教育法實效問題探究

郝淑華

（沈陽師范大學教育科學學院，遼寧沈陽110034）

【教育學與心理學】

教育法實效問題探究

郝淑華

（沈陽師范大學教育科學學院，遼寧沈陽110034）

隨著依法治國的全面推進，教育法治再度引發人們的高度關注。在理想的教育法治狀態中，教育法的效力和教育法的實效應該是一致的，即教育法效力能夠在現實生活中得到實現，從而達到依法治教的目的。但由于受諸多方面因素的制約，教育法的立法目的很難在現實生活中完全得到實現。在我國教育法治實踐中，教育法的實效存在著諸多缺陷，極大地影響了教育法作用的發揮，削弱了教育法的權威。為此，我們必須從健全教育法律制度、提高教育立法質量、建立良好的法律運行機制等多方面入手，提高我國教育法的實效。

法的實效；教育法的時效；對策

2012年底，貴州畢節五名兒童因生火取暖引發一氧化碳中毒而殞命垃圾箱中。其中最小的7歲，最大的也只有13歲。消息一出，牽動了無數國人的心，留給了我們無盡的震撼和悲慟。雖然有關責任人員已經受到了處理，但是，事出之后對幾個人的追責和處罰，并不能平息我們對法律的追問和反思。此次悲劇發生后，很多人紛紛呼吁增設相關法律，以避免悲劇再次發生。但實際上，無論是對未成年人的人身權保護，還是受教育權保護，我國都不缺少相應的法律條款。就教育法而言，2006年我國新修訂了《義務教育法》，以切實保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利為核心宗旨，明確規定了國家、學校、教師、家庭、社會的責任和義務，充分體現了我國對兒童、少年權利的重視程度。如果該法得到切實落實，有關各方主體嚴格按照法律規定履行責任，五名本該在學校接受義務教育的孩子就不會輟學流落街頭，最后殞命垃圾箱中。事件過后，讓人感到最痛心的，并非是我們缺少足夠的法律條款，而是這些法律在實踐中并未發揮出應有的作用。實踐中“有法不依、有法難依，執法不嚴、違法不究”現象的存在，不僅會極大地降低教育法的權威，而且會嚴重地妨礙教育立法宗旨的實現，最終侵害的是受教育者的利益。

一、教育法實效性的基本內涵

在法學理論當中，法的實效與法的效力是法律現象領域中的兩個不同的問題或范疇。法的效力，是指法律本身所具有的約束力，即法定國家機構依照法定程序所制定出的層級不同的法律文件所具有的約束力；而法的實效則是指法在現實中實際實施的效果。法的效力是法律規范本身固有的一種特性，它表達的是“應當怎樣”的概念，屬于“應然”范疇；法的實效“是人們實際行為的一種特性”，法的實效性表明人們的實際行為是否符合法律規范，它表達的是“是怎樣”的概念，屬于“實然”的范疇［1］。根據法學的理論，我們可以把教育法的實效定義為：發生法律效力的教育法律規范在實際上被執行、適用和遵守的狀況。在理想的法治狀態中，教育法的效力和教育法的實效應該是一致的，即教育法效力能夠在現實生活中得到實現，從而達到依法治教的目的［2］。

在現實生活中，教育法效力和教育法實效完全吻合幾乎是不可能的。教育法的實效受多方面因素制約，主要包括：

（一）教育立法的質量。高質量的教育立法是教育法產生實效的前提。教育立法的科學性程度、協調性程度、穩定性程度、完備性程度都對教育法的實效性產生重大影響。能夠如實反映教育發展的客觀規律，符合現代教育發展需要，且體系規范完整，具有較強的穩定性和可操作性的教育法，其取得實效的程度和可能性就愈大；反之，如果背離現代教育發展需要，立法質量和水平存在問題，就會導致人們對教育法的規避和抵制，或將法律束之高閣，在這種情況下，教育法的實效就會大打折扣。

（二）嚴格而公正的教育執法制度和教育司法制度。嚴格而公正的教育執法和教育司法，是教育法實施的重要途徑。任何一部教育法律要得到很好的實施，真正取得實效，必然要依賴于良好的法律實施的具體制度。如果教育執法制度不健全、不嚴格，教育司法不公正，以言代法、以權壓法、徇私枉法，不僅會直接影響到教育法律的貫徹實施，同時也會嚴重影響法律在人們心目中的地位和對其信任程度，降低法律的威信。在缺乏社會認可和信任的情況下，教育法的實效性必然會大打折扣。

（三）公眾的教育法律意識和對教育法律的尊重程度。全社會教育法律意識的提高和對教育法的遵守，是教育法產生實效的重要保障。教育法的實效的取得，在很大程度上要取決于公眾對教育法的認可和自覺遵行，即能將教育法的基本要求內化為一種內驅力，并落實在實際行動上。公眾有了較高的教育法律意識，才能以積極作為的主人翁態度，做到信任教育立法，配合教育執法，倚賴教育司法，并努力護法［3］。

