念之上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展及農(nóng)民收入的增加不應以犧牲農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為代價。我們應在農(nóng)業(yè)補貼的制度中融合農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的理念，將農(nóng)業(yè)的部分支持資金導向有利于生態(tài)保護和生態(tài)建設的農(nóng)業(yè)行為和項目，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，避免農(nóng)業(yè)環(huán)境的惡化。

（二）我國的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度的構建應充分利用WTO規(guī)則

我國已經(jīng)加入了WTO，這就決定著我國的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度的構建必須建立在不違背WTO規(guī)則的基礎之上，并充分利用WTO規(guī)則。如前所述，農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼大多作為WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“綠箱”措施。而我國使用“綠箱補貼”政策太少，在其規(guī)定的11項國內支持和補貼中，我國還有5項沒有啟用。而在使用的“綠箱補貼”中，用于農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的更少。可見我國還有較大的空間去利用“綠箱補貼”來支持生態(tài)工程建設、強化農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、提高抗災防病能力，保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

此外，我國目前依然有部分農(nóng)業(yè)補貼屬于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“黃箱補貼”，雖然在數(shù)額上與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的“微量允許”的上限相差甚遠，但考察歐美等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)法律制度，農(nóng)業(yè)補貼政策逐漸從“黃箱”政策向“綠箱”政策轉移已經(jīng)是大勢所趨。畢竟“黃箱補貼”會扭曲農(nóng)產(chǎn)品的價格和貿(mào)易，“綠箱補貼”對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易價格不構成扭曲或僅有微小扭曲，從長遠來看，我國也應順應國際形勢，在農(nóng)業(yè)補貼制度中努力將“黃箱補貼”向“綠箱補貼”轉移。如我們可將那些對水資源、化肥農(nóng)藥進行的各種價格補貼轉變?yōu)閷?jié)水灌溉設施、生物農(nóng)藥及其相關技術的支持，這樣一方面可以防止農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲，另一方面有利于生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設和發(fā)展。

關于發(fā)達國家利用WTO規(guī)則施行綠色貿(mào)易壁壘問題，最好的解決途徑應當是修改WTO規(guī)則。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》本身對權利義務的規(guī)定就不平衡。中國作為一個發(fā)展中國家應當與其他發(fā)展中國家加強合作，在WTO法律談判中主張將“共同但有區(qū)別”的原則適用于農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼政策。即在農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼政策的制定過程中，應當考慮到發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和技術水平的差異，對發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼適用更加嚴格的適用標準，對發(fā)展國家和最不發(fā)達國家給予特殊的照顧，減少發(fā)達國家實施綠色貿(mào)易壁壘。

（三）借鑒歐美國家農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼立法的有益措施

相對歐美等發(fā)達國家，我國的環(huán)境補貼立法起步較晚，我們應當借鑒歐美發(fā)展較早、相對比較成熟的制度來構建我國的農(nóng)業(yè)補貼環(huán)境制度。

首先，將取得農(nóng)業(yè)補貼的取得與保護環(huán)境義務的履行強制掛鉤。農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)必須與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動聯(lián)系，而農(nóng)業(yè)補貼可以成為二者的連接媒介［5］。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只有在履行了法律規(guī)定的環(huán)保義務的基礎上才能申請農(nóng)業(yè)補貼。農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)境保護強制掛鉤的制度使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為獲得政府支持而不得不考慮采取更利于環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)生態(tài)化的生產(chǎn)方式。這樣，一方面可以達到保護現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源免予破壞性開發(fā)的目的，另一方面也可在一定程度上緩解農(nóng)業(yè)環(huán)保資金投入不足的局面。

其次，引入歐盟關于自愿性農(nóng)業(yè)環(huán)境協(xié)議的規(guī)定。歐盟不僅采用農(nóng)業(yè)補貼的取得與保護環(huán)境義務的履行強制掛鉤的政策，除此之外，歐盟還有一種自愿性農(nóng)業(yè)環(huán)境協(xié)議的制度，也就是說，對于自愿簽署協(xié)議保護環(huán)境、提供環(huán)境服務的農(nóng)民給予額外的報酬，但前提是其提供的是超出法律強制性義務的環(huán)境服務，且一旦簽訂該種協(xié)議，就應認真履行，否則就會受到處罰。我國也可引入自愿性農(nóng)業(yè)環(huán)境協(xié)議，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護農(nóng)業(yè)環(huán)境，維護農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］王龍華.歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼的理論基礎與制度體系［M］//山東大學法律評論.濟南：山東大學出版社，2013:249-264.

［2］張琰.農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境補貼法律問題研究［D］.重慶：西南政法大學，2011.

［3］呂迎春.環(huán)境友好型農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設研究［J］.沈陽師范大學學報：社會科學版，2010（1）:102-104.

［4］鄭彬.環(huán)境責任保險需求不足的成因及解決策略［J］.沈陽師范大學學報：社會科學版，2010（4）:51-53.

［5］程宇光.論農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)村環(huán)境保護功能——以歐美農(nóng)業(yè)補貼制度的比較為視角［J］.河北法學，2010（8）:171-178.

【責任編輯王鳳娥】

D912.6

A

1674-5450（2015）03-0071-03

2015-01-14

遼寧省社會科學界聯(lián)合會2014年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題（2014lslktfx-06）；2013年度遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目（L13CFX015）

李晴，女，遼寧本溪人，沈陽師范大學講師，法學碩士。