試論規范行使人大代表言論免責權

殷慧喬

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

試論規范行使人大代表言論免責權

殷慧喬

（鄭州大學法學院，河南鄭州450001）

在法治監督體系形成與發展的過程中，人大代表言論免責權的規范行使是發揮人大及其常委會監督權能的關鍵。但是，我國人大代表言論免責權卻出現權力范圍過窄、法律效果不明、權責不清等問題。擴展人大代表言論免責權行使的范圍與途徑，明確權力行使的法律效力，規范行使人大代表言論免責權，才能在推進法治中國建設進程中發揮人大代表們代表人民行使國家權力的真正效力。

法治；言論免責權；規范行使

堅持依法治國，建設社會主義法治國家成為當今時代的主題。在法治中國建設過程中，形成完備的法律體系只是其中一步，更為關鍵的應當是加強憲法的實施，完善法治監督體系，形成以“權利”制約“權力”的良性社會治理模式。而在法治監督體系形成與發展過程中，人大代表言論免責權的規范行使是發揮人大及其常委會監督權能的關鍵。然而，反觀我國憲法賦予人大代表這一監督權力的運行現狀，卻發現還有權力意識淡薄、責任觀念不強及言論免責權不能得以正當行使等問題。如何規范行使人大代表的言論免責權，已成為當前完善與加強人大監督地位亟需考量的命題。因此，本文擬從人大代表言論免責權的歷史發展脈絡入手，以言論免責權的基本內容為分析路徑，提出權力現存的問題，并思考相應的完善方法，以期發揮人大代表言論免責權在法治語境下應有的效力。

一、人大代表言論免責權的歷史淵源

(一)言論免責權的起源與發展

人大代表言論免責權源于西方的議員言論免責權，該權利作為議員在議會所有的一種制度，最早始于英國并逐漸擴散到世界各國。1689年英國通過《權利法案》，該法案第9條規定國會議員在“議會內之演說自由、辯論或其議事之自由，不應在議會以外的任何法院或任何地方，受到彈劾或訊問。”［1］盡管議員的言論免責權最終被英國憲法性文件所確認，但期間卻經歷了一段曲折艱辛的發展路程。

1215年約翰王簽署的《大憲章》中規定，未經議會的同意，國王不得隨意征稅。特別是從14世紀起，議員的言論常常被認為妨礙國王權力或被認為非法而受到控訴。到了1512年，下院議員斯特羅德因提案管理康沃爾半島錫礦涉及到王室利益，也被亨利八世控訴到錫礦法院，結果受到了罰金及徒刑的懲罰。事后，下議院才通過如下決議：“凡對議員提出的任何法案以及發生的辯論提起控訴，均屬無效。”［2］盡管如此，1642年查理一世時期還是發生了逮捕議員事件。17世紀中葉，議員因言獲罪事件才不斷減少，但也是時有發生。直至1688年光榮革命后，議會取得了對國王的勝利并在1689年通過了《權利法案》，該法案第9條的規定最終使得英國議會以法律的形式確立了議員的言論免責權。繼英國權利法案之后，世界上大多數國家的憲法都有關于議員言論免責權的相關的規定。

(二)我國人大代表言論免責權的歷史沿革

我國人大代表言論免責權雖借鑒了西方的議員言論免責權，但在發展上也形成了獨特的模式。在解放區，由中國共產黨領導的人民政權于1941年修訂的《陜甘寧邊區各級議會組織條例》、《張家口市參議會組織暫行條例》規定：“各級參議會議員，在議會中之言論，對外不負責任。”［3］建國以后，由于種種原因卻廢除了人大代表言論免責權，以至在1954年立憲以后的《憲法》中都未能加以確認。直到1982年的《憲法》才在第75條做了該項規定，至此我國人大代表言論免責權正式確立了。

二、我國人大代表言論免責權的基本內容與問題

(一)人大代表言論免責權的基本內容

關于人大代表言論免責權的內容，首先由我國的基本大法即《憲法》在第75條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”同時，在《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《全國人民代表大會組織法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都有規定以法律的形式保障人大代表言論免責權。因此，可以看出我國人大代表言論免責權可以分為全國人大代表言論免責權和地方各級人大代表言論免責權兩種，且內容上是一樣的。歸根到底，我國人大代表言論免責權的基本內容可以概括如下：其一，人大代表在各級人民代表大會上的各種會議上的言論，無論內容如何，均不負法律責任。其二，人大代表在人民代表大會以外場所發表的與其職務行為無關的言論和在失去代表資格后所發表的言論都不屬于免責的范圍，一旦涉及違法犯罪，都要受到法律的追究。其三，不追究法律責任不僅指在各種人民代表大會期間，而且包括在大會閉會期間也不能因在大會期間的言論而被追究。其四，該法律責任指的是民事的、行政的以及刑事的；當然，人大代表即使擁有免責的權利也應遵守發言和表決的議事規則。

(二)我國人大代表言論免責權存在的問題

人大代表言論免責權這一有益的民主形式雖然已被《憲法》所確認，同時，也對人大代表的言論免責權做了相應的制度的、物質的等一系列的保障措施，但是在實踐中仍然會出現種種問題，而正是這些不足對于我國的法制建設以及民主進程的發展造成了一定的影響。