除上述因素外，教育法的實效還受其他社會條件的影響，諸如社會的政治環境、經濟環境、歷史文化傳統等。

二、我國教育法的實效缺陷

教育法治作為國家法治建設的重要部分，經過三十余年持續不斷的努力，已經有了很大的發展，到目前已基本形成了能夠為依法治教提供法律依據的教育法體系框架，依法治教的法律環境得到了極大的改善，教育法在保障和促進教育發展、維護教育領域各主體合法權益方面都發揮了極為重要的作用，取得了令人矚目的法律成效。到目前為止，我國已有《教師法》《教育法》等7部專門教育法律，同時已有教育行政法規近20余部、大量的教育行政規章和地方教育法規及地方教育規章。其中，《教育法》《義務教育法》等是我國教育法體系中重要的基礎性法律，我國教育所取得的輝煌成就，《教育法》《義務教育法》等可謂功不可沒。但是，就法的實效而言，包括《教育法》《義務教育法》在內的教育法還存在很多問題，其具體表現為：

（一）教育法所規定的權利沒有得到充分的落實，義務沒有得到切實的履行。不可否認的是，經過多年的發展和努力，我國教育正在逐步走上法治化軌道，法治理念也在教育改革和實踐中逐步得到了強化，無論是管理者，還是辦學者和受教育者，都在不同程度上自覺地按照教育法律的要求去行使權利，履行義務。但從更嚴格的意義上說，教育法中的許多規定還沒有有效地通過實施得到切實的實現，教育法在教育改革和發展中的權威地位還沒有真正樹立起來，法律所規定的權利義務也沒有得到真正的貫徹，權利被侵害、義務不履行的現象在一定程度上還相當嚴重。新修訂的《義務教育法》本著以人為本的原則，對適齡兒童、少年的權利進行了詳細地規定，體現了對兒童權利的重視程度。然而，對于法律賦予的生命安全權和受教育權，并非每個適齡兒童、少年都真正享受到了這些權利，交通事故、溺水以及其他各種原因引發的災難，使一些如花的生命悄無聲息地逝去。一些本該在課堂里接受義務教育的兒童、少年，或流落街頭鬧市，或為生計而奔波，在寬敞明亮的教室享受接受教育的權利，成了他們難以實現的奢望。

（二）各教育法律關系主體嚴格守法的意識還達不到現代教育法治建設的基本要求。近些年來，伴隨著國家教育法治建設的發展，人們的教育法律意識得到了一定程度的提高，依法行使權利，依法履行義務正在逐步地成為人們自覺的行為。但由于教育法治起步較晚，再加上缺乏宣傳和普及的力度，相當多的人對教育法了解甚少，即使有所涉略也是對教育法的精神實質缺乏清晰的認識，更談不上將教育法的要求內化為自覺的意識。貴州畢節五名流浪兒童長期輟學，當地政府及教育行政部門、學校、家長及社會有關部門對此都難辭其責。如果當地政府及教育行政部門能夠把保障這幾個孩子接受義務教育的權利看成是自己義不容辭的責任，家長把讓他們按時入學完成義務教育當成自己不能推卸的義務；學校及教師再盡一些努力，孩子輟學的可能性就會降到最低。人們思想意識深處對教育法的輕視和忽略，不僅對已有的教育法的實施產生極大的負面影響，同時也會在一定程度上阻礙我國教育法制建設的進程。

（三）教育執法不力，教育司法受限，受損權益得不到及時的救助和保護。由于我國目前教育執法制度尚存在許多不完善之處，執法人員法律意識淡薄，導致執法過程中互相扯皮、推諉、爭權奪勢、濫用權力等違法現象時有發生。而作為權利終極保護措施的教育司法也正處于逐步完善階段，其發揮作用的范圍還極其有限，使得權利受損者的合法權益難以得到及時的救助，這在很大程度上損害了教育法律在百姓心目中的形象，降低了教育法的權威。

（四）對權力控制和監督的法律機制還沒有完全建立，法律對權力的制約還沒有真正到位。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”［4］權力作為控制他人的能力和力量，具有擴張性、侵犯性等負面特性，如果沒有有效的制約和監督，極易被濫用，其負面特性就會顯現無疑，給社會和他人的合法權益造成嚴重損害。不可否認的是，經過多年的發展，我國教育法治已經形成了較為完善的監督機制，其監督形式也不斷豐富。但仍存在著許多亟待解決的問題，如監督無序、監督無力、責任不清、渠道不暢等，致使“權力”被過度放大現象非常嚴重，以言代法、以權壓法現象也常有發生。

三、提高我國教育法實效的策略

教育法實效存在的缺陷，極大地削弱了教育法的權威，受教育者的權利得不到落實，責任人的責任得不到追究，給教育事業的發展帶來了非常不利的影響。縱觀我國教育法制發展的客觀實際，筆者認為，當前提高我國教育法的實效，應從以下幾個方面入手：