第一，人大代表言論免責權行使范圍有待擴展。我國各級人民代表大會的會議期限比較短，人大代表在各種會議上的發言也相對有限。因此為了能夠在代表大會期間充分行使人大代表的各項職權，各級人大代表就需要在會議以外利用別的時間開展各種的活動。如“學習宣傳憲法和法律，了解法律的貫徹實施情況，聽取群眾意見和要求向有關國家機關反映等；開展視察活動與原選區或選舉單位的人民群眾保持聯系，征求和反映群眾的意見，向有關部門提出批評、建議等；向國家機關提出書面建議等。”［4］所以，對于人大代表閉會期間的言論免責制度也要有相關的規定。

第二，人大代表言論免責權行使法律效果的規定過于籠統。《憲法》及其相關法律對人大代表的言論免責權規定，人大代表在會議期間的發言、表決不受法律追究。但是該規定明顯過于籠統，不夠詳細。在實踐中，人大代表是中共黨員的，自然受黨的紀律、規章制度約束。這樣就會存在一種爭議，屬于黨員的人大代表在會議期間的不當言論會不會受到黨紀處分？對于這樣的一種情況并沒有相關的明確說明。有學者認為：“人民代表在大會上的發言和表決不受法律追究應包括不受紀律追究。言論免責權的基本精神是保護人民代表在代表大會上自由行使職權，如果可以以紀律追究代表的發言，就違背言論免責權的憲法精神。任何組織制定這樣的紀律都是違法的。”［5］因此，需要對此種情況進行詳細的說明。

第三，人大代表言論免責限制規定的缺失。人大代表的言論免責權是人大代表在言論方面的特權，而對于人大代表在會議期間具有攻擊性的謾罵、指責等破壞會議規則、秩序等行為，我國《憲法》和相關法律對于該種情形未作具體規定，對于如何懲戒擾亂會議秩序、侵犯他人人身權利和民主權利的言論越軌行為也未作相應的規定。因此，在給予人大代表一定特權的同時，也應有合理的限制。

三、人大代表言論免責權的規范行使

第一，擴展人大代表言論免責權的行使空間。人大代表們代表人民在各類人大會議上的言論，享有言論免責權。同時，在閉會期間也應有發言、表決的權利，在會議以外的考察、調研也會關系到會議期間能否正確履行職權去反映人民的意愿；對相關部門的批評、建議和監督也有助于政府部門依法行政，為人民服務。因此，擴大會議以外的言論免責權也很有必要，有益于民主憲政的推進。

第二，合理地規范人大代表言論免責權。人大代表是由人民通過民主方式按照《憲法》規定選舉而成，最能代表廣大勞動人民的根本利益。然而，不排除個別代表以權謀私、濫用職權。因此，在《憲法》給予其特權的同時，也要有合理規制。

第三，在制度上對人大代表言論免責權以保障。任何權利的有效行使必然有相應的制度做保障。為避免人大代表言論免責權受到侵害，除加強法制宣傳教育外，在制度上明文規定，使人大代表言論免責權的保障切實做到有法可依。

四、結語

提升國家治理體系與治理能力的現代化水平不僅僅強調依法執政，更應加強法治監督。規范行使人大代表言論免責權，使人大代表的言論自由能夠真正得到實現，發揮民主監督作用，使人大代表做到心中有民、心中有責，如此才能正當履行《憲法》賦予其的使命與職責，如此才能在推進法治中國建設進程中發揮人大代表們代表人民行使國家權力的真正效力。

［1］戴學正.中外憲法選編［M］.北京:華夏出版杜,1994:21-22.

［2］王家衛.試論代表言論免責權的有關問題［J］.煙臺大學學報,1991:45-46.

［3］郭道暉.法的時代精神［M］.長沙:湖南出版社,1997:453.

［4］鄒平學.中國代表制度的實證研究［M］.重慶:重慶出版社,2005:131.

［5］蔡定劍.中國人民代表大會制度［M］.北京:法律出版社,2003:203-204.

Context for the Rule of Law:Standard Exercise Disclaimer Right of Speech of Representatives of the People’s Congress

YIN Hui-qiao
（School of Law,Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,Henan,China）

In the process of formation and development of the rule of law supervision system,standard exercise disclaimer right of speech of representatives of the People’s Congress is the key that play the National People’s Congress and its standing committee supervision power.But China’s disclaimer right of speech of representatives of the People’s Congress appears too narrow power scope,unknown legal effect,unclear power and responsibility.It expand the scope and way of disclaimer right of speech of representatives of the people’s congress,clear the legal effect of power exercise,standard exercise disclaimer right of speech of representatives of the People’s Congress play real effect that representatives of the People’s Congress exercise state power in the process of promoting the rule of law in China construction.

the rule of law;disclaimer right of speech;standardization

D921

A

1007-5348（2015）03-0091-03

（責任編輯：曾耳）

2015－02－12

殷慧喬（1984-），男，河南駐馬店人，鄭州大學法學院碩士生；研究方向：中國刑法理論與實務。