（一）健全教育法律制度，樹立教育法律權威。加強教育法律制度建設，是當前我國教育法治發展中帶有全局性、根本性的問題。教育的發展需要穩定的環境，穩定的環境需要教育法律制度來保障。我國是一個缺少法治傳統的國家，即使在當下，封建特權思想所產生的影響還很嚴重，在一些人的頭腦中等級觀念、“官本位”意識還具有相當重要的地位。在推進教育民主、構建教育法治過程中，過分強調個人角色權威，忽視法律制度，輕視教育法律權威的現象依然存在。如果這些人治觀念和思想不根除，違背憲法和法律的做法不改變，必會直接制約教育法的有效實施，并嚴重影響我國教育法治建設的進程。為此，我們當前的重要任務就是要高度重視教育法律制度的建設，不斷健全教育法律制度，樹立教育法律權威，最大限度地發揮法律在教育改革和發展中的重要作用。只有加強教育法律制度建設，厲行法治，將法治作為治理和發展教育的基本方式，教育才能得到穩定而健康的發展，公民受教育的權利才能得到真正地落實和保障。也只有在思想上、認識上提高對法律的正確認識，從內心崇尚法的權威，才能真正保證教育法的有效實施，進而實現教育發展的宏偉目標。

（二）從教育法的自身建設入手，不斷提高我國教育立法的質量。教育法的實效不佳，與教育立法的質量有著密切的關系。我國目前教育立法質量存在著一定問題，如過于原則缺乏可操作性、與教育發展實際相脫節缺乏可行性、法律責任（尤其是有關政府的法律責任）不明缺乏制約性以及法律救濟措施不力，等等，這給教育執法、教育司法帶來了許多不便，甚至直接影響了教育法律的尊嚴和權威，并在實踐中產生了負面效應，直接影響了教育法律實施的效果。就目前而言，我們在追求教育立法數量的同時，更應注重教育立法的質量，要在教育立法觀念、制度、技術、內容、形式等方面不斷達到完善，從而形成相當數量的高質量的教育立法。提高教育立法質量，首先要明確立法的價值內涵和價值取向，要把促進教育發展，充分保障和實現公民的受教育權放在第一位。同時，還要使教育立法更加符合客觀實際，能夠匯集民意，體現民主，科學合理，利于實施，便于操作，并達到立法的整體規范和協調。

（三）建立良好的教育法律運行機制。教育法治發展和完善需要以健全的教育法律運行機制為基礎。從我國目前教育發展實踐看，還尚未完全形成獨立、合理、較為健全的教育法律運行機制，多年來形成的政策運行機制還在一定程度上起主導作用。為此，我們必須擺脫傳統的思想觀念的束縛，在強化教育立法的同時，要加強教育執法建設，健全各項執法制度，提高執法人員素質，積極推進依法執政、依法行政；要努力完善教育司法，盡快解決當前教育司法中存在的受案范圍不明、保護力度不夠等問題，充分發揮教育司法在教育法制建設中的重要作用；要加大教育法律監督的力度，盡快建立起既有不同側重點，又能密切配合的完備的教育法律監督體系及權力制約機制。

（四）提高全社會的教育法律意識，尤其是領導干部的教育法律意識。教育法要想取得良好的實效，僅依靠學校、教師及其他教育者以及教育行政部門的努力是不夠的，需要全社會共同地參與和遵行。教育涉及千家萬戶，每一個社會組織、社會成員都是推進教育法治建設的重要力量。只有具有較高的教育法律意識和法治觀念，人們才能更好地自覺遵守教育法律，才能使法律所規定的權利和義務轉變為現實。因此，必須通過廣泛宣傳和大力普及教育法律知識，提高全社會的教育法律意識，為教育法的實施創造有利的社會環境。領導干部是教育法治建設的重要組織者、推動者和實踐者，領導干部的教育法律意識及素質直接決定著教育法能否在實踐中得到貫徹落實。黨的十八屆四中全會從建設法治國家、法治政府的高度，對增強領導干部法律意識和法制觀念方面提出了明確要求。為此，踐行教育法治，提高全社會的教育法律意識，領導干部必須要先行［5］。

［1］張文顯.法理學［M］.北京：北京大學出版社，2003：228.

［2］譚曉玉.當代中國教育法學研究的價值取向：世紀之交的深刻反思［J］.上海教育科研，1999（1）:21-24.

［3］石利.中國法實效短缺的原因分析［J］.行政與法，2004（10）:115-116.

［4］孟德斯鳩.論法的精神：上冊［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1982：154.

［5］劉見，沖碑忠，郝文婷，宋佳.堅持依法治國，推動教育發展［N］.中國教育報，2014-10-24（1）.

【責任編輯王鳳娥】

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1674-5450（2015）03-0102-03

2015-01-06

遼寧省教育廳人文社會科學研究項目（W2012120）；遼寧省教育科學“十二五”規劃基地項目（JG13zxy10）

郝淑華，女，遼寧彰武人，沈陽師范大學教授，碩士研究生導師，主要從事教育法學研究。